北京市养老服务设施专项规划.docx

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北京市养老服务设施专项规划

北京市养老服务设施专项规划

（公开稿）

1规划背景

为深入贯彻落实国务院对北京城市总体规划的批复，“提高生活性服务业品质，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”，促进“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，积极应对北京人口老龄化的严峻形势，解决当前养老服务中的突出矛盾和问题，按照市委、市政府相关工作部署，自2009年起，市规划委和市民政局共同组织编制了《北京市养老服务设施专项规划》，至2010年底基本编制完成初稿。

此后，根据市政府要求，市规划委会同区县政府、市民政局、市国土局、市发改委、市国资委等部门，梳理和落实了2015年前有条件建设的集中养老设施用地。

同时，根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号）和市政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发［2013］32号）、《关于加快本市养老机构建设的实施办法》（京政办发［2013］56号）对编制成果进行完善补充，进行专家评审，并征求相关委办局意见，形成了《北京市养老服务设施专项规划》最终成果。

1.1规划依据

1.1.1政策文件

（1）《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发［2006］6号）2006年2月

（2）《北京市养老服务机构管理办法》（市人民政府令第63号）2000年10月

（3）《关于加快养老服务机构发展的意见（京民福发［2008］543号）》2008年12月

（4）《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》2009年10月

（5）《北京城市总体规划（2004年-2020年）》2005年1月

（6）《关于促进残疾人事业发作的实施意见》（京发[2009]17号）2009年6月

（7）《老年人权益保护法》2013年7月

（8）《养老机构设立许可办法》2013年7月

（9）《养老机构管理办法》2013年7月

（10）《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号）2013年8月

（11）《关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发［2013］32号）2013年10月

（12）《关于加快本市养老机构建设的实施办法》（京政办发［2013］56号）2013年10月

（13）《北京市居家养老服务条例》2015年5月

1.1.2规范标准

（1）《城镇老年人设施规划规范》（GB50437-2007）

（2）《北京市城市建设节约用地标准（试行）》（京政办发［2008］19号）

（3）《老年养护院建设标准》（建标144-2010）

（4）《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）

（5）《养老设施建筑设计规范》（GB50867-2013）

（6）《北京市居住公共服务设施配置指标》（京政发［2015］7号）

（7）《关于住宅适老性规划设计有关意见的通知》（市规发［2015］164号）

（8）《关于印发<北京市养老服务设施规划设计技术要点>（试行）的通知》（市规发［2014］1946号）

市域总规用地功能图

1.2规划范围和规划期限

1.2.1规划范围

规划范围覆盖市域16406平方公里。

1.2.2规划期限

规划期限为2020年，与《北京城市总体规划（2004年－2020年）》期限一致。

1.3工作重点

本次规划高度认识北京老龄化形势的严峻性和发展养老服务事业的急迫性，在充分分析养老服务设施现状以及与建设国际一流和谐宜居之都的差距基础上，以建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，设施齐备、功能完善、布局合理”的新型养老服务体系为依据、以空间资源协调配置为基础，明确各类养老设施的规划发展对策和建设要求，提出各类养老设施的规划实施建议。

2基本情况

2.1北京老龄化趋势及养老需求分析

2.1.1老龄化趋势分析

（1）老龄化速度快、老年人口绝对数量大

北京市1990年老年人口约111万，进入人口老龄化社会。

至2014年底全市60岁以上常住老年人口约321.6万人，占全市常住人口的14.9%；据有关部门统计，全市老年人口正以每年15万的速度增长，预计到2020年常住老年人口将达到400万人左右。

（2）空巢化、高龄化并行，失能失智老人增多

截至2014年底，北京市户籍人口中纯老年人家庭人口约48.6万人，占老年人口总数的16.4%。

按照人均寿命80岁计算，空巢期将会在20年以上。

80岁及以上户籍高龄老人达到51.6万，占老年人口的17.4%；2020年高龄老人将逼近60万人，2050年突破100万人。

不能完全自理的老人已占老年人口的14%，其中近一半为失能失智老人。

（3）老年抚养比不断提高，城市竞争力受到不利影响

老年人口增多，导致劳动力年龄结构老化、社会保障负担加重、社会稳定隐患增大等一系列问题，将导致对城市竞争力的不利影响，老龄化问题是北京建设国际一流和谐宜居之都的巨大挑战。

2.1.2养老需求分析

（1）养老服务需求总量日益增大

老年人口总量不断增长，占总人口比例不断上升，老龄化程度进一步加深，社会对养老设施需求总量日益增大。

（2）养老需求多层次、多样化

由于老年人家庭结构、年龄和健康状况、经济状况、养老观念等的差异，养老需求呈现养老需求全方位、养老模式多样化、养老服务提供特色化的特点。

（3）养老服务专业化、特色化

高龄老人增多、慢性病多发，导致老人对专业化长期照护服务的需求不断提高，针对特殊老人的专门性、特色化服务需求不断增长，如专门收住痴呆老人的护养院。

（4）残疾人的照护需求

残疾人，特别是60周岁以下的重度残疾人（约11万人）在基本生活照料、医疗、康复等方面的需求与老年人相近，可入住养老机构接受专业服务。

2.2北京养老服务保障及设施发展概况

近年来，市委市政府高度重视“老有所养”工作，养老保障和服务政策不断完善、财政投入不断加大，初步形成了“居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、社会优待为拓展”城乡一体化的新型养老服务体系。

2.2.1养老服务和养老保障水平居全国前列

（1）多层次养老保障体系逐步建立

●广覆盖、多层次、可持续的社会养老保险制度：

如农村养老金和合作医疗等。

●应保尽保、分类施保的老年社会救助制度：

如低保、五保和慈善救助等。

●分年龄段实施、适度普惠的老年社会福利制度：

如高龄津贴、养老助残券等。

（2）多元化的养老服务体系初步形成

●实施《关于加强老年人优待工作的办法》，65岁以上老人可享受11项社会敬老优待措施。

●出台和实施《北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法》。

●实施《关于加快养老服务机构发展的意见》。

2.2.2养老设施建设大力推进、社会化程度逐步提高

北京市机构养老床位建设情况（单位：

万张）

全市养老服务设施建设稳步推进，2014年底全市机构养老床位约10.9万张，常住百名老人床位约3.4张。

政府办与社会办养老床位比例约2:

3，社会办比例正逐步上升。

截至2014底全市已建立养老（助残）餐桌3669个，托老（残）所3727个；发展1.5万家养老（助残）服务单位，开展生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉、老年教育、其他服务等六大类110项服务。

2.3养老设施存在的主要问题

虽然近年来我市加大了各类养老服务设施的建设力度，取得了较大的发展，但与日益增长的社会养老需求还存在较大差距，主要体现养老设施硬件条件和养老设施政策管理两大方面。

2.3.1硬件条件方面

（1）养老设施总量不足

机构养老设施：

2014年底全市常住百名老人拥有养老床位数仅为3.4张，与国外先进水平（百名老人4-8床）和北京建设国际一流的和谐宜居之都的实际需求尚有一定差距。

社区养老设施：

基础薄弱，难以满足实际需求。

城镇社区由于缺乏统筹、用地紧张，养老设施场地严重不足，日间照料、文体活动等设施难以满足需求；三分之二的乡村尚未健全居家养老服务设施。

（2）养老设施空间分布不合理

城六区老年人口总量和比例均高于远郊区县，老龄化程度严重。

城六区由于建设空间有限，养老设施建设难度大，导致城六区养老设施缺口较大，老人就近入住养老机构困难。

（3）养老设施建设标准偏低

部分机构养老设施，以街道和乡镇办为主，存在床位规模偏小、床均建设标准偏低的问题，空间较为局促、缺乏足够的活动空间和绿化场地，难以满足基本养老服务功能需求。

社区托老所使用面积差异大，大部分使用面积不足500平方米，难以满足多样化的使用需求。

2.3.2政策管理方面

（1）定位不明确，失能失智老人得不到充分照护

根据国际经验，机构养老设施应以失能失智老人为主要服务对象，提供专业的长期照护服务。

但现状机构养老设施的定位还不明确，入住机构养老设施的不能自理老人仅占30%。

导致这一现象的主要原因一是缺乏引导政策、配套评估机制、专业护理人员，二是由于养老保障水平还比较低，很多失能失智老人无力支付高昂的护理费用。

而社区养老服务以基本的老年餐桌、保姆式服务为主，长期照护服务更加匮乏。

由于难以得到机构或社区的照护服务，也导致一些老人不得不入住医院，长期占用医疗床位资源。

（2）机制不健全，设施建设缺乏合理引导和监督

虽然近几年国家和北京市先后出台了多项法规，但缺乏相应的实施细则和管理标准，导致设施建设引导和监督机制尚未有效落实。

缺乏长期有效的行业发展指导，导致社会力量建设养老设施存在“有钱没地，有地没钱”的无序现象；配套土地政策、多元化投资机制不健全，导致养老机构在土地取得、融资经营等方面存在一定困难；养老设施建设机制不健全，存在配建缺失、建而不用、挪作他用及违规建设等现象；行业监管不到位，部分公共福利设施变相为盈利设施，如会员制、宾馆改建设施的逃税行为；税收、水电、煤气、电信等方面扶持政策不到位，导致养老机构运营负担较重。

（3）标准不完备，养老设施服务水平难以保证

建设标准不完备：

护养型养老床位不足，设施建设缺乏对老年人健康状况和自理能力的适应性；医疗服务水平差，现状部分机构养老设施未配建医务室或医务室不达标，大部分不具有医保定点资质。

准入标准不完备：

缺乏有效的行业准入及退出标准，行业规范与监管相对薄弱；服务岗位专业标准和操作规范不完善，专业机构护理人员及家政服务人员匮乏。

2.4经验借鉴

2.4.1定位明确的养老服务发展策略

英、德、日、香港等面临老龄化社会问题的国家和城市都把大力发展“以居家养老为主、社区养老为辅、机构养老为补充”作为养老服务发展的基本策略，把失能失智老人作为养老服务的重点人群，把长期照护体系作为养老服务体系建设的重要内容。

以香港为例，香港倡导“持续照顾”的理念，建立家庭到社区、到养老机构、及至医院的“无缝衔接”的养老服务体系。

针对半自理和不能自理老人建立长期护理服务系统，由社会福利署负责对老人身体状况进行评估并编配所适用的养老服务，以确保提供的服务具有公平性和针对性，使有限的养老资源充分发挥作用。

政府资助的机构养老床位集中在护理安老院和护养院，这两类养老机构主要服务于生活不能完全自理的老人。

主要服务于生活可以自理老人的安老院正逐步取消和转型。

2.4.2

工作对象及工作重点

针对性突出的护理保险制度

在已有的养老保险、医疗保险体系下，德、日、韩等国纷纷建立护理保险制度，为老年人长期照顾服务提供专门、稳定的资金支持。

以日本为例，2000年4月启动以《介护保险法》为基础的护理保险制度，将老年人的护理问题纳入社会保障制度框架内，对社会福利、医疗保健等资源进行整合，以保险的形式确保了护理服务的经费来源问题，根据对老年人的身体评估提供所需的服务，提高了服务的效率。

日本养老服务体系

香港养老机构床位

2.4.3多元化的投资运营模式

英国、日本、香港等地在养老服务上均采取由政府、非营利机构、营利机构等构成的多元化的投资运营方式，一定程度上缓解了政府的财政负担，也满足了老人多层次、多样化的养老服务需求。

以英国为例，地方政府、志愿者、私人机构创办的护养院的比例分别为17%、21%、63%。

政府在社会服务中发挥主要作用，绝大部分社会服务的支出来自政府的预算。

香港养老机构床位分资助床位和非资助床位。

其中资助床位采取政府补贴非政府福利机构兴办（安老院舍）、购买和改善私营院舍床位、竞投合约院舍等方式提供，约占总床位数的30%。

3规划内容

3.1规划目标

3.1.1总体目标

积极落实国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号）、市政府《关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发［2013］32号）和《关于加快本市养老机构建设的实施办法》（京政办发［2013］56号）等文件精神，以及北京市提出的“9064”养老服务发展目标（90%居家养老，6%社区养老，4%机构养老），按照“政府保障基本，市场提供多元化选择”的原则，到2020年，在完善养老服务设施标准体系的基础上，通过加强存量改造提升，积极支持新项目建设，为建成“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，设施齐备、功能完善、布局合理”的养老服务体系，提供有力的基础支撑条件。

3.1.2分项指标

（1）通过“优化提升存量、多渠道多方式保证增量”，分区分级规划设置各类养老服务设施，至2020年，全市人均养老设施用地约0.25平方米。

（2）至2020年，实现全市机构养老床位数量达到16万张，其中政府保障型床位占总床位30%、还需新建保障型床位约2.3万张（现状2.5万张）；逐步使护养型床位达到总床位的70%以上。

（3）2014-2016年，全市建设208个街乡镇养老照料中心，实现城区和城市发展区养老照料中心基本覆盖。

3.2规划原则

（1）以人为本，适应需求

以老年人的养老需求为导向，按照“全面照顾，重点关怀”的理念，坚持服务对象公众化，为老年人提供多层次多样化的养老服务设施，促进老年人积极健康生活，安享晚年。

（2）城乡统筹，区域统筹

统筹城乡发展，关注农村老人的养老服务需求，妥善安排养老设施，保证人人享有基本养老服务；统筹区域发展，充分考虑不同区域发展特点，合理配置养老设施，促进各区域协调发展。

（3）政府主导，社会参与

坚持社会福利社会化发展，体现政府主导，发挥规划对基础性养老设施的保障作用；鼓励社会参与，发挥规划对社会办养老设施的引导作用。

（4）因地制宜，集约发展

从首都人口、资源、环境的客观情况出发，因地制宜，节约土地，充分发掘现有设施的潜力，并鼓励利用社会其他闲置设施及存量土地，兴办较大规模、服务设施齐全、具有可持续发展能力的养老设施。

集约高效利用土地，在满足服务、保证环境的前提下，适当增加机构养老设施的建设强度。

（5）分类指导，突出重点

按照“以居家养老为基础，以社区为依托，以社会福利机构为补充”的养老服务体系，以空间资源协调配置为重点，对机构、社区、居家养老设施进行分类指导，促进各类设施协调发展。

3.3发展规模

3.3.12020年老年人口规模

据有关部门统计，全市老年人口正以每年15万的速度增长，预计到2020年常住老年人口将达到400万人左右。

本次专项规划按照2020年60岁以上常住老年人口规模400万人配置各类养老服务设施。

3.3.2各类养老需求规模

按照市政府确定的2020年“9064”养老发展目标，即到2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老机构集中养老，至2020年将有384万老人居住在家里，依靠家庭和社区养老设施安享晚年；将有16万老人入住机构养老设施集中养老。

3.4机构养老

3.4.1发展目标

集中与分散相结合，合理配置空间资源，逐步建立以“大型机构为引领,中型机构为主体,小型机构为补充”的发展模式，推进城乡机构养老设施广覆盖，实现机构养老设施“四化”建设，即机构建设科学化、投资主体多元化、服务对象公众化、管理服务标准化。

3.4.2设施需求

依据《北京市居住公共服务设施配置指标》（即“千人指标”）建设机构养老设施。

至2014年底全市有养老院、护养院等机构养老床位约10.9万张，与2020年16万张发展目标相比，还需新增养老床位约5.1万张。

各区县规划机构养老床位分解情况

区县

2014年底

（万张）

2020年目标

（万张）

东城

0.17

0.33

西城

0.27

0.38

朝阳

1.55

2.47

海淀

1.20

2.02

丰台

0.69

1.96

石景山

0.37

0.36

通州

0.75

1.34

顺义

0.66

1.30

大兴

0.76

1.90

房山

0.84

1.06

昌平

1.37

1.17

怀柔

0.32

0.45

平谷

0.49

0.55

密云

0.47

0.46

延庆

0.62

0.34

门头沟

0.41

0.31

总计

10.94

16.40

3.4.3建设标准

（1）床位规模：

一般为300-500床，最小规模不宜低于100床，超过500床应设置管理分区。

人口规模较小的地区可根据实际情况参照执行，但最小规模不宜低于30床。

（2）床均用地面积：

一般为20-40平方米，非集中建设区可适当提高、但不应超过60平方米。

（3）床均建筑面积：

一般为35-45平方米，特殊地区或特殊设施的床均建筑面积可适当放宽。

（4）容积率：

一般为1.2-2.0，集中建设区最高不超过2.5，非集中建设区最低不应低于1.0。

3.4.4规划策略

（1）整合资源，增加总量

利用现状挖潜、其他设施改建和新建等多种途径新建机构养老床位及养老设施，加速形成一批机构养老设施，扩大全市养老机构的总量供给，以适应北京老龄化进程快速发展的形势,解决迅速增长的养老需求。

●现状挖潜：

对现状土地利用率较低或老旧不达标设施进行挖潜改造；对与规划、土地等政策无原则性矛盾的现状设施完善手续；提高现有设施、特别是乡镇和农村地区机构养老设施的使用效率和服务水平。

●其他设施利用：

鼓励企业等社会力量利用自有用地或闲置设施建设养老设施，如现状一、二级医院闲置床位及闲置的市政设施、工业厂房、学校、宾馆、商业设施等。

●新建设施：

依托建设用地存量资源，安排新建设施，不增占城市非建设用地。

可通过规划独立选址和居住区指标配建新增部分床位；与优质医疗资源结合建设；鼓励集体经济组织利用集体产业用地建设等多种方式增加床位总量。

空间布局应充分考虑老年人就医、出行、环境、心理等方面因素，满足其就近养老、方便就医、交通便捷、环境宜居等需求。

（2）全面发展，完善结构

在服务类型上，优先发展为半自理和不能自理老人及60岁以下重度残疾人服务的护养型床位，兼顾为健康老人服务的生活型床位，逐步使护养型床位达到总床位数的70%。

在档次类型上，按照“低端有保障、中端有市场、高端有控制”原则，主要发展低、中端的为“三无”、“五保”、低收入老人以及残疾人服务的保障型和为工薪阶层服务的普通型床位，适度建设满足高端养老需求的舒适型床位。

各级政府主导建设的养老机构，应以保障型床位为主、普通型床位为辅；政府扶持社会力量兴办的养老机构，应以普通型床位为主，适度发展满足高端市场需求的舒适型床位。

（3）分区指导，优化布局

针对北京市各地区发展的差异化特点，合理配置空间资源，依托中心城及新城街区层面控规、乡镇域规划等用地规划，优化全市养老设施空间布局，分区域明确设施规划目标和发展策略，适度引导养老服务设施向新城和小城镇转移。

●中心城

旧城内充分挖掘现有设施潜力，适度新增养老设施床位，满足本地区基本养老需求。

百名老人机构养老床位按2.5床配置。

旧城以外地区通过规划新增与现状挖潜相结合，巩固提高机构养老设施数量和水平，基本满足本地区养老需求。

中心地区和边缘集团百名老人机构养老床位按3.5床配置。

绿化隔离地区按照百名老人机构养老床位按4.5床配置。

●新城

以规划新增为主，充实完善本地区的机构养老设施，在充分满足本地养老需求的前提下，承担中心城区转移的服务需求。

百名老人机构养老床位按4.5床配置。

●乡镇和农村地区

以现状挖潜为主，适度新增机构养老设施床位，原则上每个乡镇应至少设置1所机构养老设施，至2020年实现机构养老设施全覆盖。

本地常住人口中百名老人机构养老床位按4.0床配置。

在优先满足本地养老需求的前提下，在交通便利、距离医疗等服务配套设施较近的区域可适度发展较大规模、服务设施齐全、具有可持续发展能力的养老设施，以弥补全市养老设施的不足。

（4）图则指引，逐步落地

本次专项规划以中心城及新城街区层面控规、乡镇域规划等用地规划为平台，以土地储备资源为基础，采用“一区一图”的形式，对中心城、新城、乡镇和农村地区机构养老设施发展方向、建设总量、建设标准及空间进行引导。

规划的初步成果已纳入《北京中心城控制性详细规划（街区层面）》及新城街区控规深化方案等用地规划中，并通过中心城控规动态维护、新城地块控规审批等规划实施管理工作，逐步落地。

3.5社区养老

3.5.1发展目标

调动和利用各种资源，加大社区养老设施的建设，为居家老人提供生活照料、医疗、护理、康复、健康养生与精神慰藉等五大类综合持续照顾服务。

至2020年，将有6%老人依托社区养老服务居家安享晚年，实现社区养老设施全覆盖。

3.5.2设施需求

托老所（日间照料中心）、老年活动场站等社区养老设施，依据《北京市居住公共服务设施配置指标》（即“千人指标”）进行配套建设。

3.5.3建设标准

（1）托老所：

每处建筑面积约800平方米，服务人口规模约0.7-1万人。

（2）老年活动场站：

每处建筑面积约200-250平方米，服务人口规模约0.7-1万人。

3.5.4规划策略

（1）新建小区推进配置标准化

按《北京市居住公共服务设施配置指标》要求配建社区养老服务设施，相关要求列入土地出让合同，与住宅同步规划、同步建设、同步验收，同步交付使用。

（2）老旧小区多种方式补充完善

通过购置、置换、租赁等方式补充完善社区养老服务设施，社区公共服务设施出租用于商业活动的，应予以收回，优先用于社区养老服务设施标准化配置。

●现有设施整合提升：

充分发挥现有社区养老设施的作用，通过整合改造，提升设施水平、扩展服务功能。

●发掘社会闲置资源：

可利用（鼓励）社会单位、居民家庭等利用空闲房屋建立社区托老所、开办以生活互助、文化娱乐等为主的互助点，提供老年人的日常托管服务。

●资源共享：

与机构养老设施共享部分设施资源及服务（如日间照料床位、餐厅、活动室），发挥机构养老设施专业优势，弥补社区为老服务的不足。

●设施综合设置：

鼓励建设社区综合服务中心，将托老所、社区卫生服务中心、社区服务中心等公共服务设施集中设置，分时段使用提高服务效率和节约土地资源。

（3）农村地区建设互助性养老服务设施

纳入农村公共服务设施统一规划、优先建设；依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院、闲置校舍等建设托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。

3.6居家养老

3.6.1设施需求

主要针对住房建设和社区卫生服务中心、老年餐桌、家政服务等社区公共服务，不需单独安排设施。

3.6.2规划策略

（1）新建住宅适老化设计

新建社区和住宅需按照《关于住宅适老性规划设计有关意见的通知》和《关于印发<北京市养老服务设施规划设计技术要点>（试行）的通知》的相关要求增强适应性及灵活性，预留今后改造的条件。

（2）老旧小区加快实施无障碍改造

需按照无障碍设施工程建设相关标准和规范要求，要因地制宜、分类指导，加快实施与老年人生活密切相关的公共基础设施的无障碍改造。

（3）落实政策，提升服务

在建设社区养老服务设施的同时，以落实《北京市市民居家养老（助残）服务（“