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新时期我国社会主义民主政治建设的新思考
新时期我国社会主义民主政治建设的新思考
——现行《宪法》实施30周年来我国社会主义民主政治建设的回顾与展望
周叶中蔡武进
2013-05-0222:
15:
07 来源：
《法学杂志》2012年7期
摘要:
人民民主是我国社会主义国家政权的本质，发展社会主义民主，实现人民当家做主是我国宪法、宪政的核心使命。
秉承这一使命，我国现行《宪法》实施30年来，极大地促进了我国社会主义民主政治的发展。
然而，在当前我国社会主义建设的新时期，社会主义民主政治也面临着不少问题与挑战。
因此，有必要结合既有成就，正视新时期的挑战，通过进一步推进我国现行《宪法》的实施，探索社会主义民主政治发展的新路向。
而培育社会主义民主文化，关注公民身份、提升公民的民主行动能力，走社会主义民主渐进发展之路，促进我国社会主义民主制度的完善与创新则是最为重要的环节。
关键词:
新时期民主社会主义民主政治宪法实施
宪法是民主事实法律化的表现形式，宪法实施的过程也是推进民主政治发展的过程。
我国现行《宪法》颁布实施30年来，不仅促进和保障了中国特色社会主义经济文化和社会的发展和繁荣，而且极大地推动了中国特色社会主义民主政治的进程。
可以说，现行《宪法》实施的30年，也是我国民主政治建设取得累累硕果的30年。
然而，当前我国社会主义建设面临的新形势、新情况，给新时期我国社会主义民主政治建设提出了诸多新挑战。
因此，以现行《宪法》颁布实施30年为视角，回顾总结30年来我国社会主义民主政治建设成就，正视新时期我国社会主义民主政治建设面临的挑战，展望和明确新时期我国社会主义民主政治建设的新路向，无疑对推进我国社会主义民主政治的健康发展有着极为重要的价值。
一、我国社会主义民主政治建设的主要成就
社会主义民主是社会主义国家的生命，推进我国社会主义民主政治建设是我国现行《宪法》实施的核心使命。
①秉承这一使命，现行《宪法》实施30年来，我国社会主义民主政治取得了丰硕的成果。
可以说，现行《宪法》实施的30年，也是我国社会主义民主政治大力推进的30年。
（一）我国人民代表大会制度不断发展与完善
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是承载和实现社会主义民主最为根本的制度。
现行《宪法》实施30年来，我国人民代表大会制度日益发展完善，在推进社会主义民主政治建设方面的作用日益增强。
首先，各级人大及其常委会的自身建设快速发展。
现行《宪法》规定：
“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
”《宪法》实施30年来，作为社会主义民主基本载体的各级人大自身建设不断加强，形成了促进社会主义民主政治建设的组织体系和规则体系。
就组织建设而言，县级以上各级人大及其常委会的组织机构更加健全，职责更加明确，权力运行更加稳健；全国人大基于工作需要，不断推进工作机构的完善，已成立九个专门委员会，②它们在协助全国人大及其常委会的工作，推进民主政治建设方面发挥着重要作用。
就规则建设而言，1989年《全国人民代表大会议事规则》制定并实施，随后，各省级人民代表大会也纷纷制定或完善了自身的议事规则；③1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，在2009年得到进一步修正、发展。
正如有学者所指出的，“民主就是按规则议事”，④议事规则的发展，显然对人大及其常委会的民主工作能力具有极大的促进作用。
此外，1992年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》颁布实施，并于2010年修订施行，进一步促进了我国人大自身的建设与发展。
其次，选举制度不断完善。
现行《宪法》规定：
“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
”“选民民主选举代表是人民代表大会制度的前提”⑤，选举制度的发展是社会主义民主政治发展的重要标志。
现行《宪法》实施30年来，我国1979年的《选举法》历经1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修改、完善。
作为我国选举制度重要支撑的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也历经1982年、1986年、1995年和2005年的四次修改、完善。
《选举法》和《组织法》对我国选举制度的改革、完善，大幅提高了我国选举的民主化程度，拓展了人民表达和实现自身民主权利的途径。
特别是2010年《选举法》的修改，落实了人民对城乡选举“同票同权”的期待，进一步诠释了我国选举的平等性；规定了候选人与选民见面制度，以及监票回避制度，进一步强化了我国选举的透明度和公正性；增设了“选举机构”的专章规定，强化了我国选举的组织保障；增加了一些技术化和人性化内容，强化了我国选举制度的科学化和人本化。
⑥我国选举制度的这些发展，无疑推动了我国人民代表大会制度的完善，以及我国社会主义民主政治的发展。
最后，人大监督的职权不断强化。
现行《宪法》规定：
“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
”监督国家机关的权力运行是我国现行宪法赋予人大的基本职权，也是我国国家权力人民性的重要体现。
现行《宪法》实施30年来，我国人大的监督职权不断强化。
一方面，人大的监督职权通过单行法得以细化、支撑和发展。
2000年我国《立法法》的施行，明确了人大对规范性文件的监督权，加大了人大对法规、规章的监督力度。
2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的施行，以及各省实施《监督法》的具体地方性法规的出台，正式形成了明确各级人大对其同级“一府两院”工作进行监督的专门法系统，进一步为人大监督权的行使提供了坚实的法律支撑。
另一方面，人大监督权的运行效果在实践中不断强化。
在宪法、法律的保障下，我国各级人大及其常委会已逐渐摆脱“橡皮图章”的尴尬和无奈，对“一府两院”的监督工作取得了更加实际的效力和效果。
（二）中国特色社会主义民主政治制度日渐完善
除人民代表大会制度这一根本性的民主政治制度外，我国在政治发展过程中形成了包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度在内的中国特色社会主义民主政治制度基本框架。
现行《宪法》实施30年来，这些基本民主政治制度得到了不断的发展和完善。
首先，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不断完善。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本民主政治制度的重要内容之一。
1989年出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在我国民主政治制度体系中的基本制度地位，推进了我国多党合作与政治协商的制度化发展进程。
1993年的《宪法修正案》正式在我国《宪法》序言中增加规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，从而以根本法的形式确立了我国多党合作与政治协商制度的地位与价值。
1995年通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》“明确规定了人民政协履行主要职能的内容、形式、方法和步骤。
这是切实推进社会主义民主政治建设的重要举措”⑦。
而2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，则进一步推进了我国多党合作和政治协商制度的制度化、规范化发展，强化了其在社会主义民主政治建设过程中的价值与功能。
其次，民族区域自治制度不断完善。
现行《宪法》实施30年来，我国民族区域自治制度获得了较大的发展和完善，在我国社会主义民主政治建设过程中发挥着越来越重要的作用。
1984年，六届全国人大根据《宪法》制定了《民族区域自治法》，开始了我国民族区域自治法律化、制度化发展的新阶段。
1997年，党的十五大正式明确民族区域自治制度是我国的基本政治制度。
2001年，《民族区域自治法》的修改进一步发展和完善了我国的民族区域自治制度，为我国民族自治地方人民民主权利的享有和行使提供了有力的法律保障。
最后，我国基层群众自治制度不断完善。
基层群众自治制度是我国社会主义民主政治的基本内容，在现行《宪法》实施过程中不断得以发展。
一方面，我国1987年试行、1998年通过并于2010年修订的《村民委员会组织法》，以及1989年施行的《城市居民委员会组织法》，为基层群众自治提供了法律依据和保障；另一方面，在制度运行过程中，我们建立了以农村村民委员会、城市居民委员会、企业职工代表大会和社区委员会为主要内容的基层群众自治系统，广大人民群众在基层群众性自治组织中能够依法享有并直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等主体权利，从而推进了广泛、真实而直接的社会主义民主实践活动。
（三）中国特色社会主义民主政治实现机制与方式日益发展
首先，中国特色社会主义民主政治的实现机制日益发展。
伴随着改革开放的深化，国家事务日益庞杂，国家机关的权力裁量空间不断增大，因而仅仅依靠各级人民代表大会及其常务委员会已难以为行政、司法等国家机关的权力活动传送足够的民主合法性，也难以满足人民日益增长的民主诉求。
因此，在此情势下，我国民主政治的实现机制不断向行政、司法等各领域拓展。
在综合治理领域，为贯彻宪法精神，国家通过不断强化各种具体制度建设，加强权利主体与权力主体间的联系，满足公民主体意志表达的需要。
譬如，2005年《信访条例》颁布实施后，信访制度成为强化党和政府同人民群众的联系，推进社会主义民主重要的“辅助政制”。
⑧在行政领域，民主行政已成为现代行政法治的基本理念，各种推进行政民主化的机制日益得到重视和强化，国家不断地“创造条件让人民群众监督政府”。
⑨2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对建设法治政府、透明政府的规定，以《行政处罚法》、《行政许可法》为核心的行政单行法对行政听证程序的明确，以《政府信息公开条例》为核心的行政法规对政务公开的强化等等，都为公民在行政治理过程中的主体参与和主体监督提供了制度化的保障。
在司法领域，以人民陪审员制度为核心的审判民主和以人民监督员制度为核心的检察民主⑩的推行，使司法民主日益成为社会主义民主一个新的增长点。
其次，社会主义民主的实现方式日益多元化。
伴随着中国特色社会主义民主政治的推进，我国民主政治的实现方式或者说实现手段也日益多元化。
近年来，在我国民主政治实践中，诸如立法听证会、立法讨论会，行政听证、行政论坛，司法听证、司法论坛等新的民主表现方式，以及立法协商、行政协商、司法协商等新的民主实现手段日渐兴起并不断得到推广和运用。
此外，网络技术的快速发展，也为民主实现方式的发展开拓了新空间，譬如网络沟通、网络访谈、微博问政等等，（11）已成为推进我国民主政治发展的重要力量——当前我国已拥有数以亿计的网民，“发生在当今社会的任何重大事件，都会引起数亿网民的围观、拍砖、乃至集体政治行为，形成强大的政治压力，迫使政府有关部门采取行动，公布事情真相，公开对事件的处置过程和处理结果”。
（12）在这种网络参政的压力下，各级政府和官员与民众间的网络沟通，已逐步成为当前我国民主政治实践中的常规方式。
（四）中国特色社会主义民主政治发展模式日渐成熟
党的十六大报告指出：
“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。
”现行《宪法》实施30年来，党的领导、人民当家做主与依法治国相结合的中国特色社会主义民主政治发展模式已日渐走向成熟。
首先，现行《宪法》实施30年来，中国共产党在社会主义民主政治建设过程中的领导能力不断增强、领导思路日益完善。
一方面，中国共产党不断加强了对社会主义民主政治事业领导的规范化与制度化建设；另一方面，中国共产党明确将民主执政作为新时期党的执政理念之一，强调中国共产党在领导社会主义民主政治建设过程中，应不断“推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家做主”。
（13）此外，中国共产党明确将发展党内民主作为促进人民民主的重要方式。
中共十七届四中全会指出：
“坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。
”
其次。
在中国共产党领导下，现行《宪法》实施30年来，不仅推进了中国特色社会主义民主制度的完善，而且也形成了自下而上与自上而下相结合的社会主义民主政治的发展方式。
在中国的民主政治实践中，政治的运作“不是依赖对立的政党或政客，而是通过自上而下和自下而上的过程实现意见的统一”（14）。
自下而上与自上而下两种民主推进方式的相互促进与优势互补，将会更好地促进人民当家做主的实现。
而且，现行《宪法》实施30年来，中国共产党在领导社会主义民主政治建设、实现人民当家做主的过程中，日益强调社会主义法治建设，强调在依法治国的基础上推进和保障社会主义民主政治，从而不但使我国的依法治国方略取得显著成效，而且社会主义民主与社会主义法治在相互促进过程中也不断地协同发展。
二、我国社会主义民主政治建设面临的新挑战
尽管《宪法》实施30年来我国社会主义民主政治建设取得了巨大成就，但“当今世界正处在大发展大变革大调整时期，当代中国正在新的历史起点上向着新的奋斗目标迈进”。
（15）因此，在我国社会主义民主政治建设过程中，我们必须正视当前的新形势、新情况给新时期我国民主政治建设提出的新挑战。
（一）社会主义民主意识与民主愿望的不协调
伴随着世界民主化浪潮的推进，以及我国社会主义民主政治的发展，民主已在我国深入人心。
特别是在当前我国政治经济改革发展的新时期，人们对社会主义民主政治建设寄予了更高期望。
可以说，发展社会主义民主，享有更多民主权利已成为我国各族人民的热切愿望。
然而，当前我国公民的民主愿望更多的源于一种感性层面——从众心理的驱动，并没有真正内化为对我国社会主义民主政治的理性认知。
也就是说，人们的民主意识还比较薄弱，尚未形成对社会主义民主清晰的认知与科学的评价，也未形成将这种认知和评价付诸行动的自觉，民主意识与民主愿望尚处于不协调的发展状态。
这无疑是当前我国社会主义民主政治发展的重要挑战之一。
具体而言：
一方面，不少公民对社会主义民主的基本内涵缺乏清晰的认知。
中国公民政治心理调查曾表明，“只有约1/10的公民对民主的本质作了准确的认知，将民主看作‘人民群众当家做主’。
而有近1/3的公民将民主看成是‘在集中指导下的民主’和‘民主作风’，还有近1/10的公民将民主看成是‘为民做主’，甚至有些知识分子和干部对民主的认知也是模糊的。
工人和个体劳动者中将民主看成是‘为民做主’的人相当的多；还有13.41％的个体劳动者更是不知民主为何物。
”（16）尽管《宪法》实施30年来我国公民对民主基本内涵的认识已逐步增强，但总体而言，人们对民主的把握仍相当模糊。
更重要的是，伴随着当前西方民主观在我国的不断传播，不少人片面迷信西方民主模式，将民主简单等同于普选，甚至将社会主义民主视为无条件、庸俗化、泛滥化的泛民主，（17）而对我国社会主义民主的内涵及运行和实现机制缺乏正确认知。
另一方面，不少公民尚未对社会主义民主蕴含的公共精神形成足够的认识和评价，缺乏民主行动的自觉。
当前我国不少公民将民主片面理解为应当由国家提供的一种个人权利，与自己的行为状况及公共活动关系不大。
因此，公民公共参与的积极性不高，在公共生活中责任意识不强，民主行动的自觉性较低。
“如在对待选举权问题上，许多人是选择放弃的。
即使不放弃这项权利，在行使的过程中，也带着随意的心态，认为选举与自己没有关系。
”（18）实质上，无论是在古典抑或是在现代意义上，民主都意指一种公民参与公共生活的生活方式。
公民只有注重自己的公共身份，实现民主权利与责任的统一，民主意识与民主行动的统一，民主政治的建设与发展才成为可能。
（二）社会主义民主建设与法治建设的不一致
邓小平同志曾深刻指出：
“为了保障人民民主，必须加强法制。
”（19）我国社会主义民主建设的过程，也是其不断法治化的过程。
社会主义民主建设只有实现与社会主义法治建设的统一，才能切实体现社会主义民主政治的真实性和优越性。
毕竟，民主“绝不是永远正确或确定的”，（20）其必须依托于法治的保障和促进，否则很可能沦为多数人的暴政，会“造成经济危机、社会动乱和加剧社会不平等”，（21）还可能在一些邪恶势力操纵下成为阻挠社会公平正义实现的异化力量。
我国现行《宪法》实施30年来，尽管我国社会主义民主的法治化建设得到极大发展，但新时期的民主法治化建设还滞后于民主政治建设的现实需要，因而二者之间表现出诸多的不一致。
这些不一致无疑是新时期我国社会主义民主政治建设必须正视的挑战之一。
首先，我国社会主义民主程序的法治化建设力度不够。
现行《宪法》实施30年来，我们在社会主义民主建设过程中主要侧重于实质民主建设，注重民主表达方式的发展，而对民主程序的法治化建设重视不够。
特别是在当前的新形势下，伴随着公民民主愿望和民主热情的提升，公民将越来越多地寻求实质民主手段的运用和发展，倘若这些实质民主手段得不到法治程序的有力规范，则很可能会滋长“很强的民粹主义倾向并且很难被制度化，长此以往只会加大政府的执政压力，并大大增加改良型民主转型成功的难度”（22）。
其次，我国社会主义民主法律制度实施的力度不够。
社会主义民主的法治化建设不仅需要制定保障和促进社会主义民主建设的法律文本，而且关键在于推进这些民主法律制度的实施。
因为法治化的社会主义民主政治要求国家权力得到有效监督，公民民主权利得到有效保障。
然而，当前我们对国家权力的监督仍远远不够，国家机关漠视甚至侵蚀公民民主权利的现象还屡见不鲜。
各级人大及其常委会尽管依据《监督法》加强了对“一府两院”的监督，但是其在实践中的监督作用和效果仍相当有限。
最后，我国社会主义民主建设尚有不少法治化的空白地带。
一方面，党内民主的法治化建设缺失。
党内民主既是党的生命，也是推进社会主义民主政治建设不可或缺的因子。
（23）而在依法治国的整体环境下，实现党内民主的法治化应当成为推进党内民主建设的重要环节。
然而，我国当前的党内民主建设却离法治的要求还相去甚远。
另一方面，新兴民主机制尚缺乏法治化保障。
比如行政民主机制由于缺乏系统法律制度的保障，因而难以真正落实公民在行政过程中的民主参与；被视为支撑检察民主的人民监督员制度，（24）由于只是根据最高人民检察院试行性的内部规范性文件而运行，因此难以在促进司法民主上发挥切实效力；公民的“网络参政”由于缺乏法治化的规范和保障，不仅难以充分发挥其在社会主义民主政治建设中的良性功能，而且大量存在的非理性参与还给我国民主政治建设带来了诸多负面效应。
（三）基层民主建设与高层民主建设的不对接
现行《宪法》实施30年来，尽管我国基层民主与高层民主建设都取得了重大进展，但是基层与高层之间、地方与中央之间的民主机制却未能进行较好的对接。
这种不对接的状况无疑对新形势下我国社会主义民主政治的发展提出了挑战。
首先，基层民众难以参与高层民主建设。
当前我国主要通过直接选举与间接选举相结合的选举制度来促进基层民主与高层民主的衔接，确保国家民主政治建设的完整性。
但在当前的民主政治实践中，我国现行的选举制度具有难以克服的困境，无法真正实现基层民主与高层民主的衔接。
一方面，“投票人只有在他进行投票时是自由的”，（25）人民在通过直接选举的方式选举出县级以下人大代表后，就难以有效地对这些代表的履职情况进行监督，更难以确保高层人民代表及其活动的人民性。
另一方面，在间接选举过程中，普通公民被选举为高层人大代表，特别是全国人大代表的概率较小。
“据有人统计，全国人大近三千名代表中来自真正基层的工人、农民、知识分子不到百分之十。
”（26）如此，基层民众的意志就很难在高层得到有效表达，基层民主与高层民主间的对接、互动就更难以实现。
其次，正因为高层民主超脱于基层民众的涵摄范围，因而导致基层民众对高层民主机制的运行情况较为漠然。
一般说来，大多数公民主要关注的是本地方事务，而对中央及全国性事务往往会缺乏热情。
但实际上，我国是单一制国家，中央与地方是一个完整的统一体。
公民的主体权利不仅表现在地方政权的治理当中，更重要的是体现在国家的整体建设与发展过程中。
而且，如果基层民主与高层民主机制的对接不充分，将会导致高层决策难以有效吸收民众的智慧。
而在当前的新形势下，如果没有基层民众的参与，高层的决策将无法实现民主化与科学化。
甚至，缺乏对民意、民情予以全面把握的高层决策很可能与我国民主政治建设的诉求相悖，并因此而对国家的科学发展产生不利影响。
（四）民主需求的增长速度与民主参与制度的发展力度不契合
《宪法》实施30年来，我国公民的主体权利诉求日益多元化，民主需求日益增长，民主参与热情和意愿逐渐提升。
但是，我国的民主参与制度却并没有得到相应力度的发展——由于新兴的民主参与方式还缺乏法治化的规范与保障，因而我国当前制度化的民主参与仍然主要依赖人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。
民主参与需求与民主参与制度间的不契合，导致民主政治实践中大量存在民主参与阻塞。
在此情势下，许多公民因其心理需求难以满足、权利诉求难以宣泄而大量寻求于“非典型参与”。
（27）尽管非典型参与能一定程度上舒缓因参与阻塞而带来的民主困境，但由于非典型参与缺乏制度化的规范与保障，因而更多地体现为一种非理性参与，且往往通过网络与群体性事件加以表现，因此对我国社会主义民主政治建设将会产生显在或潜在的危害。
此外，我国公民社会发展的不足也客观上加剧了民主参与需求的增长与民主参与制度发展不足之间的矛盾。
伴随着转变政府职能，建设有限政府的不断推进，加强公民社会建设成为必然。
然而，我国公民社会的民主功能并未受到足够重视，公民社会的民主参与缺乏有力的法律保障，公民社会组织存在着严重的行政依附性，且“发展极不平衡，多数民间组织的生存面临着许多困难，其政治参与能力更是极为弱小”。
（28）因此，公民社会在回应公民参与、集合与表达公民意志方面只会心有余而力不足。
三、新时期我国社会主义民主政治建设的新路向
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：
“社会主义愈发展，民主也愈发展。
”当前我国社会主义发展进入了一个新的历史时期，社会主义民主政治建设也迎来了新的契机。
如前所述，现行《宪法》实施30年来我国社会主义民主政治建设既取得了巨大的成就，也面临着诸多挑战。
因此，在继续坚持中国特色社会主义民主政治制度，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，坚持社会主义民主、法治建设和人权保障有机统一外，还应当结合新时期的新形势和新情况，从以下四个层面着力推进我国社会主义民主政治的发展。
（一）以发展民主文化为基础推进社会主义民主政治建设
在当前新形势、新情况下，文化在我国社会主义建设与发展过程中的重要性日益凸显。
一方面，只有发展社会主义文化才能增强我国的文化软实力，抵制国际敌对势力的文化渗透、入侵，从而在当前竞争日益激烈的国际社会中赢取主动权。
另一方面，文化是一个国家和民族的灵魂和力量源泉，我国社会主义文化“越来越成为经济社会发展的重要支撑，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”。
（29）社会主义民主文化是社会主义文化的重要组成部分，是我国公民对社会主义民主的认知、态度、情感、信仰、评价和把握能力等方面观念和能力的总和。
民主文化的发展对社会主义文化与社会主义民主政治的发展都具有极其重要的价值。
正如托克维尔指出，仅仅有民主革命是空洞的，更不可或缺的是要在法律、思想、民情和道德方面发生相应的变化。
（30）新时期我们只有大力发展社会主义文化，才能不断满足人民群众日益增强的民主文化消费需求；才能促使我国人民对社会主义民主制度、民主理念产生认同，并化为其行动自觉，从而为我国社会主义民主政治的发展提供强大的动力支撑；（31）才能抵制西方民主思潮的不
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