绩效预算管理开展情况说明.docx

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绩效预算管理开展情况说明

其他补充说明：

相关概念及预算管理改革关键词

一、财政的基本内涵

1．基本概念。

财政是以国家为主体的分配活动，是国家政权活动的重要组成部分。

“财政管理”是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，其本质是国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系。

2．财政本源及性质。

财政是伴随国家的产生而产生的，财政活动是一种历史悠久的经济现象。

现代意义上的“财政”一词起源于西欧，自日本明治维新以后传入中国。

据考证，我国政府文献中最初启用“财政”一词，是在1898年戊戌变法“明定国是”诏书中，其中有“改革财政，实行国家预算”的条文，是当时维新派在引进西洋文化思想指导下，间接从日本“进口”的。

财政是一个经济范畴，也是一个政治范畴，一般具有下列共性：

即财政分配的国家主体性、无偿性、强制性和社会性，这是财政分配区别于其他经济分配的主要特征。

3．财政的职能作用。

现代财政的最主要特征是取之用民、用之于民，现在人们一般从公共财政的概念来理解财政的职能，主要包括资源配置、收入分配、调控经济和监督管理四项。

党的十八届三中全会明确提出：

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

这是党中央对财政职能地位的重新定位，体现了财政的政治属性。

从历史经验来看，从国际的一般规律来看，从现代国家治理的基本要件来看，财政确实是处在一个基础性的地位，发挥着支撑性的作用。

英国历史学家汤因比说，“人类历史上的重大变革，背后隐藏的基本上是财政原因”。

习总书记听取财税改革汇报时指出：

“财税体制对维护我国改革发展稳定大局实在是太重要了”，他在讲话还引用了北宋著名文学家政治家苏辙的一句话“财者，为国之命而万事之本，国家兴衰，事业成败，常必由之”，并且明确提出，这次财税体制改革是整个改革的基础和支撑。

二、政府预算体系

我国现行政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本账。

国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号，以下简称《决定》）提出要明确四本预算收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。

一是加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。

二是加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的机制，财政部提出，2020年调入比例要达到30%。

三是逐步取消城建税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排上述领域的经费。

三、零基预算

是指对财政收支计划，不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算。

零基预算强调一切从计划的起点开始，不受以前各期预算执行情况的干扰，使年度预算建立在一个科学、合理的基础之上。

四、部门预算

部门预算是指与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他单位，依据国家有关法律、法规规定及其履行职能的需要编制的本部门年度收支计划。

编制部门预算要做到“一个部门一本预算”，具体包括四个方面的内容：

一是部门预算的编制主体是部门，部门要对编报的部门预算负责；二是部门所有收支都要编入部门预算，体现综合预算的原则；三是部门本级及其所有下属单位，包括各个级次的行政、事业单位的收支都要编入部门预算，单独反映；四是部门本级及其下属单位所有收支要按照有关政策规定，细化到具体的预算项目和相应的政府收支分类科目。

五、项目预算

是指预算单位为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出之外编制的年度项目支出计划，是部门预算的重要组成部分。

单位专项公用经费和发展性支出都需要落实到具体项目并编制项目预算。

六、全部财政收入

是指某行政区域内，各级政府（包括上级）财政收入的总和。

全部财政收入是税收收入和非税收入的总和，可完整体现一个国家和地区的综合财政经济实力。

七、一般公共预算收入

指某行政区域内，剔除上级分享税收后留成给当地政府的预算收入。

一般公共预算收入属于地方政府所有，可以直接用于地方事务和建设支出，是反映各级政府财政能力的主要指标，是地方财力的重要组成部分之一。

八、财政支出

是政府为了实现其职能，由财政部门按照预算计划，向有关部门和方面支付财政资金的活动。

财政支出反映财政资金的分配关系，体现政府的活动范围和方向，也反映财政在经济生活和社会生活中的地位。

当前财政支出根据支出功能分类，主要包括：

一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、国土海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、其他支出等。

九、基本支出和发展支出

基本支出指保障单位机构正常运转、完成日常工作任务的财政支出，包括人员经费和日常公用经费两部分。

发展支出指为完成特定行政工作任务或事业发展目标安排的财政支出，包括基本建设、有关事业发展专项支出、专项业务费、大型修缮、大型会议等项目支出。

十、预期性

针对现行预算收入定任务、下指标以及由此带来的预算执行顺周期问题，改革明确提出年度收入预算从约束性转向预期性。

《预算法》第36条规定，“各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”；第55条规定，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”。

《决定》进一步明确提出“收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测”。

在具体征管要求上，《决定》要求“做到依法征收、应收尽收，不收过头税”。

十一、预算公开

预算公开被视为《预算法》修订的最大亮点，《决定》对预算公开提出了明确要求。

一是按规定范围公开，除涉密内容外，政府预决算和部门预决算全部按要求予以公开。

所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。

各级政府、各部门、各单位的政府采购情况及时向社会公开。

财政部将要制发的预算公开办法进一步规定，逐步将预算政策制度、基层民生支出、地方政府债务、预算绩效信息等也进行公开。

二是按规定标准公开，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开，部门预决算支出细化公开到功能分类的项级科目，并逐步按基本支出和项目支出公开。

通俗地讲，就是要公开到让公众知道政府的钱花到哪些方面，具体用到什么地方。

三是按规定时限公开。

政府预算在人大批准后20日内公开，部门预算在财政批准后20日内公开。

四是实行公开问责。

未依照规定对有关预算事项进行公开和说明的，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要被追究行政责任。

预算公开将使政府预决算和部门预决算全部置于透明状态，便于社会公众监督。

十二、跨年度预算平衡机制

针对收入预算转向预期性之后可能造成预算执行中出现赤字，改革提出要建立跨年度预算平衡机制。

《预算法》第66条规定，各级一般公共预算设置预算稳定调节基金，年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金，出现短收要通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式实现收支平衡。

《决定》进一步规定，政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收要结转下年安排，如出现短收要通过削减支出实现平衡。

十三、中期财政规划管理

为增强财政对中长期重大事项的宏观调控能力，《决定》从五方面强化中期财政规划管理。

一是财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。

二是中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。

三是强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。

四是推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。

五是各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。

十四、预算约束

为增强各级政府预算执行刚性，预算管理改革强调要硬化预算约束。

《预算法》第13条规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。

各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

”《决定》进一步提出硬化预算约束的四方面明确要求：

一是年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。

二是及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。

三是规范预算变更，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行；不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金需要调剂使用的，按照财政部的规定办理。

四是严格硬化债务预算约束，防范道德风险。

十五、支出进度

针对当前财政支出进度偏慢、资金难以及时发挥效益的现实，《预算法》第59条第3款要求“各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。

”《决定》则对及时准确执行支出进度做出了明确规定：

一是按因素法分配且金额相对固定的转移支付，提前下达比例要达到90%。

二是预算经人代会批准后，财政部门应当在20日内向各部门批复预算，各部门收到批复后15日内向所属各单位批复预算。

中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后，分别在30日内、90日正式下达。

省级政府接到中央转移支付后，应当在30日内下达。

县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在预算批准后的30日和60日内下达。

十六、支出绩效评价

财税改革对支出绩效问题非常关注，《预算法》和《决定》都提出了明确要求：

一是逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。

二是将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。

三是将“评价结果作为制定财政政策、安排年度预算、编制三年滚动规划、调整支出结构、分配转移支付资金的重要依据”。

四是“完善绩效评价报告制度和绩效问责制度，加大绩效信息公开力度。

”

十七、国库现金管理

国库现金管理，是在确保国库资金安全完整和财政支出需要的前提下，对国库现金进行有效的运作管理，实现国库闲置现金余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。

为实现财政资金保值增值，新一轮财税体制改革要求完善国库现金管理。

《预算法》第59条第5款规定“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

”《决定》和中央财税体制改革方案也明确做出“合理调节国库资金余额”的规定。

财政部近期进一步发文明确，“财政专户资金保值增值操作要严格按照财库〔2013〕46号文件规定的方式进行。

”上述规定意味着，各级政府可继续采用定期存款、购买国债、协定存款和通知存款等国库现金管理方式，实现国库闲置现金余额最小化和投资收益最大化。

十八、结余结转资金管理

结余资金是指同各级财政有缴拨款关系的行政事业单位、社会团体、企业在预算年度结束时，尚未列支出的财政拨款资金。

财政结转资金是指结转的财政结余资金中有专项用途、需继续安排使用的资金。

一般来说，结转资金可跨年度使用。

针对目前一些项目资金多年结转不用的问题，《决定》明确规定，“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金收归财政。

”这就是说，各级政府连续两年未用完的结转资金将不再继续结转，要转为结余资金收回财政重新安排。

十九、政府综合财务报告制度

现行政府财务报告制度无法全面反映政府综合财务状况，难以为预算公开、发行债券以及宏观调控提供有效信息支持，因此《决定》提出逐步建立权责发生制的政府综合财务报告制度：

一是研究制定政府综合财务报告制度改革方案、制度规范和操作指南，建立政府综合财务报告和政府会计标准体系，研究修订总预算会计制度。

二是待条件成熟时，政府综合财务报告向本级人大或其常委会报告。

三是研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。

二十、一般性转移支付增长机制

为平衡地区间基本财力、增强地方政府统筹安排资金的能力，《决定》提出从三方面完善一般性转移支付增长机制：

一是增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

二是明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付。

三是中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。

二十一、专项转移支付定期评估和退出机制

针对现行专项项目繁杂、资金分散、重复投入和低效浪费等问题，《预算法》和《决定》都对专项转移支付的清理整顿和规范做出相关规定：

一是对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。

二是市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，逐步取消竞争性领域专项资金，现有竞争性领域专项凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，保留的要压缩或实行零增长。

三是严格控制新增项目和资金规模。

二十二、转移支付

分税制财政体制下，上级政府对下级政府财政转移支付由一般性转移支付和专项转移支付构成。

其中一般性转移支付主要是财力性转移支付，包括均衡性转移支付、革命老区、民族和边境地区转移支付、调整工资转移支付等；专项转移支付是规定用途的转移支付，主要用于教育、社会保障、农业等方面。

二十三、财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制

为有效促进城乡人口有序流动和新型城镇化健康发展，十八届三中全会和《决定》先后提出研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

财政部表示，对于财政转移支付制度同国家户籍管理制度改革挂钩问题，财政政策设计已经具备了一定的基础，财政部将结合户籍制度改革、公共服务改革以及国家信息化建设步伐，进一步完善财政转移支付的机制和办法。

二十四、专项转移支付分配方式

目前，我国专项资金分配主要采用行政性分配直接投入的方式，难以充分发挥市场经济的决定性作用，故《决定》明确提出要改进专项转移支付分配方式：

一是减少行政性分配，意在减少政府直接投入。

二是引入市场化运作模式，这就为推行政府购买服务、股权投资等间接投入方式提供了基本政策依据。

三是逐步与金融资本相结合，这就为引导带动社会资本增加投入、推行政府与社会资本合作提供了重要的政策支持。

对于地方政府而言，运用财政杠杆调节经济社会发展的手段将更加灵活多样。

二十五、配套资金

当前，我国专项资金配套要求较多，地方政府难以满足相关要求，易引发挤占项目、多头申报以及预算虚假配套等财经纪律问题。

为此，《预算法》第16条第4款规定，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。

《决定》进一步提出，在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，并提出两方面具体要求：

一是对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金。

二是对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。

考虑到中央将进一步上收部分事权和支出责任，故地方政府配套必然呈减少趋势。

二十六、收付实现制

收付实现制是以款项的实际收付为标准来处理经济业务，确定本期收入和费用，计算本期盈亏的会计处理基础。

在现金收付的基础上，凡在本期实际以现款付出的费用，不论其应否在本期收入中获得补偿均应作为本期应计费用处理；凡在本期实际收到的现款收入，不论其是否属于本期均应作为本期应计的收入处理；反之，凡本期还没有以现款收到的收入和没有用现款支付的费用，即使它归属于本期，也不作为本期的收入和费用处理。

二十七、权责发生制

权责发生制又称应收应付制原则，是指以应收应付作为确定本期收入和费用的标准，而不问货币资金是否在本期收到或付出。

也就是说，一切要素的时间确认，特别是收入和费用的时间确认，均以权利已经形成或义务（责任）已经发生为标准。