印度中央地方间公共事务的划分及财力平衡机制.docx
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印度中央地方间公共事务的划分及财力平衡机制
DRC国务院发展研究中心
DEVELOPMENTRESEARCH调查研究报告
CENTEROFTHESTATE
COUNCIL，PRC
第61号（总3592号）2010年4月28日
印度中央地方间公共事务
的划分及财力平衡机制
内容摘要：
印度实行分税制，联邦政府的财政收入约占国家财政收入的60％，居主要地位；印度联邦政府通过税收分成、转移支付和贷款等方式来平衡各邦的财力，印度联邦财政委员会和计划委员会是决定各邦所获得财力性转移的主要部门；印度联邦财政委员会按照各邦的人口、收入、面积、基础设施等因素决定其所获的财政转移支付金额，各邦所获得的人均转移支付与其人均GDP水平之间显著负相关，具有一定的平衡作用。
关键词：
财力平衡财政委员会印度
印度是一个联邦制国家，共有28个邦，7个中央直辖区，人口多、地域广，语言文化复杂，经济发展水平差异大，部分地区还存在独立倾向。
为保持国家统一，正确处理中央与地方的关系至关重要，其中，财政关系是比较基础性的关系。
印度独立后，实行财政分税制和一套财力平衡机制，在一个多民族、多宗教、部分地方有独立倾向的国家中，维持了联邦的统一。
这为其他人口众多、地域辽阔的多民族国家，提供了某些重要启示。
一、印度在中央地方财权划分方面强调中央财政收入的主要地位
根据1950年的印度宪法，印度为联邦制国家，行政层级分联邦政府（即中央政府）、邦政府及地方政府，并明确规定了中央政府及各邦政府的行政职责（即事权）。
中央政府的行政职责包括促进科技文化发展、网络型基础设施建设等全国性事务，如国防、军事、外交、核能、国家公路、海运、空运、铁路、邮电、外贸、外汇、金融、保险、邦间贸易、基础工业等方面。
各邦政府的行政职责包括维护本地的法律与秩序、地方行政管理、警察、教育卫生、邦内贸易、水利灌溉、农牧渔业、农村发展、邦属工矿业等方面。
可见，中央政府行政职责涉及全国，履行职责所需费用较多，而各邦政府行政职责主要涉及其辖区，履行职责所需费用较少。
与此对应，为满足中央和各邦政府履行职责需要，印度宪法赋予中央和各邦政府相应的财权。
在财权分配上，优先考虑中央拥有雄厚的财力，强调中央财政收入在国家财政收入中的主要地位，从实际获得的财政收入看，中央财政收入占据大头，中央和各邦获得税额的比例大体维持在2：
1的水平（详见表1）。
概括起来，有3个较为重要的特征：
第一，印度联邦政府和邦政府在各税种的税收收入分配方面有明确的划分，中央政府分得的税种较少
表1印度中央政府和邦政府各种收入来源的划分比例（％）
1985～1990年
1990～2000年
2000～2006年
中央政府
邦政府
中央政府
邦政府
中央政府
邦政府
税收收入
49
51
46.7
53.3
45，2
54.8
中央及共享税种
100
74.7
25.3
72.8
27.2
公司所得税
100
100
72.8
27.2
个人所得税
100
35.6
64.4
72.8
27.2
关税
100
100
72.8
27.2
增值税
100
56.5
43.5
72.8
27.2
其它
100
100
72.8
27.2
地方税种
100
100
100
邦增值税
100
100
100
销售税
100
100
100
交通运输税
100
100
100
其它
100
100
100
非税收入
62.1
37.9
62.4
37.6
58.2
41.8
其它收入
54.8
45.2
56.5
43.5
58.4
40.6
总收入
69.5
30.5
65.9
34.1
62.5
37.5
资料来源：
M.GovindaRao（2007），ChangingContoursinFederalFiscalAr-rangementsinIndia．
（共11种税），各邦政府分得的税种较多（共17种税），如中央政府获得的税种主要有除农业所得税外的其它所得税、除田赋外的房地产税及遗产税、关税、除烟酒税之外的所有增值税、除农用土地及公司用地外的各种财产税、股票交易及期货交易中除印花税外的税收等；各邦政府获得的税种主要有田赋、除报纸外各种商品的购销税、农业所得税、各类土地及建筑物税、农业土地继承税及房地产税、娱乐、赌博及抽彩等奢侈行为税等。
第二，在税收收入分配方面，中央税收收入的占比要小于邦政府，从1985年开始，中央政府的税收收入占国家税收收入的比例是逐步下降的，如在1985年到1990年中央政府的税收收入占整个税收收入49％，而在2000年之后下降到45％左右，而邦政府的税收收入则由51％上升到54.8％。
第三，中央政府的财力主导地位主要是通过非税收入的分配获得的，在非税收入中，中央政府的占比通常保持在60％左右，此外，在其它收入的分配方面，中央政府也要多于邦政府。
二、印度中央政府采用多种方式对各邦进行财力平衡
（一）印度中央政府对各邦的财政支持约占各邦当期经常性支出的40％
由于各个邦的经济发展水平有差异，承担职责所需要的政府支出也有很大的不同，这必然导致各个邦之间的自身财政收入与其支出存在不平衡，为保证各邦政府能充分履行其职能，宪法规定各邦政府在财政困难时可以从中央获得援助。
长期以来，印度中央政府不断增加对各邦的财政援助，从20世纪60年代的143亿卢比增加到21世纪初期的10900亿卢比，印度各邦的本级收入约占当期经常性支出的60％，其余的要靠中央财力的支持（详见表2）。
而且，邦以下的地方政府在很大程度上也依靠中央政府和邦政府的财政援助，以2002年到2003年财政年度为例，农村地区基层政府的本级收入仅占其全部收入的7％左右，城市中基层政府的本级收入占其全部收入的比重也仅在58％左右，其余的部分都要靠上级政府的财政援助。
表2印度邦政府自身收入占其收入和当期支出的比例（％）
年份
总收入
当期经常性支出
1955～1960
41.2
68.9
1960～1970
34.6
63.8
1970～1980
34.5
65.5
1980～1990
35.5
58.2
1990～2000
37.6
54.2
2000～2006
38.1
48.7
简单平均
36.9
59.9
资料来源：
M.GovindaRao（2007），ChangingContoursinFederalFiscalAr-rangementsinIndia．
（二）印度中央政府在税收分成之外还通过转移支付和贷款等方式平衡各邦财力
印度中央政府平衡各邦财力的方式主要有税收分成、转移及贷款三种形式。
1．税收分成：
从税收收入征收和分配的角度看，印度中央政府获得的税收可分为四类：
（1）由中央征收且其收入为中央所有的税收；
（2）由中央征收但其收入要与各邦分享的税收；（3）由中央征收但其收入全部给予各邦的税收；（4）由中央征收但委托各邦执行并将其部分收入拨给各邦的税收。
按规定，中央与各邦分享的税收包括除公司税外的中央所得税、中央货物税、印花登记税、铁路、空运及海运等客货运的到站税及装卸税等。
这些税收如何在中央和地方之间分配及各邦所得部分如何在各邦之间分配，需要由总统任命的财政委员会根据情况每5年提出税收分成的建议，以平衡各邦的财力。
2．转移支付：
印度宪法规定，中央应根据需要向各邦提供财政转移支付。
其目的是解决各邦的财政赤字，缩小低种姓及贫困阶层在获得教育等服务方面的不平等，解决各邦发生的自然灾害及法律秩序等方面的问题。
转移支付采取两种形式：
一是有条件的转移支付，类似于我国的专项转移支付，这需要与各邦警察、监狱管理、低种姓的发展及其它有关问题联系起来，各邦之间有所不同。
二是无条件的转移支付，即中央向各邦提供的转移支付没有具体的条件，也没有具体用途，类似于我国的一般性转移支付，但根据不同邦的特殊情况区别对待，如对于边境地区、争端地区的转移支付。
一般说来，中央向各邦提供的转移支付成为中央控制各邦及保证各邦发展活动与中央协调的工具。
独立后，印度中央对各邦的转移支付不断增加，从“四五”时期（1969～1974年）约84亿卢比，到“八五”时期（1997～2002年）就增加为4100亿卢比。
3．贷款：
印度各邦为解决资金不足问题，既可向市场借款，也可向中央借款。
各邦五年计划期间的政府借款总额由印度储备银行规定，主要用于发展性支出，如水利灌溉、社区发展、农业发展、工业厂房等。
由于独立后各邦从中央的借款也不断增加，从而造成各邦对中央的债务不断增加。
为此第二届财政委员会建议，各邦一年之内只有两次贷款资格，一次长期贷款，一次中期贷款，利率约与当时中央从市场借款的利率相当。
在印度中央政府对各邦进行财力平衡的三种方式中，过去以贷款为主，现在则以税收分成及转移为主。
税收分成、转移及贷款在印度中央对各邦援助总额中的比重约为46％、40％和14％。
造成这种情况的原因是，随着各邦对中央债务的增加，各邦偿还的难度越来越大，于是中央政府只好增加了对各邦的税收分成及转移支付力度。
但是在中央对各邦的财政援助中，各邦所获转移支付和贷款的比例又有所不同，例如对克什米尔及东北各邦等落后地区（大都为边境和争议地区），转移与贷款的比例为9：
1；而对其他各邦，这个比例则为3：
7。
（三）印度中央财政委员会和计划委员会是平衡各邦财力的主要部门
印度中央对各邦给予的财政预算性帮助，主要通过财政委员会、计划委员会等部门执行。
印度财政委员会（FinanceCommission）根据宪法规定而设立，其委员由总统任命，每届任期5年。
自1951年第一届财政委员会成立以来，现已组成第十三届财政委员会（2010～2015年）。
其主要职能是，就共享税在中央与各邦之间的分配，各邦从中央所得税收在各邦之间的分配及中央向各邦提供贷款援助的原则等，向总统提出建议。
其建议分为四类：
（1）所得税分配；
（2）其他税收分配；（3）中央对各邦的转移支付；（4）中央对各邦的贷款。
印度联邦计划委员会（PlanningCommission）在职能上对于和地方发展项目有关的财政性援助具有决定权，必须由国家计划委员会讨论并一致通过。
通常，印度联邦政府计划委员会所确定的援助项目是为了满足各邦的计划需要，鼓励各邦落实联邦和邦的发展计划，以达到促进经济增长、地区发展平衡等目标。
因此，这种援助总是与计划项目相联系，特别是与中央发起的扶贫计划、山区发展计划及外援项目等相联系。
除此之外，印度中央政府的其它部门还在教育、农业、道路、自然灾害、教师工资、残疾人的安置、警察、住房等领域的具体项目向各邦及地方政府提供援助，但是，印度中央政府各部为各邦的特定用途提供资助时必须征求财政委员会的意见。
概括起来，印度联邦计划委员会在决定联邦向各个州的投资项目和贷款等方面具有较为重要的作用，而印度联邦财政委员会则在决定经常性财政转移支付方面的作用较大，从数据上看，在整个联邦向各邦的财力援助渠道中，财政委员会途径的转移支付约占60％，计划委员会约占30％，其它渠道不到10％。
三、印度中央地方财权划分的主要经验、不足及启示
（一）基本上体现了较低收入地区获得较多财政援助的原则
通过印度中央政府财政委员会的财政转移，印度各个邦及特区基本能够根据其富裕程度从中央获得相应的转移支付，部分减轻了由于经济发展水平差异所带来的财力不平衡问题。
由表3不难看出，人均转移支付的金额随着各个邦的人均GDP水平的上升而下降，有研究表明，在印度联邦财政委员会决定的财政转移中，各邦所获得的人均转移支付与其人均GDP水平之间的弹性为－0.26，这说明了印度联邦政府财政转移支付所起到的平衡作用。
表3印度按收入划分的各邦转移支付状况（2004年）
人均GDP
（卢比）
本级财政收
入占当地
GDP比重
（％）
人均转
移支付
（卢比）
人均经常性
财政支出
（卢比）
本级财政收
入占经常性
支出的比重
（％）
高收入的邦
22461
13.1
500
4387
66.8
中等收入的邦
17635
10.6
658
3400
55.0
低收入的邦
9182
9.3
673
2261
38.8
特别地区①
10695
9.7
2896
5127
20.1
全国平均
14359
10.9
768
3191
49.2
注：
①主要指一些边境地区，如锡金、印控克什米尔地区、中印争端地区等。
资料来源：
M.GovindaRao（2007）,ChangingContoursinFederalFiscalAr-rangementsinIndia.
但是，也应该看到，即使在考虑到联邦政府的财政转移支付之后，印度各邦之间的人均经常性财政支出的差距也仍然是很大的，例如高收入邦的人均经常性财政支出比低收入邦高出近一倍。
（二）强调分配方式的透明化和制度化
由于印度的财政收入大部分集中在联邦，从而联邦政府的财政经济实力相对雄厚，邦和地方政府的财政经济实力显得薄弱，地方政府为履行其行政职能，需要从中央获得财政援助。
但是如果这种援助不是由法律所规定，为法律所赋予，财政援助就会存在很大随意性，不利于建立稳定的中央与地方间财政关系。
为此，中央向地方进行财政转移支付时，特别是对经常性财政转移，必须强调分配方式的透明化和制度化。
印度在这方面有两个做法很有特点：
第一，成立一个相对独立的财政委员会来决定中央和地方之间的财政分权和中央对地方的财政援助，财政委员会由5人构成，主席一人，财政委员会的委员并不是现职的政府官员，而主要是著名学者如大学教授，也还包括部分卸任的相关部门官员，其中主席为专职，其他委员为兼职，根据现有资料，财政委员会的主席多为卸任的前政府部门官员。
财政委员会独立于印度财政部，而直接向总统负责，这主要是为了保证委员会的独立性和专业性。
财政委员会主要决定财政分配的原则、所要考虑的因素和权重，具体的计算和预算的执行仍然由财政部负责。
但是，财政委员会关于财政分权和援助的报告须经财政部长签署并报国会和总统同意后方可生效。
第二，财政委员会在决定财政转移支付时，其所考虑的因素及其权重都予以公开，从而有较好的透明度。
例如，第一届财政委员会建议，80％按各邦人口，20％按各邦征收所得税情况在各邦之间分配。
第二届财政委员会更把人口在所得税分配中的比例提高到90％，这对人口较多的邦有利。
第八届财政委员会对按人口在各邦之间分配的90％的可分所得税的分配方式作了调整：
25％按人口分配；25％按各邦的总收入进行分配；50％按各邦人均收入与最高邦人均收入的差距乘以各邦人口之积进行分配。
其目的是使分配在各邦之间更加平等。
第十届财政委员会对此又作了某些调整：
45％按边远因素分配；22.5％按人口因素分配；10％按征税情况分配；12.5％按落后程度分配；12.5％按人均收入分配。
边远因素主要指是否为边疆地区及其战略地位。
落后程度主要指各邦低种姓的人口数和农业劳动力人数。
到最近的第十三届委员会又增加到6个因素，具体的权重见表4。
表4印度财政委员会决定各邦财政转移的因素及权重
指标
权重（％）
人口
10.0
收入
62.5
面积
7.5
基础设施
7.5
税收的努力程度
5.0
财政纪律
7.5
合计
100
资料来源；FinancialCommission（2009），ThirteenFinancialCommissionReprot.
（三）如何有效监督地方对财政转移资金的使用还有待探索
印度有很多邦的发展水平很低，本地财政基础薄弱，没有财力发展地方经济，提供应有的公共服务，有时甚至连发放政府工作人员工资也要向中央借款，在这种情况下，联邦政府需要向地方政府提供财政援助。
但是在实行财政分权和财政援助后，如何监督地方对于资金的有效使用以及如何保持地方自身发展的积极性还需要探索。
根据我们在印度德里大学和有关人员的研讨，有人认为很多印度的地方性政党的观念比较狭隘，地方政府比较腐败，其中一些人甚至与走私者及反社会分子有密切联系，财政资金的使用效率很低，难以实现预想的目的。
此外，印度财政方面还存在非税收入比重较大的问题，据估计非税收入占到财政总收入的30％～40％，这些非税收入主要来自部门收费和公营经济的利润，其中的60％左右归中央政府所有，一方面，这些非税收入有助于保持印度中央政府的财力主导地位，但是如何对这些非税收入的使用加以监督以及如何调整税收收入和非税收入间的关系也是目前印度很关注的一个问题。
（四）对中国的启示
通过在印度为期约一周时间的考察，从印度中央和地方关系，尤其是财政关系的角度，主要有如下3个方面的启发：
第一，在多部门协作的条件下，可以成立相对独立的决策研究咨询机构来讨论研究财政援助。
印度中央政府对邦以及邦以下的地方政府实行多种渠道和方式的援助，管理的部门也包括财政委员会、财政部、计划委员会等，其中财政委员会的成立有助于提高决定财政援助的独立性和专业性，也有助于综合考虑跨部门的作用，有助于缓和不同民族、不同宗教、不同发展程度的地区之间利益诉求的冲突。
第二，建立透明的多因素财政转移支付办法，调高分配程序的科学性。
例如印度的财政委员会在决定各个邦所能获得中央政府财政援助时，就采用了多因素法，比较全面地考虑各个邦的人口、国土面积以及发展水平等因素，而且明确确定了各个因素所占权重，并对外公布。
这种透明、制度化的运作方式有助于建立一个稳定的财政环境和预期，值得借鉴。
第三，重点加强对特殊地区尤其是边境、贫困地区的支持。
从表3可以看到，印度中央联邦政府对于发展水平较低地区的财政转移支付较多，例如高收入的邦的本级财政收入占其支出的比重为66.8％，而低收入邦的本级财政收入占其支出的比重仅为38.8％，这说明低收入邦的经常性财政支出更多地依靠中央财政转移支付。
尤其值得注意的是印度中央政府对于以边境地区为主体的特区的财政援助力度更大，而且这些地区并不是印度最贫穷的地区，其人均转移支付水平是收入较低的邦的4倍多，自身收入占其支出的比重仅为20.1％，比低收入水平的邦的水平还要少近20个百分点，而且，这些以边境地区为主的特区人均经常性财政支出也是最高的，远高于全国平均水平，也比高收入邦的人均财政支出高。
此外，从印度中央计划委员会安排的地区援助项目看，对克什米尔、米佐拉姆、那加兰、锡金、特里普拉邦等这些以边境地区为主的特区所提供的项目援助的赠款比例也高达90％，其它地区的赠款比例最多也不过70％，印度出于维护国家领土完整、边境地区稳定的目的而采取特殊财政援助办法也是值得我们思考和借鉴的。
国务院发展研究中心
“印度人口流动和城市治理的经验教训”考察团
考察团团长：
卢中原
考察团副团长：
张军扩
考察团成员：
侯永志刘培林
刘云中张宏飞
刘云中执笔
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