中国农地产权制度创新与农民权益保护.docx
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中国农地产权制度创新与农民权益保护
学号：
2006002170
毕业论文
题目
中国农地产权制度创新与农民权益保护
学院
旅游与国土资源学院
专业
资源环境与城乡规划管理
班级
06级规划二班
学生姓名
周波
指导教师
刘加林
职称
讲师
2010
年
5
月
20
日
中国农地产权制度创新与农民权益保护
周波
刘加林
摘要：
中国现阶段农地产权制度随着社会的发展暴露出越来越多的问题，阻碍了农村的发展，我们必须创新农地产权制度使之适应当前农村发展的要求，让农民拥有土地永久承包经营权，并完善相关制度，以期解决当前农地矛盾，让农村又快有好的发展。
关键词：
农地产权；制度
Abstract:
Chinaatthepresentstageofagriculturallandpropertyrightssystemwiththesocialdevelopmentissuesmoreandmoreexposedandhinderdevelopmentinruralareas,wemustcreateagriculturallandpropertyrightssysteminordertomeettherequirementsofthecurrentruraldevelopment,sothatfarmersownthelandforpermanentcontractualmanagement,andimproverelevantsystems,inordertoresolvethecontradictionsofagriculturallandsofastthatthesounddevelopmentofrural.
Keywords:
agriculturallandpropertyrights;system
绪论
1.1选题背景和意义
建国以来,中国的土地制度经历了土地农民私有、人民公社下的集体经营、土地集体所有制下的家庭承包经营3个阶段。
改革开放以后的家庭联产承包责任制改革所确立的农地产权制度安排,由于较好地处理了国家、集体和个人的利益关系，因而极大地调动农民生产的积极性,推动了农村生产力的发展,但是，由于现行的家庭联产承包责任制土地产权制度内在的缺陷,使其在社会主义市场经济环境下面临着一系列困境。
十七届三中全会所做出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。
这一决定是在保持现有土地承包关系长久不变的基础上,将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民,使农民充分享有土地增值带来的收益。
它揭开了新时期农业制度变迁的序幕。
土地流转制度作为新时期农业制度的重要组成部分，我们有必要对其发展过程及其内涵进行分析。
近年来“三农”问题成为经济社会发展中的热点问题，“三农”问题的形成和解决思路与农地制度的密切相关，通过对农地制度变迁与创新以及与此相关的农民权益保护问题进行有益的探讨，对于土地资源的优化配置，提高土地利用效率和农业生产力，以及让广大的农民在改革开放中获得更大利益方面有积极地意义。
1.2思路方法和结构安排
首先对农地产权制度的含义和特征进行描述，同时阐述对农地产权制度的构成及其功能；接着叙述中国农地产权制度的变迁；再对现行中国农村产权制度进行经济分析；最后对中国农村产权制度创新的现实选择提出几点建议。
第二章农地产权制度慨述
农地产权制度是农地制度集合中最重要和最基本的制度。
农地产权制度分析的目的在于从理论上解释在土地经济活动中人们降低交易费用的努力所导致的组织规模的决定、组织形式的替换、市场合约的选择，以及制度变迁与创新的机理。
2.1农地产权的含义和特征
土地作为重要的资源，是人类生存和发展的物质基础。
然而土地是否得到有效利用取决于制度，好的制度可以大大提高土地利用效率和农业生产力，，并使人们致富。
农地产权制度,是关于农村土地的财产权利归属与权能分割的法律规范的总和。
【1】不同的农地产权制度会有不同土地利用效率，好的产权制度能够形成有效激励，其产权结构具有一下特征：
1、完整性。
完整的产权是包括资源利用的所有权的“权利束”，如果权利所有者对其所拥有的权利具有排他的使用权、独享的收益权和自由的处分权，那么他所拥有的产权就是完整的；对其中一项或全部权能的限制或禁止，则会造成产权的残缺。
2、排他性。
排他的产权是由权利所有者独自行使或享有的产权，除此之外无任何人能坚持行使或享有。
而非排他性的产权是指两个或两个以上的人同时拥有控制同一资源的权利。
排他性是产权完整的一个重要表征，对排他性的限制或消弱会导致产权缺失。
【2】
3、“权利束”边界清晰、确定的产权属于明晰的产权。
初始权利界定不清和权属转移中权利归属不明确的产权则是模糊的产权。
完整性、排他性与明晰性是等价的判断，完整、排他的产权通常是明晰的产权。
4、可分割性、可分离性与可转让性。
即权利束中的各项权利能可以分割，不同权能可以由不同的主体分别享有和行使，权能可以在主体间自由交易。
5、稳定性和延续性。
主体享有法定或约定权利不得非法侵蚀和剥夺，合法征收和征用必须获得公正合理的补偿；财产权力的代际传承受到法律的有效保护。
【3】
2.2农地产权制度的功能
农地制度是社会在其特定成员之间分配稀缺的农地资源以实现有效利用的工具。
农地产权的有效界定可以实现多种功能：
第一，有效配置农地资源。
产权清晰是市场交易的基础，人们可以根据清晰的产权规则来决定与他人进行权利交换的具体合约形式，增加交易的频率，扩大交易规模；而交易的发展可以促进分工和专业化，实现整体经济效率的改进。
第二，激励和约束；产权的明确界定可以激励行为主体的劳动投入，激励社会成员的生产性努力。
因为在产权清晰的条件下，人们对剩余的分配会有一个稳定的预期。
投入结果的分配与投入数量一致，这是人们进行生产活动的内在动力。
同时通过制度安排规定行为主体的选择空间，使农地资源利用中的外部性内部化，就会对农地使用者的行为既产生激励有形成约束。
第三，农地的收益分配功能；产权制度可以通过对权力束的清晰界定，影响人们的积累，促进财富和资本的形成。
【3】
2.3我国现行农地产权制度的构成。
我国农业产权制度经过三个阶段的变迁以后，现阶段农地产权制度包括：
农地所有权制度、农地经营制度、农地流转制度、农地交易制度等。
我国现行的农村土地产权制度主要见于《土地管理法》、《土地承包法》,以及《宪法》与《民法通则》中的相关条款。
《宪法》相关条款确定了我国农村土地制度的所有制性质以及国家对农地所有权处置的限制,其中规定:
“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”,“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”。
《土地管理法》及《民法通则》的有关条款对农村土地所有权行使者及经营管理者作了界定,并确定了农地所有权与经营权分离行使的制度,指出:
“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡（镇）农民集体所有的,由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”,“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。
土地承包经营期限为三十年（1998年修正案）”。
《土地承包法》主要规定了农村土地使用权的实现形式,即家庭承包责任制,并明确了发包与承包双方的权利与义务。
几个法律中有关农地产权制度的核心内容,大体可以用下面三句话来概括:
农民集体所有,家庭承包经营,国家享有管理权。
【1】
“农民集体所有”是指农民对所耕种土地的所有权归农民集体所有。
也就是说，，农村土地的所有者是农村集体，而不是农民自己。
这种所有权是集体所有成员共同拥有。
“家庭承包经营”是指农民在集体所有制下，按照“人人有分，户户种田”的原则承包集体的土地。
“国家享有管理权“是指国家作为全社会的代表，从全局出发，对农地产权的初始界定、产权保护以及限制等方面具有管理权。
也就是说，由国家对农地产权制度制定一套游戏规则。
第三章新中国农地产权制度变迁
制度演变是通过交换、转换而构成的制度替换过程。
农地产权制度演变是适应我国改革开放新的形势而产生的制度替代。
回顾新中国成立以来农地产权制度变迁的历史过程,有助于理出农地产权制度变迁的内在逻辑。
建国以来,中国的土地制度经过了土地农民私有、公有制人民公社下的集体经营、土地集体所有制下的家庭承包3个阶段。
第一阶段（1949——1953年）,农民土地所有制。
国家实行土地改革,实现了土地农民所有制,满足了农民的土地诉求,极大地解放了长期为封建制度束缚的生产力,政府赢得了广大农民的政治支持,稳定了政权。
第二阶段（1953——1978）,公有制人民公社下的集体经营。
这种制度安排从宏观整体上适应了落后农业国迅速建立国家工业体系的要求。
国家通过集体所有集体生产制度的组织形式,将农村的人力、物力和财力集中起来,成功地降低了国家和农民之间的交易成本,集中整个国家的力量初步地建立起我国的工业体系,组织农民建设了乡村水利等农业基础设施,为工业和农业的进一步发展奠定了良好的物质基础。
同时，这种制度安排忽视了作为微观层面的农民个体利益诉求。
由于集体生产中个人努力程度与经济报酬难以直接对等,作为理性人每个人都会存在机会主义行为的倾向,即偷懒行为。
因此集体生产需要监督,需要承担额外的成本;同时,由于传统农业生产力低下,生产的组织化程度不高,社员之间只是进行简单的劳动协作,也就是说农业集体生产中的规模效应和合作效应并不十分显著。
这样双管齐下,最终造成农业生产效率的低下。
中国农民忠实的追随共产党打天下并获得了土地。
正是因为共产党分配土地给农民，使农民获得了土地资源。
农民土地的获得不是产权市场长期自发交易的结果，也不是国家对产权交易施加某些限制的结景，而是国家组织大规模的群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果。
也就是说，农民的私有产权是国家赋予的。
在这种情形下，农民几乎没有任何谈判地位。
因此，当国家需要拿回这种权利是也就是完全合法意义上的了。
为什么没有农民放抗呢？
在与农民本身的性质，缺乏组织性和反抗性，农民中的精英太少，虽然人数众多，但却是一盘散沙不经组织不成气候，而且这种组织成本极为高昂，再进一步讲就算农民放抗了，放抗之后肯定又是新的领导阶级的产生。
最后的革命利益仍然不归农民所有，所以这是毫无意义的斗争；与其被新的领导阶级占据革命收益权不如安于现状。
此外，农民阶级的奴役性使得他们非到逼不得已是不会轻易反抗的。
【4】
第三阶段（1978至今）,土地集体所有制下的家庭承包阶段。
在这个阶段自下而上的实现农地产权制度变迁,实行农地集体所有家庭承包经营制度,它打破了人民公社体制下土地所有权与经营权全面集中的格局,采用了把土地经营权发包给农户的办法,实行以农户家庭为单位的分户承包经营,家庭联产承包责任制改变了农民与土地的关系,调动了农民的积极性,促进了农业和农村经济的发展。
经过30多年的农村改革，我国农村的经济制度目前形成了有国家宏观控制的集体经济，土地的所有权归国家和集体占有，以家庭为单位的个体农户拥有土地的使用权和经营权并且采取承包经营制。
这里的集体经济不是合作经济，后者是以私人产权为基础的资源联合，而集体经济是建立在资源公有基础上的，而且中国的集体经济是由国家控制经济权利，而由集体承担控制结果的一种制度安排。
第四章现行中国农村产权制度的缺陷
任何一项制度都不可能完美无缺。
在中国现行农地产权制度安排下，土地的产权是残缺的，不完整的，他们仅仅享有对土地的使用权、经营权和受限制的自由转让权。
对土地的控制权以及由控制权发生的剩余权是被国家长期占有着的。
4.1农地产权与土地承包期限。
上世纪80年代的农村改革允许农户对土地进行承包经营，并且以家庭为单位进行；但是由于土地的最终所有权不归农户所有，所以就有一个承包期限的问题。
我国目前法律规定承包期限为30年，但是对于土地这种特殊的资源来讲，对其进行投资以后其收益和回报相对于其他资源来讲需要更长的时间，所以承包了土地的农户就会尽可能的进行那些见效快的投资，只是满足农户的短期利益和需要，而绝对不会考虑国家和社会的长远利益以及对社会造成的诸多不良影响。
人都是理性的，所以都是为了满足自身利益的最大化，也就是个人理性和集体理性产生了冲突和矛盾，个体自由选择的结果使得个体的福利提升了，但是对社会的总体福利可能是降低的，然而这种冲突正是由于政府对土地所有权的拥有造成的，所以这种社会总福利的降低源于认为管制，并不是自由选择的结果，因为在国家拥有对土地的所有权的限制条件下，农户不可能选择将国家利益放在第一位。
所以，问题的解决就很明了了，放开国家对土地所有权的控制，确立农户的私人产权。
这样一来，私人在进行选择时必然要兼顾短期和长期利益，个人在追求自身最大化的过程中导致社会总福利提高就会发生，“看不见的手”机制会使资源达到最优配置。
如果不进行私有化，那么将土地的使用权规定为无限期，这样也能达到同样的预期目标，但是，对于我们要探讨的问题仅仅是使用无限期还不能根本解决的，所以最终的解决仍然在于产权的重新界定。
4.2农地产权与征地制度
我国农户对土地使用权中的一项重要权利就是土地的转让权，转让权目前是分两种情况的：
一是农业用地的转让，二是非农用地的转让。
对于第一种转让权的界定和收益分配已于2002年全国人大常委会通过地《农村土地承包法》中有了明确地规定和说明。
该法去而和宣布了保护农户地土地使用权和收益权，而且确认和宣布了保护农户的土地转让权。
在该法中明确了土地转让权归承包方（农户）而不是发包方（集体）所有，而且转让权的收益也贵农户所有。
虽然法律界定比较明确大师仍然存在很多问题。
比如我们上面提到的承包期限，农地承包仅仅30年远远低于城镇住宅50年到70年的批租期，而且，现行土地承包法没有交代土地承包到期后续约的准则。
如果法律规定届时给予在位承包方某种有限续约权，那么承包年限也许就没有那么重要了。
另外，《农村土地承包法》关于农户私人土地承包权和转让权的界定，都以“土地的农业用途”为限，也就是我们要谈到的第二种土地流转情况，对非农用地的转让却含糊其词。
对于土地转为非农用地是国家严格限制的，《农村土地承包法》中明确规定了“未经批准不得将承包地用于非农建设”，而且发包方即集体权利制止承包法即农户损害承包地和农业资源的行为，而承包方有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。
但是当地经济发展需要把一部分农民地转为建设用地时——这是城市化发展的必然要求和结果，而现行法律又有规定不得随意转让，这时候唯一的合法办法就是首先将土地国有化，也就是必须完成从土地集体所有制向国有制的转变，然后在由国家分配给土地需求者。
这就是我国目前的国家征地制度。
首先这种制度的直接受害者就是农户，国家只要在“为了公共利益”的名义下就可以合法的而且是强制征用农地了，可是公共利益本身就是一个很难界定的概念，而且有时候根本就不是为了什么公共利益。
所以最后遭殃的就是被强行征地的农户。
虽然被征地农民可以得到补偿款，但是往往实际情况是要么补偿不合理，要么被当地政府截留满足部分利益集团的需要。
其次，国家的这种征地制度会直接导致政府经营土地的牟利动机。
因为现存法律中有这样一条规定，就是政府可以把强制征得的土地无论“为了公共利益”与否按有偿原则向城市土地使用者出让，也就是所谓的“国有土地有偿使用制度”，这就意味着非农用地的土地都由国家垄断着，国家除了按照市场机制将一部分土地转让给土地市场外，还可以控制另外一部分完全由行政指令来配置的土地资源。
结果必然是大量的政府牟利组织，而且如果征地成本与批租土地收益之间的差额越大，那么政府所获得的租值也就越高，进而政府的行政主体经营土地的动机就越强，伴随而来的寻租活动就会越发猖狂。
第五章中国农村产权制度创新的路径选择
现行中国农地产权制度面临种种问题要选择一种合适的制度，要让制度更好的实行下去必须使其具有路径依赖的特征。
“从历史中存活下来的表现为社会文化中的知识技能和行为规范使制度变迁绝对是渐进的，并且是路径以来的。
”因此我们在进行制度变迁时，应当考虑路径依赖问题，以免严重偏离制度变迁所依赖的路径，增加制度变迁的成本以及制度变迁的障碍。
中国农村产权制度创新的现实选择在于农民拥有土地永久承包经营权，实行土地登记制度，
5.1农民拥有土地永久承包经营权
让农民拥有土地永久承包经营权，就使得农民的土地权利物权化、长期化、商品化。
物权化指耕地按照一定标准承包给农户，取消一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权利。
长期化至耕地的永久承包，承包权可以继承。
商品化是指经营权可以买卖。
同时，把处理土地纠分纳入一般司法诉讼渠道，彻底剥夺掉农村干部对土地的控制权利。
5.1.1农民获得土地永久承包经营权
近年来实行“增人不增地，减人不减地”的政策，农户所拥有的土地相对固定，当代农民获得土地永久承包经营权，可以以现在所占土地为前提，以法定要件为规范，经国家层级土地主管机关登记确权为生效要件。
同时由确权机关发给农民土地持有产权证明文件。
农民后代拥有土地承包经营权的继承权。
5.1.2农地用途管制
农民获得土地承包经营权不收取地租，是以对土地实行用途管制为前提。
为保障国家粮食安全，农地必须农用，农民是为全国粮食保障服务的。
在农地转为非农用地时农民获得农地补偿外，国家从非农用地批租收入中拿出一部分给农民。
5.1.3建立农地市场
中国现行农地产权制度所受的众多指责之一是农地产权缺乏有效流转的机制。
即是缺乏农地产权市场。
改革以后农民拥有土地永久承包经营权。
农地产权市场就是指以农地的经营使用权为内容的土地权利的市场化过程及其运行。
通过农地市场化运作，可以使土地资源高效配置；可以满足投资融资的需要；容易实现规模经济，提高土地生产效率。
5.2相关制度的建设
在确立保护农民土地使用权的同时，要推进与之配套的制度建设，确保农地的合理利用。
这些制度包括：
实施土地用途管制，实现宏观配置效率；限制土地最高拥有量，防止土地兼并；加强耕地和基本农田保护，保证粮食安全；设置征地审批权限，避免乱征农村土地；实施土地整理计划，提高农地资源的持续利用能力。
第六章建立农民社会保障制度
建立农民社会保障制度是同国家拥有土地所有权农民拥有土地永久承包利用权相协调配套的制度安排，是我国农村社区为改善和提高农民物质文化生活而提供的社会服务及其设施，是衡量农村乃至我国社会文明进步的重要标志。
6.1农民社会保障的现状
由于我国经济发展的不均衡、低于辽阔、国家财力有限，长期以来，国家实行的是“二元社会保障”制度。
即：
一方面，城市社区居民具有城市户籍就可以享有就业机会、养老、医疗、住房等一系列社会保障政策。
另一方面，农村社区实行农民互助、国家低水平救济为主体的社会保障政策。
随着经济的发展我国“二元社会保障”制度又出现了新的问题。
6.1.1社会保障不平衡更加突出。
由于经济技术条件的比较优势、区位优势、政策比较优势等因素的影响，东部、中部、西部经济发展水平不平衡，相应的农村社会保障状况就出现了很大的差别。
如东部大多数地区与中部少数地区财力有较大增加，为这些地区逐步消除“二元社会保障”制度的差距提供了物质条件。
6.1.2随着城市化进程的加快，现行土地征收补偿制度的结构性缺陷，使得农民的社会保障问题日渐凸显。
经济发达地区开始探索失地农民社会保障问题。
如广东建立失地农民最低生活保障线；经费来源实行发达地区由地方政府全额负担，一般地区省里补助30%，贫困地区补助50%；规定对人均纯收入不足1000元的农民进行定额补助。
同时，推行农村合作医疗保障制度。
[5]
6.2建立农民社会保障制度
建立农民社会保障制度既是同国家拥有土地所有权农民拥有土地永久承包利用权相协调配套的制度安排，也是全面建设小康社会的目标之一，是发展社会主义市场经济的必然要求，也是保持社会稳定和长治久安的根本大计。
6.2.1建立农民养老保险制度
随着中国老年人口的不断增加、老年社会的来临，农村老人养老生活保障问题日益突出。
因此，必须建立农民基本养老保险制度。
6.2.2建立健全失地农民的生活保障制度
土地征收使得农民失去了提供基本生活保障、就业机会、土地经营权利的继承、获得土地收益的权利与机会；尤其是低价补偿的土地征用制度的缺陷，使得其无法获得理想的补偿。
随着城镇面积的扩大建设用地的增加，失地农民不可避免的增加，建立健全失地农民的社会保障保险制度当属重中之重。
6.2.3推进农村新型医疗合作保险制度建设
要大力改革创新，推行农村合作医疗、住院医疗保险，多形式的医疗保障，切实提高农民的防治疾病的能力与水平。
6.2.4建立农村居民最低生活保障制度
建立农村居民最低生活保障制度，是社会公平与发展的重要体现，是建设小康社会的目标之一，也是新农村建设的必然要求。
结语：
任何一项具体的制度制定,都是特定历史与社会条件相互作用的产物,自身的局限性使得它只能适应于一段历史时期和特定的社会环境。
当社会条件发生重大变化之后,如果不能与时俱进地对原有的制度加以创新和改革,那么它就可能演变为一种制度障碍,造成一系列负面效应。
我国现行的农村土地产权制度实施已经30多年,它对农村经济的促进促进作用已经相当有限，在社会效益方面的不良反应也日益明显,现在已经到了必须对它进行全面反思和彻底改革的时候。
我们应当冲破一切政治和理论禁锢,按照市场经济的基本规律,以有利于我国经济持续发展和社会稳定进步为目标,逐步对现行的农村土地产权制度做一番脱胎换骨的改造,使之重新焕发活力,带动我国的农村经济以至国民经济再来一次大的飞跃。
顺应制度的变迁，依路径依赖原则，在我国实行土地国有，农民永久拥有土地承包经营权，将是我国土地产权制度在未来的必然选择。
参考文献：
【1】王翠英.试论现行农地产权制度效应.农业·农村·农民.2007。
【2】卢现祥，朱巧玲.新制度经济学.北京大学出版社.2007。
【3】陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护.湖北人民出版社.2006。
【4】张兴.中国农地产权制度初探.甘肃农业.2006。
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