开发区工会运行模式研究.docx
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开发区工会运行模式研究
开发区工会运行模式研究
——以上海浦东新区为例
2013年10月
目录
引言3
一：
浦东开发区工会运行模式的沿革4
一、第一个阶段：
起步初期（1993年—2001年）4
二、第二个阶段：
初具雏形（2001年—2009年）4
三、第三个阶段：
提升优化（2009年—至今）5
二：
浦东开发区工会运行现状及分析6
（一）运行现状（以浦东的四大国家级开发区为例）6
（二）基于现状的分析7
三：
浦东开发区工会运行中的问题9
（一）体制不够顺畅9
（二）功能不够凸显10
（三）资源不够匹配11
（四）管理不够健全12
四：
对完善浦东开发区工会运行模式的几点建议13
（一）理顺源头13
（二）优化架构14
（三）充实力量15
（四）完善机制16
结语17
引言
浦东应改革开放而生，因改革开放而兴，以国家战略为己任，经过23年的奋斗，成就举世瞩目。
这种成就是多方面的，不仅包括经济、形态、功能上的飞跃，更包括为经济发展服务的政治基础的巩固和强化，工会工作就是其中的一个重要方面。
23年来，浦东的工会工作得益于全局、也服务于全局。
一方面，浦东开发开放的宏伟事业，为广大职工群众和工会工作提供了大有可为的空间和广阔舞台；另一方面，浦东各级工会组织也始终围绕大局，积极引领全区职工在浦东发展中担当主力、担当尖兵，用实际行动践行“以一流工会工作推进一流开发”理念。
23年来，浦东的工会工作也始终面临挑战。
浦东区域广、产业全、职工多、体制特，工会工作难度大，特别是由于体制的特殊性，许多工作没有先例可循、没有现成方法可复制，最典型的例子，就是坐拥全区85%非公企业的开发区的工会工作。
功能开发区作为浦东生产力布局的主要载体，在开发进程中发挥了重要作用，越来越成为浦东资源的洼地（2012年工业总产值、税收和地方财政收入均超新区总量一半）、企业的集聚地（逾1.3万家。
其中非公有制企业占80%以上）和人才的高地（逾30万人。
既有一线员工，又有大量中高端人才），越来越成为浦东加快实现创新转型、二次创业的重要推动力。
而由此带来的工会组建、劳资矛盾调处、职工权益维护等工作日趋繁重，也越来越成为浦东工会工作的主阵地。
在这样一个背景下，研究浦东开发区工会工作，特别是针对非公企业的运行模式，显得尤为必要。
本课题组用了一个多月的时间，通过书面问卷、入区访谈、资料分析等形式，先后对浦东新区的4个国家级开发区和4个市级开发区作了调研。
应该说，整个调研的过程，是学习获益的过程，更是了解情况和梳理思路的过程，便于我们为下一步开发区工会工作的创新实践提供理论支撑，这就是本次课题研究的出发点和目的所在。
一、浦东开发区工会运行模式的沿革
浦东的开发区工会工作，经历了一个从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程，大致可以分为三个阶段。
第一个阶段：
起步初期（1993年—2001年）
1993年，浦东新区成立管委会，作为上海市政府派出机构，统一负责浦东开发开放的管理工作。
同年，浦东新区工会工作委员会宣告成立。
在这一阶段，几大开发区均处于起步草创阶段，规模都不大，但新区工会作出判断：
开发区一定会成为浦东经济发展中“最活跃的细胞”，并率先提出“服务会员、服务员工、服务企业”理念，在保障职工合法权益的基础上，努力构建和谐劳动关系。
这一正确定位，为浦东的开发区工会工作打下深基、开了好头。
囿于当时的实际情况，在具体运行上，采用新区工会工作委员会直接管理的模式，但随着越来越多企业特别是非公企业及其职工集聚到开发区（见表1），这样的模式越来越显得难以为继，亟需新的更好机制。
1999年建会数、会员数与1993年、1997年对照图（表1）
年份
建会数（家）
会员数（人）
1993
869
117427
1997
1275
160470
1999
2177
213818
倍数（93年与99年比较）
2.5倍
1.82倍
第二个阶段：
初具雏形（2001年—2009年）
2000年，在浦东开发开放10周年之际，新区正式建政。
次年，浦东新区总工会正式挂牌。
与此同时，浦东开发区发展迅猛，其规模的巨变，对既有的直接管理模式发出了“挑战”，新区总工会及时求变，先后在金桥、外高桥、张江等开发区成立工会联合会（陆家嘴于2006年成立），将原本新区总工会的管理职能进行下放和授权，形成“两级网络”、“三级管理”，初步形成了一个“纵向到底、横向到边”的工作格局，并逐步产生了区域概念，开始同开发区管委会、原功能区域党工委、周边街镇及开发公司等取得联系和互动，为今后进一步理顺体制关系打下了基础。
第三个阶段：
提升优化（2009年—至今）
2009年，国务院作出将原南汇区行政区域划入浦东的重要战略举措。
浦东的工会工作由此进一步发展壮大。
截至2012年底，新区总工会已经从最初的200家工会组织、7万多会员的县级工会，发展到目前拥有近3万家工会、115万名会员的上海市规模第一的区级总工会。
其中，开发区工会所占比重也更加显著。
在实际运行中，从工会联合会，逐步升级为工会工作委员会；从挂靠开发公司，逐步转变为挂靠管委会党组；从借调、返聘工会干部，逐步打造一支专职工会工作者队伍；从工会“独立作战”，逐步形成党群联动、同步运行的“团队作战”，使开发区工会资源整合能力、服务职工能力、助推发展能力大大增强。
20年来，浦东在开发区工会工作上的探索，从区总直管、到建立工会联合会、再到升级为工会工作委员会，实际上也是一个体制逐步理顺、“制度红利”逐步释放、逐步适应并融入开发区的过程。
归根结底，往往是体制越顺，工会力量就越大，工作效果也就越好。
二、浦东开发区工会运行现状及分析
经过十多年努力，浦东的开发区工会工作实现了稳步推进、在某些方面更是取得了突破性进展。
比如组织覆盖上，探索党群同步运行模式，推动非公企业建会，特别是把世界500强企业作为突破重点，近五年的规模企业建会率和外资企业建会率动态保持在85%以上，其中世界500强企业建会率达到91％。
比如组织设置上，两区合并以后，特别是进入“十二五”之后，浦东的生产力布局作了“4+3+1”的新调整，浦东的开发区工会工作也随之改变，从而更适应浦东经济社会发展趋势（见表2）。
2012年浦东主要开发区工会建会情况（表2）
单位
组织数
企业建会数
企业会员数
综合保税区
748
3300
89696
陆家嘴开发区
162
1133
43512
张江
开发区
张江
高科技园区
599
1538
50629
康桥工业区
112
398
51069
医学园区
9
9
369
金桥
开发区
金桥
出口加工区
263
1030
67091
南汇工业园区
100
482
23950
合计
1993
7890
302291
占全区比例
18.1%
20.5%
24.7%
综合来看，以四大国家级开发区为代表的浦东开发区工会工作，既有非公企业数多、职工量大、维权担子重、工作难度高等普遍特点；也有运行模式、体制机制、工作侧重等不同之处。
为更好地梳理梳理浦东开发区工会的运行模式，我们采用纵向比较和横向对照的方式，着重从管理体制、组织架构、工作路径三个方面进行深入的分析。
1、纵向比较。
即从浦东的开发区工会工作自身历史阶段中，选取三个具有代表性的时间节点予以分析（见表3）：
浦东开发区工会工作自身的纵向比较（表3）
纵向比较
2000年前
2002年
2012年
管理
体制
新区工会工作委员会直接管理
以依托开发公司管理为主
（注：
外高桥依托开发区管委会党组管理）
依托开发区管委会党组管理
综保区
金桥
依托开发
公司管理
张江
陆家嘴
组织
架构
垂直管理的
基层企业工会
工会联合会
工会联合会
张江
陆家嘴
工会工作
委员会
综保区
金桥
工作
路径
以企业工会建会为主要内容，相对依托传统工会手段开展工作
在抓好建会的同时，凸显工会工作的服务特质，探索党群联动、区域联动等模式，更多依靠指导、协商等形式开展工作
在做好“两个普遍”的基础上，不断拓展工作会工作内容，强化协调各种事务、取得各类资源的能力，逐步打造服务型、法治型、引领型的开发区工会
纵向比较显示，在这十多年来，浦东的开发区工会工作经历了“三个逐步转变”。
一是由直接管理型工会向网络管理型工会逐步转变。
由新区总工会直接管理，到打造开发区层面的工会工作格局，初步构建了更为科学合理的全覆盖、网格化的组织体系；二是由行政型工会向服务型工会逐步转变。
一改以往靠行政手段开展工作的既有模式，更加贴近企业实际，牢牢树立服务理念；三是由附属型工会向法治型工会逐步转变。
敢于在企业里发挥作用，特别是在工作中强化法律意识，既敢于维护，又善于维护，努力达成企业与职工的双赢。
归根结底，“三个逐步转变”其实就是开发区工会工作“由内而外”的一个过程，即从以前的“体制内”走到“体制外”，从“内循环”融入“外部大循环”。
2、横向对照。
目前，上海的国家级开发区有9个，其中4个在浦东。
在全国范围，泛概念的国家级开发区已经超过了400个，有些开发区工会工作颇见成效。
为了全面认识各开发区工会运行模式的优势和不足，特别选择了一些情况与浦东相近的兄弟开发区作为对照。
（见表4）：
全市与全国面上的横向对照（表4）
横向对照
上海市国家级开发区
国家级开发区典型代表
管理体制
依托开发区管委会党组管理
上海化工区
依托区党
（工）委管理
大连金州新区，
天津滨海新区下属塘沽区、汉沽区、大港区等
依托开发
公司管理
闵行经开区
紫竹高新区
依托开发区管委会党组管理
天津滨海新区下属经开区、保税区、高新区等
依托街道（社区）
总工会管理
漕河泾开发区（隶属虹梅街道社区总工会）
虹桥开发区（隶属虹桥社区总工会）
组织架构
工会委员会
上海化工区
闵行经开区
紫竹高新区
工会委员会
/筹备组
天津滨海新区下属东疆保税港区、旅游区、中心商务区等
总工会
漕河泾开发区
虹桥开发区
总工会
大连金州新区，
天津滨海新区下属塘沽区、汉沽区、大港区、中新生态城等
工作路径
这些开发区工会普遍组织规模相对偏小，自身力量也较有限，甚至有些不作为一级独立的区域性工会组织，主要依靠管理组织的力量和资源开展工作，如：
虹桥开发区依托于街道同级党组织的“双结合大联动模式”；漕河泾开发区借用街道资源开展工会工作，在协同上具有一定优势，但在攻坚工作难点上显得力不从心
得益于管理体制优势，工会组织与政府部门密切配合、联手运作、共同维权，使力量和资源得到很大充实，如：
天津滨海规定，外商投资办厂的申请手续必须有工会盖章;企业董事会要有工会主席参加,涉及职工利益的大事必须通过工会,否则无效。
横向对照来看，全国、全市其他国家级开发区的工会运行模式，都是立足所处区域的实际，在特定的环境和背景下探索而成，在工作开展过程中既呈现出一定的优势，也暴露出一些不足。
特别是天津滨海新区、大连开发区等兄弟区域的工会，在体制机制上的创新以及由此产生的资源整合能力、攻坚克难能力、创新创造能力，都很值得浦东认真学习并结合自身实际加以借鉴。
归根结底，浦东及大连、天津滨海等兄弟开发区工会工作近年来取得的工作成效，得益于在运行模式上的不断创新和探索。
浦东开发区工会如何适应形势变化，探索出更为科学合理的运行模式，推动工作的进一步提升和完善，亟待浦东的工会工作者们去思考研究，并付诸行动。
三、浦东开发区工会运行中存在的问题
在调研中，我们发现开发区工会的运行模式主要存在四大问题：
（一）体制不够顺畅
浦东的开发区工会自2001年独立运作后，先后采用过工会联合会模式和工会工作委员会模式。
工会联合会模式，即由若干个基层企业工会组织，按联合制或代表制原则建立的一级工会组织，旨在通过联合会“指导、协商、服务”的独特作用，将“触手”深入开发区非公企业。
这一体制在推动“建起来”的阶段发挥了积极作用，为开发区工会工作打下了坚实基础。
但随着开发进度的不断深化，面对偌大地域跨度、多元行业跨度，渐渐显得后劲不足、难以为继。
2009年“两区合并”后，浦东对开发区布局作出了新的调整，也形成了工会工作的叠加。
如综合保税区的行政区划涵盖了外高桥保税区、洋山保税港区和机场综保区等三个区域；康桥和国际医学园区整合到张江园区；南汇工业园区与金桥出口加工区作了联合。
为更好应对大区域的工会工作管理要求，工会工作委员会模式应运而生，并在率先试点的综保区和金桥开发区取得了一定成效。
以综保区为例，在成立工作委员会后，又在其二级层面分别建立国际贸易、航运物流、制造加工三个行业工会，同时设立5个工会网格指导站，作为工作委员会的派出机构，初步形成了一个“核点线面体”的球体组织管理体系，较好适应了“三港三区”联动的发展格局。
但这一模式也有问题和缺陷，一是工会工作委员会不是严格意义上的一级工会，充其量只是代为承担和履行同级工会的职能；二是工会工作委员会不是通过选举产生，与全总提出的民主化、群众化要求不相一致；三是工会工作委员会没有从根本上解决整合区域资源能力的问题，无法成为科学的、可持续的理想模式。
（二）功能不够凸显
在具体运行中，以四大国家级开发区为代表的浦东开发区工会工作有成效、有亮点、有品牌，但站在更高要求的角度看，其广泛凝聚服务职工、构建和谐劳动关系、助推经济社会发展的核心功能还不够凸显，表现在三个适应能力的不够强：
一是对新的发展大局的适应能力还不够强。
浦东正处在二次创业的攻坚阶段，特别是国务院建立中国（上海）自由贸易试验区的部署，成为浦东新的历史机遇，其中浦东的几大开发区首当其冲、担当重任。
这就要求开发区工会工作要有“敢创新、敢担当”的勇气和“能创新、能担当”的能力来服务大局。
目前的开发区工会工作，还存在着工作方式方法的创新不够、资源和力量的整合不够、调查研究的深度不够、新媒体和信息技术的运用不够等一系列问题，有待进一步突破解决。
二是对新的工作领域的适应能力还不够强。
占全区85%体量的非公企业，为开发区带来了庞大的职工群体；同时由于近年来转型发展战略的实施，企业关停并转的情况随之增多。
双重因素导致开发区劳资矛盾日趋紧张、群体性劳动争议易发多发，使开发区工会在劳资关系协调等方面的压力倍增。
如何借势借力、整合资源，及时预警和调处区域内的劳资纠纷，构建和谐的劳资关系成为开发区工会的重大课题。
三是对新的职工群体的适应能力还不够强。
开发区职工队伍呈现出“三高一低”的特点，即学历高、收入高、职位高，年龄低。
因此，这一群体的思维模式、利益诉求、表达方式都与传统的工会工作对象大相径庭，发文、开会、搞活动等机关化、行政化的手段已难以满足他们的需求，需要开发区工会进一步探索新的工作模式。
（三）资源不够匹配
资源是支撑工会工作运行和开展的重要基础，即“有人办事、有钱办事、有地方办事”，但在实际运行中，开发区工会工作的规模与其获得的资源还不能匹配。
首先是人，人是第一资源。
目前浦东的开发区工会工作干部队伍的问题有：
身份编制复杂多样，包括体制内公务员、国企事业单位职工、社会化招聘的专职工会工作者和退休返聘人员等四类。
由此造成的“同工不同编”、“体制外员工的发展晋升通道不畅”等问题影响着队伍的凝聚力；年龄结构有断层风险，开发区工会工作起步之初聘请的老同志虽然经验丰富、发挥骨干作用，但由于年龄因素将陆续退休离岗，而近几年社会招聘的年轻干部在经验和能力上还较为稚嫩（专职工会工作者46名人员中，55岁以上的16人，占总数的35%，40岁以下的为23人，占总数一半），使队伍出现了青黄不接的情况；人少事多精力不够，与目前开发区工会工作的规模和格局相比，工会干部的数量还不相匹配。
如张江园区工会，6、7名工会干部要服务近600个工会组织和逾5万名会员；在绝大多数非公企业，兼职的工会主席由于自身岗位业务繁忙，导致无暇分身兼顾工会工作。
其次是财和物，这也是支撑工会工作的重要硬件资源。
调研中显示，浦东开发区工会的财务状况参差不齐，综保区等规模较大的开发区情况尚可，但一些较小的开发区工会组织在经费使用上捉襟见肘。
而且总体上，无论是“大区”还是“小区”，由于工会经费收缴难、开展工作开支大、设施保障不到位等种种原因，开发区工会的可用资源都远未达到游刃有余的程度。
（四）管理不够健全
当前开发区工会工作在源头管理和顶层设计上也存在一些缺陷，主要有两个关系尚不明确：
一是领导关系不明确。
根据《工会法》，各级工会实行的是同级党委和上级工会双重领导、以同级党委领导为主的原则，所以开发区工会必须接受开发区党组织领导。
事实证明，领导开发区工会的无论是综合党委、开发公司党委，还是管委会党组，这些模式都存在一定程度的问题，或是在实际运行中难以运作（如同级综合党委现阶段的力量还不足，反而需要借用工会资源充实党建工作）、或是在逻辑上有所欠缺（如“对内”的管委会党组，是否可以领导“对外”的开发区工会）、或是已经明显不适用于当前工作（如开发公司与开发区工会，在开发初期相对适用，但逐渐脱离、分离是必然趋势）。
二是监督考核关系不明确。
开发区的党建、工建工作，由区社工委、总工会分别进行考核，既不纳入开发区的总体考核范畴，也不纳入主要领导的干部考核内容。
对于一般的工会干部，由于身份编制不同，其考核主体也不明确，特别是一些依托开发公司的开发区工会，其工会干部就是企业人员（党群办、客服中心等），由于劳动人事关系等原因，处于一种脱空状况，导致了“做好做差无人管、工作全凭自身觉悟”的状况。
至于基层企业工会干部，由于普遍都是兼职，且工会工作在老板考核中“没有权重”，监督考核就更难进行。
四、对完善浦东开发区工会运行模式的几点建议
针对调研中发现的问题，从运行模式角度，提四点建议。
（一）成立开发区总工会，进一步理顺体制
随着开发区规模的不断扩大，工会联合会模式难以匹配，工会工作委员会模式也非长久之计。
因此，从“有利于发挥上级工会对基层企业工会服务指导和协调支持的功能，有利于整合区域的党群工作能力资源为我所用”的目标出发，我们对开发区工会组织体制提出如下建议：
对于条件成熟的开发区，成立开发区总工会，作为所在开发区内具有社团法人资格，且独立承担民事责任的一级地方（区域）工会组织，统一领导开发区区域内的非公企业工会组织。
内设机构方面，大胆创新，去除行政化和机关化的倾向，按照精干、高效的原则，根据开发区实际设立。
干部配备方面，总工会主席可按照同级副职配备，由同级党组织的党群书记担任，副主席享受中层正职待遇，同时按照相关规定，配备一定数量的职业化、社会化工会工作者。
工作体制方面，以扁平化为原则，变管理层级为服务层级，以三级管理幅度为宜，即：
开发区总工会一级，基层企业工会一级，中间根据工作实际需要和企业性质，建立区域性工会联合会（或工会服务站）或行业工会，作为一级工作平台。
通过设立开发区总工会，更好地整合开发区工会组织资源，构建服务企业工会平台、激发基层工会活力。
对于暂不具备条件的开发区，可以先成立工会工作委员会进行过渡，按照综保区、金桥的模式，接受开发区管委会党组和新区总工会双重管理，由管委会副职领导兼任工作委员会主任，配备副主任若干名，并与同级综合党委交叉任职，对下可根据区域情况，成立一定数量的行业工会或工会网格指导站。
（二）主动谋求转型，进一步做强功能
要更好地凸显开发区工会的功能，必须结合党政所需、职工所求和工会所能，去行政化、去形式化、去封闭化，主动谋求转型，努力建设服务型、实干型、创新型工会。
对此，我们建议从建立完善四个长效化机制入手：
维权机制化。
以职工权益为根本，充分运用《工会法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《上海市职工代表大会条例》等法律武器，建立健全“协商、预警、调处、援助”四位一体的职工权益维护长效机制，实现主动维权、依法维权、科学维权。
服务项目化。
以职工需求为导向，坚持“基层有活力，职工得实惠，社会有影响”的原则，通过深入调研、科学设计、整合力量、精细实施、专业评估的项目化运作方式，切实服务广大职工群众。
组织网络化。
以规范化建设为基础，加强上下联动，下移工作重心，激发企业工会工作积极性，使企业工会组织建起来、转起来、活起来，实现工会工作的全覆盖。
工作社会化。
在争取党政资源的基础上，优化工会工作外循环模式运作，延伸工作手臂，借力社会组织，整合社会资源，切实提升工作效能，扩大工会影响力。
（三）用好“三支队伍”，进一步充实力量
事在人为，工会干部队伍是推动开发区工会工作创新发展的重要力量。
对此，我们提议用好“三支队伍”：
一是区总工会干部队伍，建立完善区总机关联系开发区的长效机制，加强区总对开发区工会工作的指导与服务，特别是让区总机关干部下沉到开发区挂职锻炼，充实开发区工会工作力量。
二是专职工会工作者队伍，以“社会化招聘、专业化培训、职业化管理”为原则，完善组织体制建设、依法规范用工管理、统一薪酬待遇体系、健全考核激励机制，并建立专业知识、职业职称、学历提升的多层级培训模式，确保开发区工会工作者队伍“招得进，留得住、管得严、用得活”。
三是非公企业工会干部队伍，针对“不想做、不敢做、不会做”的现状，探索建立“激励关爱、权益维护、培训提升”的一体化培养机制，试点岗位津贴制度，探索建立权益维护专项机制，设计开发切实符合需要的培训教材，推动工会主席在企业工会履行职能中发挥主导作用。
此外，要继续争取党政支持，切实落实相关文件精神，由开发区管委会统筹解决园区工会的办公及相关支撑保障。
同时，着力提升开发区工会自身整合资源的能力，推动搭建区域党群联席会议制度等平台，加强区域联动，加强协同合作，积极挖掘、整合区域内的各方资源，助推工会工作从内循环走向外循环。
（四）主动接受领导，进一步健全管理考核
中国特色社会主义工会发展道路的核心是坚持自觉接受党的领导。
加强开发区党组织对工会的领导是开发区工会工作实现新跨越的重要保障。
随着开发区的逐步发展、功能的逐步多元以及特殊政策的逐步消减，开发区的功能一定会从单一的经济功能向多功能新城区转变，其管理体制也一定会从派出机构代行职能的准政府向一级行政区的新型行政体制转型（在青岛、宁波、南沙等地已在探索）。
而浦东作为改革开放的先行者，更应积极思考开发区顶层设计的再优化，特别是在履行经济发展责任的同时，进一步强化社会管理职能，以此来更好地释放开发区的改革红利。
此外，市委最新出台的《关于加强和改进上海产业园区党的建设工作的若干意见》（沪委办发〔2013〕22号）中，明确指出“要因地制宜设置园区党组织，以管委会形式负责管理的园区，可以设综合党委或党工委”。
浦东新区区委〔2012〕5号文也强调“要推动开发区工会工作纳入开发区党群工作体系”。
两个文件都直指开发区党群的领导体制。
为此，我们建议：
在开发区设立党工委，统一管理开发区党的工作、社会工作，以及工青妇等群团工作。
对开发区的管理考核，除了经济发展“硬指标”外，也加入和谐稳定、文明健康、环境友好等“软指标”，真正做到两手抓、两手硬，经济发展和社会建设协调同步。
具体到支持工会工作方面，应在管委会中配备专门的分管领导，并建立开发区党组织定期听取工会工作汇报、工会与行政联席会议等一系列工作机制，进一步把开发区工会工作融入开发区党群工作大格局中。
此外，针对现在对开发区工会干部监督考核体系不明确的问题，尽快健全相关体制机制，让干部有约束、有激励、有保障。
结语
浦东开发开放，任重而道远。
特别是对照“排头兵、先行者”的要求，浦东有先行先试、当好表率的责任义务；对照国外先进地区和兄弟开发区，浦东也有不少的提升空间和转圜余地；对照创新转型、二次创业的发展目标，浦东更有逆水行舟、不进则退的危险和挑战。
在这样的大局之下，浦东的工会工作，特别是开发区工会，
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