北京市社会组织培育发展的现状及展望.docx
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北京市社会组织培育发展的现状及展望
北京市社会组织培育发展的现状及展望
2016年，随着国家层面《慈善组织认定办法》（民政部令〔2016〕58号）和《慈善组织公开募捐管理办法》（民政部令〔2016〕59号）等相关部门规章的出台，社会组织开展公开募捐等行为有了明确的制度规范，为北京社会组织的发展提供了更加良好的环境。
2016年，得益于北京市各项培育扶持社会组织发展措施的继续落实，北京市社会组织呈现平稳发展的势头，在北京社会治理中发挥了极为重要的作用。
但就社会对社会组织服务的需求而言，北京社会组织的培育发展还处在相对滞后的阶段，这主要是因为社会组织发展存在诸多制约与问题，社会组织的能力与规模不能适应经济社会转型的需要。
为更好地发挥社会组织在北京社会治理中的作用，必须按照中央全面深化改革的要求，围绕制约社会组织发展的诸多问题，不断开拓创新，推动北京社会组织实现跨越式发展。
一2016年北京市培育发展社会组织的主要做法
近些年来，按照“培育与发展并重”的方针，北京市对社会组织采取了一系列培育扶持措施，出台了一些新的社会组织发展政策，北京市社会组织呈现平稳发展势头。
据北京市社会团体管理办公室统计，截至2014年9月，北京市累计登记社会组织9091家，其中社会团体3768家、民办非企业单位5010家、基金会313家，社区社会组织达18195家。
[1]
北京市社会组织依托各自的人才、行业、资源等优势，积极参与北京社会治理，在北京社会治理中发挥了较重要的作用。
归纳起来，2016年，北京市培育发展社会组织的主要做法有以下几个方面。
（一）政府继续出资购买社会组织服务，为社会组织发展提供广阔的舞台与丰富的资源
出资购买社会组织服务，既为社会组织开展业务指明了方向，又为社会组织开展业务提供了资金，是培育社会组织的重要方式。
近些年来，北京市先后出台了《北京市市级社会建设专项资金管理办法（试行）》等系列规章制度，指导各级政府建立社会建设专项资金，积极主动购买社会组织的服务，增加了社会建设和社会服务领域资源的供给，为居民群众和社会单位提供各种社会服务，缓解了这一领域供需双方的矛盾。
各级政府按照这一办法，在购买社会组织服务方面开展了很好的探索，形成了市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级购买社会组织服务的体系。
据统计，从2010年至2015年，北京市政府累计投入市级财政资金4.2亿元共向社会组织购买各类服务项目2734个。
[2]2016年初，通过发布招标公告、社会组织自行申报、组织专家评审等流程，北京市利用市级社会建设专项资金共向社会组织购买服务项目491个[3]，投入资金近亿元，这些项目涵盖社会公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务和社会建设决策咨询服务五个方面。
这些服务项目的设立和资金的投入，既为北京社会组织提供了施展身手的广阔舞台，也为社会组织的持续健康发展提供了重要的经济支持。
（二）重点扶持社工事务所等专业服务机构的发展，推动社工事务所的规范化建设
社工事务所是民办非企业单位，是社会组织的重要组成部分，是专业社工服务的主要提供者。
北京市较早地开始了社会工作的探索与实践，但专业的社会工作机构和队伍建设还是近十几年的事情。
自从中央发出大力加强社会工作队伍建设的倡导，北京市明显加大了社区工作机构和社会工作队伍的建设力度，出台了一系列培育扶持专业社工机构的政策，如出台了《关于开展北京市社会工作事务所规范化建设试点工作的意见》，制定了《2016年度专业社会工作岗位购买及社会工作事务所扶持工作实施方案》。
2016年7月8日，北京市委社会工委、社会办使用社会建设专项资金，对原已成立尚未享受经费支持及2015年完成正式登记注册并开展专业社会工作服务的大兴区博石社会工作事务所等15家社会工作事务所给予扶持。
2016年9月1日，经过各区社会工委、社会办和相关市级“枢纽型”社会组织推荐，北京市委社会工委、社会办审定，北京市对东城区助人社会工作事务所等32家符合条件的社工事务所进行了公示[4]，引导这些社工事务所开展规范化建设。
总之，针对社会组织发展的薄弱环节，北京市形成了对社工事务所进行梯度扶助的政策体系，为北京市专业社会工作服务机构的发展提供了有力的支持。
（三）继续开展北京社会组织公益服务品牌评选活动，提升社会组织的整体形象
打造社会组织公益服务品牌，提升社会组织整体形象，是培育社会组织的重要路径。
为推动北京社会组织公益成果的转化，2016年8月，北京市开展了“第三届北京社会组织公益服务品牌”评选活动。
活动规定，“由社会组织主体开展、在公益服务领域具有一定品牌影响力的产品和服务”都可以参选。
为了鼓励更多的社会组织公益服务品牌参与，活动还规定，曾经获评“北京市社会组织公益服务十大品牌（金奖）”的不参加本届评选，曾获评“北京市社会组织公益服务”银奖、铜奖的品牌，原则上只参与本届更高等次奖项的评选。
该活动的评选主要把握四个标准：
一是“品牌”效应突出。
在相关社会服务领域有较大的社会影响力和较高的知名度、美誉度；品牌名称明确、能标志化地凝练概括产品或服务的内涵及本质特征，具有相应的标识系统，易于识别、宣传、推广。
二是彰显公益特征。
着力于提供社会所需、实效明显的公益产品和服务，能够补充、完善社会服务领域的缺失和不足，服务对象评价良好。
三是体现核心业务。
能够集中反映该社会组织的核心工作内容，突出体现该组织的业务领域、服务事项、工作理念、文化内涵等要素，对本组织的整体工作有较强的引领和带动作用。
四是发展基础牢靠。
参评的服务品牌要经过一定时期的运营和积累，具有专业性、公益性、稳定性等特征，已形成比较广泛的群众基础和稳定的服务对象，且具有良好的发展前景和预期。
很显然，北京市旨在通过继续开展社会组织公益服务品牌的评选活动，引导社会组织努力打造自己的公益服务品牌，从而提升社会组织的美誉度和整体形象。
（四）努力推动社会领域志愿服务项目的对接，促进社会服务的供给侧改革
在参与社会治理的过程中，社会组织将其提供的专业服务与基层的服务需求进行有效对接是一个十分关键的环节。
北京市在这方面也开展了有益的探索与尝试，社会领域志愿服务项目的对接就是推进社会服务供给侧改革的亮点，如北京市慈善公益协会A公益服务队等承接了北京市朝阳区八里庄街道红庙社区的“快乐走起”志愿服务巡视队服务项目。
2016年，北京市共推动社区（村）治安服务、特殊群体关爱、文明劝导、医疗卫生、文体科普服务、绿色环保、应急防灾、心理疏导、流动人口融入10个领域共171项志愿服务项目的对接。
其中，社区（村）特殊群体关爱项目81项、社区（村）文体科普服务项目22项、社区（村）治安服务项目11项、社区（村）绿色环保项目9项、社区（村）文明劝导项目8项、社区（村）应急防灾项目6项、社区（村）医疗卫生项目5项、社区（村）心理疏导项目5项、社区（村）流动人口融入项目4项，其他项目20项（见图1）。
虽然目前社会领域志愿服务项目对接的广度和深度还不够，但推动社会领域志愿服务供给与需求有效对接的方向值得肯定。
图12016年北京市社会领域志愿服务项目对接情况
（五）取消基金会分支机构、代表机构行政审批项目，为基金会的发展松绑
减少或取消对社会组织的行政审批，为社会组织的自主发展创造更加宽松的环境，是培育社会组织的努力方向。
2016年3月，为深入推进社会组织登记管理制度改革，按照“简政放权、放管结合、优化服务”的要求，按照《国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2016〕9号）精神，北京市民政局发布《关于取消基金会分支机构代表机构行政审批项目的通知》，决定取消基金会分支机构和代表机构设立、变更、注销登记的行政审批项目。
通知明确指出，基金会根据其章程规定的宗旨和业务范围，可以自行决定分支机构、代表机构的设立、变更和终止。
前述决定应当经章程规定的决策机构讨论通过，形成会议决议，制作会议纪要，妥善保存原始资料。
通知还明确指出，基金会的分支机构、代表机构是基金会的组成部分，不具有法人资格，不得另行制定章程，不得开立银行账户，在基金会授权的范围内开展活动，法律责任由设立该分支机构、代表机构的基金会承担，基金会不得在分支机构、代表机构下再设立分支机构、代表机构。
通知要求，基金会的分支机构、代表机构名称应符合相关法律规章的规定，开展活动应当使用冠有所属基金会名称的规范全称，基金会应当建立健全管理制度，切实加强对其分支机构、代表机构的管理，基金会不得以设立分支机构、代表机构的名义收取或变相收取管理费、赞助费等，不得将上述机构委托给其他组织运营，确保分支机构、代表机构依法办事，按章程开展活动，基金会应将分支机构、代表机构的设立、变更、终止作为重大事项及时进行报告，并在年度工作报告中将其分支机构、代表机构的名称、负责人、住所、设立程序、开展活动等有关情况报送业务主管单位和登记管理机关，接受年度检查，不得弄虚作假，基金会应当将上述信息及时向社会公开，自觉接受社会监督。
（六）对社会组织开展专项抽查审计，规范社会组织的行为
培育社会组织不仅要为社会组织提供良好的发展环境，而且要强化社会组织综合监管体系建设，这就需要加强对社会组织行为的规范。
为加强对社会组织的监督检查，了解社会组织的内部治理、制度建设、财务规范、项目运作以及重大事项决策等方面的情况，规范社会组织的行为与运作，根据上级相关法规文件的要求，2016年10月，北京市决定委托专业会计师事务所对部分社会组织开展专项抽查审计。
本次共抽查审计社会团体46家，民办非企业单位10家，基金会45家，从北京市依法登记、近两年未被抽查审计过的社会组织中抽取。
针对被举报、年检基本合格和不合格的社会团体，主要抽查了解、核实举报内容是否属实等8项内容；对应参加评估但未参加评估的社团，主要抽查审计机构设置情况，人、财、物的独立性，财务人员的专业性等8项内容；对民办非企业单位，主要抽查民办非企业单位的基本情况及登记信息变更情况等15项内容；对基金会，侧重抽查审计基金会是否有违规领取报酬，违规报销费用，侵占、挪用、私分基金会财产情况等8个方面。
（七）规范社会组织信用信息管理，推进社会组织的自律诚信建设
北京市十分重视社会组织的诚信建设，把社会组织的诚信建设作为社会组织培育发展和社会组织综合监管体系建设的重要内容。
2016年2月1日，北京市民政局发布关于印发《北京市社会组织信用信息管理暂行办法》（京民社发〔2016〕62号，以下简称《办法》）的通知。
《办法》明确规定，社会组织信用信息是指本市各级社会组织登记管理机关在依法履行职责过程中生成和获取的与社会组织信用状况有关的记录、有关评价社会组织活动情况的各项信息，以及业务主管单位、行业管理部门等相关机构购买社会组织服务、向社会组织转移职能等评估评价信息。
《办法》明确要求，社会组织信用信息的取得须通过合法途径；社会组织信用信息的记录须完整、准确、真实、及时，并遵循客观、公正、审慎原则；信用信息的共享和使用遵循依法查询、部门共享原则；社会组织的信用信息管理系统建设遵循统一管理、分级负责、各司其职、协调配合原则；推进社会组织信用信息管理与社会组织信息公开相衔接，在查询、使用等方面实现互联互通和数据共享；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信用信息依法应当予以保护。
社会组织的信用信息分为基本信息、绩效信息、荣誉信息、失信信息等。
二当前北京社会组织培育发展过程中存在的问题
北京社会组织培育发展工作取得了很明显的成绩，北京社会组织已经发展成为北京社会治理的重要主体，北京社会组织提供的服务为建设和谐宜居之都和首善之区做出了自己的贡献。
然而，与北京经济社会发展对社会组织的需求相比，与京津冀协同发展对社会组织的需求相比，与国际社会组织的发展水平相比，北京社会组织培育发展工作还存在诸多不足，存在一些亟待关注和解决的问题。
（一）社会组织的服务供给与社会服务需求的对接工作需要大力改进
客观地说，尽管目前北京市每万人拥有社会组织的数量与国内其他省份相比并不少，但与国外一些国际化大都市相比，还是存在一定的差距。
数量上的差距是一方面，与数量上的差距相比，社会组织的服务能力相对不足是北京社会组织培育发展面临的另一个突出问题。
这主要表现在两个方面：
一是北京社会组织的服务供给与基层的社会服务需求之间缺乏有效的对接，北京社会组织在哪些方面可以提供哪些服务，北京基层街道社区在哪些方面需要社会组织提供专业的服务，双方缺乏全面、便捷、高效的信息对接，目前双方基本处于“盲人摸象”的阶段，致使有的社会组织的服务供给难以顺利实施，基层街道社区的许多服务需求没有合适的社会组织来提供。
二是北京一些社会组织的服务还处在探索起步阶段，社会组织服务供给的规模、能力与政府部门、社会各领域对社会组织服务的需求相比还存在较大的差距，导致政府和社会中需要社会组织承接的很多服务还缺乏足够的专业社会组织来承接，造成政府服务管理体制改革滞后，社会组织的培育发展缺乏清晰的规划和路线图。
（二）社会组织承接市级政府购买服务项目的积极性存在较大差异
2016年承接北京市级社会建设资金购买服务项目的社会组织中，中国、北京打头或无明确地域信息的社会组织共承接服务项目174项，北京16个区的社会组织共承接服务项目20项（见图2），平均每个区的社会组织承接服务项目20项，但各区社会组织承接服务项目数量的差异十分显著。
除去为全市服务的社会组织承接的项目，朝阳和丰台2个区社会组织承接的服务项目数量与其他14个区社会组织承接的服务项目数量基本相等，其中朝阳区社会组织承接的服务项目数量比通州、延庆、房山、大兴和西城5个区社会组织承接的服务项目总和多1个，比怀柔、石景山、平谷、密云、昌平、顺义、东城、门头沟、海淀9个区社会组织承接的服务项目总和还多出32个，这是因为市级社会建设资金资助的项目主要集中在朝阳、丰台2个区。
另外，仅有通州、延庆、房山3个区达到或超过平均水平，大兴、西城、怀柔、石景山、平谷等11个区的社会组织承接的服务项目低于平均数，密云、昌平、顺义、东城、门头沟和海淀6个区的社会组织仅承接几个服务项目，显然不是这十几个区的服务资源已经充足到不需要承接市级服务项目的水平，而是各区社会组织承接市级政府购买服务项目的能力及参与社会治理的积极性存在较大的差异，这进一步加剧了北京各区社会组织参与市级服务资源配置的不均衡状态，需要引起相关部门的关注和重视。
图22016年各区社会组织承接北京市购买服务项目数量比较
（三）社会组织的能力培养与社会组织发展的环境之间存在一定的冲突
社会组织的能力培养需要稳定可预期的发展环境，但目前社会组织发展的环境对社会组织的能力培养尚存在诸多制约因素，两者的目标之间甚至存在一定的冲突，导致社会组织的发展存在一些不确定性因素，影响了社会组织整体的能力提升。
其主要表现在以下两个方面：
一是政府和社会对社会组织培育发展的目标存在不同认识。
政府希望社会组织能够成为党和政府的得力助手，协助党和政府为居民群众和社会单位提供必要的社会服务，而一些民办的社会组织更希望社会组织能够发展成为能与政府、市场“三足鼎立”的重要一极，这一种思路恰是目前社会组织培育发展政策所不允许的。
两者发展目标上的差异导致政府与社会组织之间存在天然的“紧张”关系，培育与监管的冲突难以完全避免。
二是一些“官办”的社会组织依然习惯于依靠党和政府的扶持生存下去，而不愿意深入基层贴近群众提供自己的服务，导致社会组织的数量虽多但真正能够走进街道社区为居民群众和社会单位提供服务的社会组织少之又少。
这种服务能力不足的社会组织不仅占用了较多的社会资源而且起到了不好的示范作用，对真正深入基层提供服务的社会组织造成不公平，影响了社会组织提升能力的积极性。
（四）社会组织的服务规模与服务半径等问题值得研究和商榷
北京是一个城市总人口超过2100万人的超大型城市，如此大体量的服务市场决定了北京市无论哪一方面的服务人群，数量都是巨大的。
而人口性别、年龄、家庭结构、文化程度、生活习惯、工作经历、区域分布、财产等各方面的差异，使得不同人群的服务需求也存在显著的差异，而且不同时期、不同阶段服务需求也是动态变化的。
要有效识别并捕捉不同城市人群的服务需求，并有针对性地为相应群体提供合适的社会服务，显然这需要全面精准的调查摸底。
这样的调查摸底如果调查单位过大的话，成本会很高、耗时会很长，也难以及时推进。
同样的道理，如果都以全市为单位开展社会组织服务，社会组织的服务规模与服务半径都会成为问题，即全市性的社会组织是否有能力提供覆盖全市目标群体的社会服务或专业服务，如果不能提供全市性服务而只能为部分目标群体提供服务，那么，对需要这一服务但又没有享受到服务的群体就是一种不公平。
同样，一个社会组织的服务半径过大，对其服务提供的能力、组织等都会形成严峻的考验。
各种问题表明，对社会组织的服务规模、服务半径必须进行深入、全面、精准的研究，在此基础上，对全市社会组织服务的供给进行顶层设计。
三北京市加快培育发展社会组织的思路与措施
在推进京津冀协同发展、疏解北京非首都功能、治理北京“大城市病”的大背景下，北京市如何加快培育发展社会组织，优化社会组织资源的配置和服务的供给，提升社会组织服务能力和服务质量，推动社会组织的服务供给更好地与基层的社会服务需求相对接，促进北京非首都功能的疏解，有效治理北京“大城市病”，完善北京的社会治理结构，这是涉及北京市社会组织培育发展的大方向、大思路、大战略问题，也是需要党委和政府、社会各界和学术界共同关注并思考的问题。
（一）从“供”到“需”，推动社会组织服务供给与需求的有效对接
如果把社会组织的服务供给与基层的服务需求看作一个整体市场的话，那么市场的顺利运行，就有赖于服务的供给方对服务需求的准确把握，防止局部地区盲目过度的服务供给与其他地区服务需求的难以满足并存，从而实现社会服务与需求的有效对接。
那么，怎样才能推动社会组织服务供给与基层服务需求的对接呢，从宏观上可采取以下几个措施。
第一，建立市、区、街道（乡镇）三级社会服务需求年度调查制度。
由市级社会建设部门研究制定全市社会服务需求调查问卷、调查方案及抽样方法，以区为单位，组织指导各街道（乡镇）每年年底前在辖区内开展社会服务需求调查。
第二，定期公布全市社会服务需求报告。
市、区、街道（乡镇）组织专业研究力量对本辖区社会服务需求问卷进行统计分析，通过电视、报纸、网络等媒体定期公布本辖区社会服务需求报告，明确各种社会服务需求重点。
第三，按照社会服务需求设计服务项目。
根据年度社会服务需求调查报告结果，有针对性地设计指定社会服务项目，通过指定社会服务项目并辅以自选社会服务项目，推动社会服务项目设计的改革，从而引导和改进社会服务的供给，改变目前社会服务供给一定程度的“盲目”状况。
第四，社会组织通过承接服务项目实现与基层服务需求的对接。
按照基层居民群众和社会单位的服务需求确定社会组织的培育方向，引导鼓励社会组织承接相关服务项目，引导社会组织将服务项目与基层服务需求实现直接对接。
第五，定期对社会组织服务项目及基层服务需求满足情况进行评估考核。
市、区、街道（乡镇）对各自发包的社会服务项目进行定期考核评估，准确把握社会服务项目的实施效果，明确社会服务项目设计与供给的改进方向。
对基层服务需求满足情况进行调查评估，明确下一步社会服务需求的重点和方向，推动社会服务供给侧改革。
（二）从“大”到“小”，确保社会组织服务规模与半径的科学合理
社会服务作为一项直接面向服务人群和社会单位提供的专业性服务，是一种既需要一定专业性又需要较多劳动力的工作，是一种劳动密集型和知识密集型行业。
在当前疏解北京非首都功能、治理北京“大城市病”的背景下，社会服务的供给既要保持一定的水平，又要控制在一定的密度，防止出现局部地区社会服务供给不足或供给过度等问题。
那么，怎样才能防止出现局部地区社会组织供给不足或供给过度呢？
我们认为，要对社会组织及其服务实现精准管理，让服务供给与服务需求实现精准对接，防止服务规模过大、服务半径过长导致的服务低效或服务悬置，控制好社会组织的服务规模和服务半径是一个十分重要的操作性问题。
为此，在倡导和扩大社会组织服务供给的过程中，要注意把握好以下几点。
第一，梳理社会服务需求的种类与大小。
社会服务的种类一般包括社会公共服务、社会安全服务、社会保障服务、社会养老服务、社会心理服务、社会公益服务、社会便民服务等。
通过调查准确掌握不同城区、不同街道（乡镇）社会服务的种类和大小，确定不同城区、不同街道（乡镇）不同种类社会服务的优先次序及提供者的责任，从而为下一步确定社会服务的规模与半径提供科学的依据。
第二，计算不同社会服务需求的综合成本。
不同城区、不同街道（乡镇）社会服务需求的种类与大小确定之后，计算不同城区、不同街道（乡镇）社会服务需求的供给成本，从而确定不同城区、不同街道（乡镇）社会服务自给自足的程度及需要上级提供服务的多少，从而为下一步确定社会服务的规模与半径提供准确的指引。
第三，根据不同社会服务需求运用多样化的社会服务供给方式。
其主要包括以下四个方面：
一是居民群众自助式供给，主要由社区组织协调；二是社区社会组织提供，主要由社区党组织或居委会通过社区党建服务资金或社区公益金资助社区社会组织提供服务；三是区域性社会组织提供，主要由街道（乡镇）或区相关部门通过社会建设专项资金等渠道购买社会组织服务；四是全市性或更高层面的社会组织提供，主要由市或区相关部门通过社会建设专项资金等渠道购买社会组织服务。
第四，合理确定不同社会服务的规模与服务半径，形成梯度化的社会服务供给体系。
服务规模为全市、服务半径大、服务对象数量相对较少的社会服务可以考虑由市级社会组织提供相应服务；服务规模为全市或区、服务半径中等、对象数量中等的社会服务可以考虑由区级社会组织提供相应服务；服务规模为街道（乡镇）、服务半径相对较小、服务对象数量中等的社会服务可考虑由区级社会组织或街道（乡镇）社会组织提供；服务规模为社区（村）、服务半径小、服务对象数量相对较少的社会服务考虑由街道（乡镇）社会组织或社区（村）社会组织提供。
（三）从“差”到“均”，引导各区社会组织服务资源的均衡配置
从北京市域范围分析，北京市16个区的功能定位、产业结构、人口结构、财政收入、服务需求均存在较大差异。
从现有的情况看，各区社会组织除了向市级社会建设专项资金申报承接服务项目外，各区也拿出一定数量的资金购买社会组织服务，但各区的差异比较大。
因此，下一步的努力方向是引导各区根据本区社会服务需求大力培育发展社会组织，并通过转移支付、配套资金等方式引导各区建立并扩大社会建设专项资金，积极鼓励各区社会组织申报市、区级社会建设专项资金，引导各区社会组织服务资源从“差距过大”走向优化配置和均衡配置。
第一，根据各区社会服务需求确定各自社会服务的供给数量。
根据各区人口结构和社会服务需求调查结果，计算出各区社会服务需求的数量，从而确定各自社会服务的供给数量。
第二，根据社会服务的供需关系分析各区社会组织的缺口。
根据各区社会服务的供给数量，分析目前各区社会组织的服务供给能力，从而计算出各区社会组织的缺口，为下一步社会组织的培育扶持提供依据。
第三，根据各区社会服务的供需关系分析各区服务资源的缺口。
根据各区社会服务的供需现状计算出各区社会服务供给的状况，计算出各区社会服务资源的缺口，从而为各区优化社会服务资源配置提供依据。
第四，对各区社会服务供需关系进行动态监测与评估。
每年组织力量定期对各区社会服务供需现状进行监测和评估，梳理出各区社会服务供给的缺口，并将其列为下一年度各区培育社会组织和购买社会组织服务的重点方向，逐步推动各区社会服务资源从差距走向均衡。
（四）从“为”到“位”，指导社会组织以优质服务拓展发展空间
社会组织的发展一方面取决于社会对社会组织的需要，另一方面取决于社会组织对社会的贡献。
从现状看，社会对社会组织的需要是客观存在的，社会组织对社会的贡献也是可见的，但与社
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