苏州市推进城乡发展一体化综合改革的实践与探索.docx

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苏州市推进城乡发展一体化综合改革的实践与探索

苏州市推进城乡发展一体化综合改革的实践与探索

江苏省发展改革委

近年来，苏州市把推进城乡发展一体化改革作为全面贯彻落实科学发展观、加快转变发展方式、推进经济转型升级的重大举措和主要抓手，以破除城乡二元结构为突破，以创新体制机制为关键，以优化配置城乡资源为重点，努力先行先试，积极探索具有苏州特色的城乡发展一体化新路径，取得了积极进展。

今年3月，省委书记梁保华同志在苏州调研时对城乡发展一体化综合改革实践给予了充分肯定，并精辟地将苏州的实践经验概括为“四个结合”，即加快新型工业化与发展现代农业相结合，推进城市化与建设新农村相结合，生产方式转变与生活方式转变相结合，经济建设与社会建设、生态文明建设相结合。

一、推进城乡发展一体化改革的主要进展和初步成效

不断促进城乡经济社会协调发展，是改革开放以来苏州始终紧紧把握的一个工作重点，也是苏州发展的一个鲜明特色。

苏州自上世纪80年代起就积极实行“以工补农”、“以工建农”，90年代末开始积极探索统筹城乡发展新路径，2008年被省委、省政府批准为城乡发展一体化综合改革试点城市。

经过多年实践探索，苏州城乡发展一体化的鲜明导向已经确立，统筹城乡发展的政策体系和制度框架初步形成，城乡居民收入比保持在2∶1左右，城乡发展“五个一体化”取得明显进展。

（一）各项规划逐步实现城乡对接。

按照“一体化、全覆盖”要求，城镇空间规划得到优化，村镇布局规划加快完善，工业、农业、居住、生态、水系等重大专项规划逐步实现城乡对接。

以规划为引领，发展新城市、繁荣新市镇、建设新社区，全市形成了一个中心城市、五个副中心城市、若干个中心镇（新市镇）的城镇发展格局，2.1万个自然村落按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等五种模式，规划建设了一批新型社区。

（二）城乡产业一体化布局基本形成。

按照集聚集约、合理布局的思路和形成主体功能区的要求，加快建设以现代农业为基础、先进制造业为支撑、现代服务业为主导的产业体系。

城镇规划区地区，以现代服务业为主要发展方向，着力提升城市化发展质量；工业基础较强、人口较多地区，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐；农业规划区、生态保护区地区，以现代农业为主要发展方向，推动第一产业与第二、三产业融合发展，加快农业现代化步伐。

在具体落实上，打破行政区域界限，有序推进“三集中”（即工业企业向园区集中、农民居住向社区集中、农业用地向规模经营集中），目前全市82%的农村工业企业已进入工业园，61%的承包耕地实现规模经营，35%的农户迁入了集中居住点。

（三）基础设施基本实现城乡联通。

城镇交通、水利、电力、电信、环保等基础设施加快向农村延伸，形成了统筹推进城乡重大基础设施建设的格局。

全市行政村班车通达率达到99%，城乡公交一体化覆盖率达到89%，所有乡镇都能在15分钟内上高速公路。

区域集中供水入户率超过95%，农村自来水普及率超过99%。

56%的村实现生活污水集中处理，90%以上的村实现生活垃圾集中收集。

加快农村绿化建设，连续3年每年新增林地绿地12万亩左右，陆地森林覆盖率达23.6%。

（四）城乡基本公共服务均等化水平不断提升。

教育、文化、卫生、体育等各项社会事业和公共服务设施加快向农村覆盖。

近几年来，全市投入近200亿元建设示范村和新型社区，88%的村建成了集党员活动、就业社保、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、商贸超市等功能于一体的新型社区服务中心。

农村小学、初中全部达到苏州教育现代化评估标准，所有公办高中均达到省三星级办学标准，外来务工人员子女享受同等教育的途径逐步拓宽。

加大城镇医疗卫生服务下乡力度，90%以上乡镇和村建成卫生服务中心（室）。

农村公共文化服务设施实现全覆盖，镇村数字电视网络、图书室、文化活动室普遍建成。

（五）就业社保体系加快城乡接轨。

全市形成了城乡统筹的就业机制，88%的农村劳动力实现稳定的非农就业，85%的村实现充分就业，90.6%的被征地农民实现就业。

城乡社会保障接轨步伐加快，农村劳动力参加基本养老保险覆盖率达到98.5%，其中65.1%参加城镇职工养老保险。

农村基本医疗保险参保率达97%以上，人均筹资标准达到400元，实现农民持医保卡就诊看病。

农村低保实现应保尽保，昆山、吴江和吴中、相城、工业园区、高新区（虎丘区）等已实现城乡低保同一标准。

二、推进城乡发展一体化改革的主要措施与体会

围绕实现城乡发展“五个一体化”的试点任务要求，苏州着力推进了五项制度的改革与创新。

（一）深化改革户籍制度。

为加快有条件农民的市民化步伐，在以居住地登记户口为基本形式的户籍管理制度基础上，出台了鼓励农民进城进镇落户的实施意见，鼓励和引导农民通过“三置换”（即以集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地使用权及农村住房置换股份合作社股权、城镇社会保障和城镇大产权房住房），实行换股、换保、换房进城进镇，使农民由在城镇落脚变为在城镇落户，全面享受与城镇居民同等的权益保障和公共服务。

目前，全市累计已有30多万农户、近100万农民通过“三置换”实现了居住地转移和身份转变。

（二）积极创新农村土地使用制度。

围绕农村土地使用最优化、收益最大化，推进土地节约集约利用，盘活城乡存量建设用地，促进土地资源优化配置，实现空间用于“三化”（即合作化、农场化、园区化），利益留给“三农”。

开展城乡建设用地增减挂钩和“万顷良田建设工程”试点，实行集体建设留用地政策，探索农民住宅和宅基地使用权置换城镇商品房，提高土地利用效率。

建成56个镇级土地流转管理服务中心，规范有序地推进土地流转，全市土地流转面积占承包土地面积的64.6%。

以土地股份合作社等新型合作组织为主体，以现代农业园区建设为载体，发展适度规模经营，累计建成万亩以上农业示范园区14个、千亩以上64个，休闲观光农业基地150多个，昆山已有91%的耕地实现适度规模经营。

（三）着力探索农村股份合作制度。

大力发展农村社区股份合作、土地股份合作、农民专业合作等“三大合作”组织，推进资源资产化、资产资本化、资本股份化。

以产权制度改革再造集体经济组织，以新型合作组织引导农民抱团发展，增加农民投资财产性收入，形成集体经济发展与农民持续增收的长效机制，创新、丰富和发展了“苏南模式”。

在全省率先完成农村集体资产确权颁证工作，探索建立农村产权交易市场。

目前全市农村“三大合作”组织达2935家，持股农户占比达92%，基本实现“户户有股份、家家是股东”。

截止2009年底，全市农村集体总资产达787亿元，村均收入389万元，90%的村超100万元，98个村超1000万元，13个村超3000万元。

农民人均纯收入连续七年实现两位数增长，2009年达到12987元，其中投资财产性收入占33.2%。

（四）逐步建立城乡统筹的社会保障制度。

制定出台配套政策意见，将被征地农民纳入城镇社保体系，同时有条件的地方推动农村基本养老保险向城镇社会养老保险、新型农村合作医疗保险向城镇居民基本医疗保险、农村最低生活保障向城市最低生活保障并轨，逐步实现城乡社会保障同一平台、同一标准，昆山、太仓、吴江、常熟市和吴中区、工业园区、高新区（虎丘区）已实现新型农村合作医疗保险向城镇居民基本医疗保险并轨。

（五）建立健全农业支持保护制度。

扩大公共财政覆盖农村的范围，建立农业支持保护制度，在全省率先对粮食规模经营户实施收购价外补贴，率先探索了基本农田保护和生态补偿机制，不断增强农业发展支撑能力，在城乡发展一体化进程中探索农业现代化建设路径。

全市政策性农业保险领域和规模不断扩大，基本形成国家、省、市、县四级保险体系，累计投保农户333万多户次，承保风险56亿元。

农业担保体系不断完善，开创性地设立了农贷通、农利丰、采购通、金色计划等金融服务品牌，提供多种形式的担保，累计担保金额55亿元。

设立农村小额贷款公司22家，注册规模和数量列全省第一，累计发放贷款110亿元。

在市、市（区）及23个改革先导区均成立城乡一体化投资发展公司，专为推进城乡发展一体化改革提供资金、融资和运作支持。

推进城乡发展一体化综合改革，是一项全局性、开创性很强的系统工程，需要着眼长远、立足当前，科学谋划、分类指导，突出重点、有序推进。

一是确立正确指导思想。

推进城乡发展一体化是实现科学发展的重大机遇，苏州在目标定位上体现率先发展、科学发展、和谐发展，在工作思路上坚持农业提升、农民致富、农村发展与农业产业化、工业化、城市化互动并进，在发展导向上突出富民强村，在环节把握上坚持创新完善政策制度框架，保证了试点工作统筹协调推进。

二是明确关键改革任务。

实现城乡发展一体化，关键在于破除城乡二元结构。

苏州在构建城乡经济社会发展一体化体制机制、农民持续增收长效机制、发展现代农业和农村新型集体经济的动力机制、城乡基本公共服务均等化运行机制、城乡统一的社会管理体制等方面积极探索，在关键环节改革上取得突破，通过重大制度创新推动了城乡二元结构向城乡发展一体化转变。

三是尊重群众首创精神。

破除城乡二元结构，必须解放思想、大胆探索，充分尊重群众首创，鼓励支持基层实践，及时总结推广好的做法。

苏州各级党政机关和基层群众一起实践探索，创造了“三集中”、“三置换”、“三大合作”等鲜活做法，促进了农民生产方式与生活方式的积极变化。

四是建立以点带面推进机制。

苏州选择23个经济实力较强、产业特色鲜明、领导班子坚强有力的镇（区），作为城乡发展一体化综合改革先导区，鼓励先行先试，取得经验后再全面推开，起到了点面结合、以点带面的典型示范引领作用。

五是建立统一领导体制。

苏州充分发挥各级党委、政府的领导作用、主导作用和推动作用，把城乡发展一体化综合改革试点列入重要议事日程，成立了党政主要领导任组长的领导小组，建立了四套班子、各部门与改革先导区、示范村挂钩联系制度，建立了各级、各部门主要领导参加的联席会议制度，形成了上下互动、城乡联动、整体推动的领导体制和工作机制，确保了工作的顺利推进。

三、深入推进城乡发展一体化改革的发展目标与任务

初步设想，到2012年，苏州基本形成城乡经济社会发展一体化体制机制；农民人均纯收入超过1.7万元，其中投资财产性收入占比超过40%，城乡居民收入比保持在2︰1；农村集体经济总资产突破1000亿元，村均集体经济收入超过500万元；基本实现农业规模经营，镇村工业集中度达80%，农村居民集中居住水平不断提高；农村生态环境和人居环境显著改善，城镇生活污水处理实现达标排放，农村生活污水治理率超过60%。

到2015年，城乡发展一体化的体制机制更加完善，城乡居民收入稳步增长且差距逐步缩小，城乡基本公共服务均等化基本实现，城乡空间结构更趋科学合理，城乡生态环境优美。

到2020年，全面形成城乡发展一体化的良性体制机制，在全省率先基本实现现代化。

第一，在推进城乡规划有机融合上取得新突破。

以县域为单位，按照适度超前、一步到位，分步实施、循序渐进的原则，高起点推进城乡规划一体化。

强化功能片区规划，完善城镇规划体系，优化镇村布局，促进城乡建设、土地利用、产业发展、生态建设等规划有机融合和衔接。

切实保护好历史悠久、特色鲜明、具有地域文化特征的古村名庄、古屋名居、古树名木，彰显传统文化特色，使苏州既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明。

第二，在提升新型城镇发展水平上取得新突破。

强化“新市镇”理念，完善配套设施和服务功能，进一步提升建设和管理水平，充分发挥小城镇在吸纳人口、发展产业、集聚资源、活跃市场、公共服务等方面的重要作用，使小城镇成为农民变市民、加快城乡发展一体化的重要载体。

加快推进户籍制度改革，进一步放宽县城和小城镇落户条件，鼓励与引导更多农民进城进镇落户、就业创业。

加快制定并落实住房、社保、就业、创业、教育等政策，使进城进镇定居的农民享受市民的同等权益。

第三，在改革土地使用制度上取得新突破。

有序开展农村土地综合整治，用好城乡建设用地增减挂钩政策。

先导区通过置换复垦节余的建设用地指标，可在县域范围内调剂使用，优先配置到产出效益高的地区，土地出让净收益全额留给调剂出用地指标的镇或街道，用于农民身份转换的社会保障支出和基础设施建设。

在城镇规划区或经济开发区预留非农建设用地，为发展村级集体经济创造条件。

创新集体建设用地使用权管理制度，建立城乡统一的建设用地市场。

第四，在加快城乡就业社保体系接轨上取得新突破。

继续将城镇就业创业扶持政策向农村延伸，形成城乡统一的就业、创业和培训体系。

加快推进城乡居民养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障和社会救助体系并轨，实现失业保险基金市级统筹。

到2012年，进城进镇落户农民、被征地农民和在非农产业就业农民全部纳入城镇社会养老保险体系，新型农村合作医疗实现向城镇居民基本医疗保险制度过渡，全面建立大病补充医疗保险制度，最低生活保障制度实现城乡统一。

第五，在发展现代农业上取得新突破。

坚持农业生产、生活、生态的“三生”功能定位，落实优质粮油、高效园艺、生态林地、特色水产“四个百万亩”农业产业空间布局规划。

进一步创新农业经营形式和生产组织方式，发展土地集中型、合作经营型、统一服务型等多种形式的农业适度规模经营，扶持发展农民专业合作组织，使其成为农业可持续发展的经营主体。

加大农业科技投入，确保财政科技研发经费用于现代农业比重不低于30%。

引导金融机构服务“三农”，注重市场营销体系建设，健全生态补偿制度，加大农业补贴力度，完善农业支持保护制度。

第六，在完善富民强村长效机制上取得新突破。

改善农村创业环境，构建广覆盖、多层次、社会化的农村社区服务体系，大力发展农村新型服务业态，拓展农民就业创业空间。

加大富民强村载体建设力度，鼓励和支持农村新型合作经济组织参与城市化、工业化和城乡发展一体化建设，通过发展物业经济增强造血功能和发展活力。

深化股份合作改革，深入推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，促进农村新型合作经济组织转型升级、提质增效，使农民获得更多的投资性、财产性收入。

第七，在推进基本公共服务均等化上取得新突破。

合理配置基本公共服务资源，鼓励优质资源向农村流动，建立城乡教育、文化、卫生事业均衡发展机制，构建农村居家养老服务平台，充分发挥新型社区服务中心的载体作用，健全农村公共服务体系。

提升重大基础设施统筹建设水平，促进共建共享共用。

加大农村环境整治和保护力度，加强污水和固体废弃物治理设施建设，建立健全农村环境保护监管体系，提高生态环境质量。

第八，在探索新型社区管理与服务上取得新突破。

探索建立新型社区行政管理体制和工作运行机制，对撤村建居、集中居住新型社区实行社会化管理服务，促进从村组传统管理向社区管理转型。

积极探索社经分离，把原依附在村级组织中的股份合作经济组织独立出来，进一步做大做强做优。

积极探索“区镇合一”行政管理体制，对有条件的农业示范区，赋予更多的行政和经济管理权限，增强社会管理和公共服务职能。