文明执法交流材料.docx

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文明执法交流材料

文明执法热情服务

——昆明市滇池管理综合行政执法局文明执法交流材料

昆明市滇池管理综合行政执法局是根据云政发[2003]123号文《云南省人民政府印发关于昆明市滇池管理开展相对集中行政处罚权工作方案的决定》，于2004年4月成立的专门负责滇池水污染防治的综合行政执法机构，下设昆明市滇池管理综合行政执法总队，在滇池水体保护区和主要入湖河道相对集中行使水政、渔政、航政、土地、规划、环保、林政、风景名胜区管理以及《滇池保护条例》《昆明市城市排水管理条例》等九个方面的部分行政处罚权。

市编办核定执法总队行政执法专项编制46名。

现实有在职人员44名，退休人员5人。

昆明市滇池管理综合行政执法局自成立以来，认真贯彻执行《中华人民共和国水法》、《水污染防治法》、《滇池保护条例》和《昆明市城市排水管理条例》等法律法规，从转变执法理念入手，把案件查处从过去简单的“处罚型”逐步向现在的“整改服务型”过渡，不断加大执法力度，有力查处和制止了一大批违法、违章行为。

在执法过程中，坚持“查处一个案件，杜绝一个污染源，教育一方人员，交一方朋友”的执法理念，积极推行“阳光执法，服务执法，换位思考”等文明执法的办法措施，使整个执法工作做到了既实事求是，又人性化执法，树立了良好的执法形象，为保护和治理滇池发挥了积极的作用，使执法的路子愈走愈宽，受到了上级领导和广大市民的一致赞誉。

我局先后被省政府授予“云南省行政执法先进集体”、省建设厅授予“城建监察先进单位”、省总工会授予“云南省五一劳动奖状”获得单位。

八年来，全局共开展日常执法检查2.3万（人次），开展大型专项整治行动141次，受理并处理群众举报及“12345”热线1739件，查处向入湖河道、滇池水体（湖滨带）及城市排水设施直排污水，乱占乱建，乱丢乱扔垃圾的案件5958件，拆除滇池水体保护区、入湖河道内的违章建筑2.6万m2，行政处罚金额1639.18万元（全部上缴财政）。

一、具体做法

<一>强化宣传教育，推行“阳光”执法。

坚持执法工作搞到哪里，宣传教育工作就跟到哪里的原则。

在执法过程中，发现违法行为，首先是向相对人宣传滇池的地位、作用、功能及对国民经济和社会发展的影响，宣传保护环境与提高人们的生活质量的关系。

教育相对人增强环保意识，以对子孙后代高度负责的精神，自觉保护滇池，从而使相对人做到心平、气顺。

在此基础上，指出相对人的违法事实，告知相关的法律法规，使相对人对自己错在哪里，该受到什么样的处罚，做到清清楚楚、明明白白。

同时，为了宣传动员社会各界、各方面的人员都来关心、支持滇池保护和治理的工作，滇池管理综合行政执法局在严格执法的同时，还认真做好社会宣传。

八年来，共发《综合执法简报》423期，报纸报道综合执法的文章545篇，电视台、电台新闻报道693次。

此外，我局还把执法过程中的典型案例制作成30块展板，拉到云南农业大学、西南林学院、昆明市第十二中学、明通小学、东华二小、书林小学等大、中、小学校进行宣传展览，以期达到教育一个学生，带动一个家庭的目的。

<二>人性化管理，服务执法，换位思考。

滇池管理综合行政执法局在“人性化管理，服务执法”的执法理念指导下，把服务工作贯穿到每一个案件的始终，在执法中体现服务，通过服务促进执法。

同时，通过开展“换位思考”，设身处地为当事人着想，积极为当事人出主意、想办法。

在违法案件的整改过程中，我局还经常邀请专家及工程技术人员，帮助相对人制定切实可行的整改措施，以解除他们的后顾之忧，促进相对人集中精力搞好生产经营活动。

从而，在执法者和相对人之间搭建了一个互相沟通、平等交流的平台，使执法者和相对人从“仇人”变成了朋友。

这样，违法行为的整改工作也就从被迫整改变成自愿整改，达到了既严格执法，又促进经济发展的目的。

同时，在执法过程中，我局一直坚持实事求是的原则，区分不同情况，进行分类指导。

对一些负担沉重的国有老企业、下岗工人，发生违法行为，坚持“教育整改为主，处罚从轻”的原则。

从而，把人性化贯穿到执法过程的始终。

昆明冷云食品饮料公司（供应昆明市场上60％的冰棒、雪糕）没有污水处理设备，将生产污水直排入湖河道——大清河内。

执法人员处罚后，专门请排水、环保专家两次上门服务，帮助其咨询、设计污水处理设施。

由于服务到位，该公司深受感动，投资80多万元建设污水处理设施，现已竣工投入使用；西山区马街镇铝制品厂，现在还用翻沙的工艺生产铝锅、铝盆等用具，在职职工每月只能拿到300多元的工资。

但该企业直接将生产污水排入入滇河道—王家堆渠。

针对这一情况，我局除对其进行宣传教育外，责令其写出书面检讨，整改合格后免予行政处罚。

<三>严格执法，敢于碰硬。

在执法过程中，坚持以事实为依据，法律为准绳，不论什么单位、什么人，只要是违反了法律法规，就有理有据地进行查处，从不欺软怕硬。

三年来，我局先后查处了韩国独资公司——锦洋化工有限公司、世纪俊园、大连万达集团、省公安厅等数十家大公司、单位。

在查处驻滇某集团军建盖师长楼时，施工单位自恃有部队为依托，拒不接受调查。

我局执法人员专门找部队首长汇报了情况，并给他们宣传、讲解滇池保护和治理的重要性，取得了部队首长的理解和支持。

部队首长主动督促施工单位到我局接受调查处理。

并且，由于在执法过程中始终贯穿着宣传——服务——执法这一理念，使相对人做到了口服心服，达到了“查处一个案件，杜绝一个污染源，教育一方人员，交一方朋友”的效果。

由会泽县257家穆斯林每户集资一万元资金兴办的“穆盛达工贸有限公司”，从业人员达1000多人。

该公司把宰牛羊的血水和粪便排入西坝河，整治难度大，执法难度也大，使一些执法部门望而却步。

我局领导亲自率领执法人员及有关专家、工程技术人员两次到企业一起研究整改的方案和措施，使污水达标排放。

既解除了企业的后顾之忧，又保护了环境。

2005年3月24日，该公司冒着细雨，将一面“严格执法，热情服务”的锦旗送到我局。

由于服务工作到位，三年多来，已有多家相对人给我局送来了表达谢意的锦旗。

此外，为了进一步规范办案程序，增大执法工作的透明度，我局还主动把执法工作置于社会监督之下，专门请省、市纪委的执法监督处，省、市法制办的有关领导及专家来审查整个办案过程和法律文书是否规范；组织专项执法行动和重大活动时，邀请市人大、市政协、市总工会派人民代表、政协委员、劳动模范参加，把执法工作主动置于人大、政协的监督之下。

同时，也使他们直接了解滇池治理的实际问题和执法工作中的矛盾和困难。

以便取得社会各界更广泛的支持和理解。

到目前为止，先后已有60多位人大代表、政协委员、劳动模范及市民代表参加过我局的执法活动。

<四>转变工作作风，严肃对待群众举报。

长期以来，我们一直把群众举报既当作自己的责任，又看做是群众对我们的信任,对群众举报一是做到有报必查。

二是不推诿扯皮，接报后都在第一时间赶到现场调查处理。

三是对群众举报的案件，每一件都给举报人一个明确的答复。

2010年6月7日，一市民举报有人在盘龙江时代风华围墙外焚烧垃圾，影响周边环境，污染空气。

接报后，我局当天就抽调专人组成工作小组，深入现场进行调查处理。

在确认举报属实后，督促官渡区滇管局的保洁员在6月9日前就将焚烧的垃圾全部清运完毕，并责成保洁员从中吸取深刻教训，今后不得再发生类似事情。

为此，举报人还专门给我局写来了《感谢信》。

由于群众举报做到了事事有落实、件件有结果，举报人都表示十分满意。

昆明金星啤酒有限公司向宝象河偷排污水，由于污水带有原料发酵后的馊臭味，以致附近村民白天都不敢开窗子。

接群众举报后，我局连夜组织人员查办，并一查到底。

7月21日，当我队组织人员对其整改情况进行复查时，永丰村村民在村口点燃了鞭炮，把事先准备好的“环保卫士，执法为民”的锦旗送到执法人员手中，并连声称谢。

<五>廉洁自律，挺直腰杆执法。

在执法过程中，我局首先是经常组织全体执法人员认真学习党中央、国务院，省市党委、政府有关廉政建设的方针政策、规定及报刊上的一些典型案例，使全体队员真正从思想上认识腐败对国家、集体、个人及家庭的危害，做到警钟长鸣。

二是从抓管理教育入手，建章立制，从源头上堵塞漏洞。

为把党风廉政建设落到实处，促进机关工作作风健康发展，我局还制定了《执法程序规范》、《文明执法规范》、《廉政行为规范》等，坚持用制度来规范大家的行为。

从而，使每个执法人员在执法过程中，做到不吃请，不收受礼品、礼金，确保了每个队员都能挺直腰杆，实事求是的执法。

截至目前，不但没有发现有吃拿卡要的现象。

相反，还涌现出许多廉洁执法的典型。

三年来，执法人员多次拒绝吃请，并拒收红包82个和礼品23件，相对人也不得不对我局的执法人员表示敬畏。

由于宣传和服务工作到位，加之各种文明执法措施的落实，案件查处大都能得到相对人的理解和支持。

自滇池管理综合行政执法局成立八年多来，查处的5958起案件，从未发生与当事人吵闹等纠纷，取得了“化对立为合作，化干戈为玉帛”的效果。

执法的阻力也随着工作的深入开展愈来愈小，执法环境有效改善。

到目前为止，我局还没有处理不下去的案件。

过去，还有个别相对人不配合调查。

现在，还没有碰到不接受调查处理的情况，有效地改善了执法环境。

从而，使文明执法在我局蔚然成风。

由于查处案件过程中严格依法办事，再加上各项审批制度的落实，确保了办案的准确性。

自综合执法局成立以来，所查处案件无一件错案。

<六>创新执法模式，推行《行政合同》

现行的滇池综合行政执法方式，总体看来执法优势不少，效果很好。

但这些执法行为都是事后执法，未在预防违法方面起到主导作用。

主要缺陷：

一是服务执法理念虽新但缺乏系统性；二是刚性执法仍占主要部分，柔性执法没有得到足够重视，更没有上升为主要执法手段；三是执法重心仍处于事后执法，事前预防没有得到广泛的推广、应用；四是执法服务的效果不够明显，多数行政相对人还没有变他律为自律；五是直接管理、静态管理多，间接管理、动态管理少。

因此，如何将关口前移，把工作重点放在预防违法行为发生上，以避免案件发生后，污染已经造成，才来查处。

所以必须在将执法的关口前移，在预防污染上下功夫、花力气，严防污染发生。

因此，在省法制办的帮助下，经多方征求意见，请法学专家论证，召开听证会，2010年底形成了《昆明市滇池管理综合行政执法局执法模式创新方案》，2011年报经市政府批准实施。

该方案集体内容是：

一是转变执法观念，变管理为服务。

要消除管理就是许可、处罚就是罚款的陈旧观念，变管理为服务，在执法中服务，在服务中执法。

树立最好的行政管理是行政执法，最好的行政执法是执法者在执法过程中为相对人提供优质服务，最好的服务是相对人接受执法者的服务后能够自觉守法，执法的最高境界就是不执法，以形成良好的滇池执法和滇池保护环境，真正减少违法行为。

二是明确执法目的，变相对人他律为自律。

行政执法的真正目的并非惩罚违法，更非行政处罚，而是纠正违法、从根本上消除违法。

如果通过执法，促使相对人认识违法后果及其危害，能够自觉纠正，自觉守法，保证不犯，这在一定意义上就实行了相对人变他律为自律，达到了行政执法的最高目标，实现法律效果的最大化。

三、实现途径和步骤

一是解放思想，解决认识问题。

创新是一个民族生生不息的内在动力，一个没有创新的民族是一个没有希望的民族，一个没有创新的单位，也是一个没有希望的单位。

因此，观念新，才能出路宽，思路决定出路。

当前，要重点解决认识问题，统一内部和外部思想。

要重点解决内部思想问题，关键要解决领导层面存在的自找麻烦、搞失败怎么办的思想和执法人员怕麻烦、怕增加工作量等思想问题。

同时，注意解决相对人不愿意配合的思想。

二是执法前移，解决执法关口问题。

把执法重心由事后查处前移到事前或者事中预防。

传统的行政执法往往把执法环节定位在事后监督，结果总是严肃查处违法行为，没有在预防违法上下工夫。

实际上，查处违法的效果比教育守法的效果有天壤之别：

事后执法往往具有强制性、对抗性、管理性、封闭性特征，是一种“命令——服从的”执法模式。

事前执法是是一种“协商——自律”的执法模式，属于低成本有效运行，重在预防，减少处罚几率，把违法行为的苗头消灭在萌芽状态。

因此，将执法重心前移到事前事中，就必须改变传统模式，实行“协商——自律”模式，达到相对人自我管理、自我约束，主动预防违法的目的。

行政相对人与行政主体之间只有通过各自的利益诉求展开平等的沟通与对话，进而在充分的对话、交流的基础上，才能达成共识，找到共同的结合点，直至推动“双赢”局面的形成。

当前，要把行政宣传、行政合同作为事前、事中执法的主要方式予以落实。

要大张旗鼓宣传柔性执法、人性化执法的优势，争取相对人支持。

三是创新手段，解决对抗性执法矛盾。

执法重心前移后，要变刚性执法为柔性执法。

刚性执法是运用管理和强制的手段执法，容易激化矛盾、增加对抗和诉讼。

柔性执法是运用服务和协商手段，使当事人更自觉接受监督，配合管理和执法。

如行政指导、行政合同、行政救助、行政奖励、行政许可等“柔性”的执法方式，是实现行政执法效果最大化的重要途径。

柔性执法的应用，体现了人性尊严、民主参与、共同意志、信用与合作、自治与自律、协商与沟通等新价值理念，且不以强迫行政相对人服从为特征的，主要依靠利益诱导机制和道德引导机制，注重协商和参与机制，顺应人类趋利避害的正常心理，从而达成合意。

这种温和民主的手段以及合情合理的方式，能够达到前所未有的良好执法效果。

长此以往，能实现从强制管理的低级阶段发展到协商管理，最后发展到自觉管理的高级管理阶段。

目前，由于执法环境和执法相对人的素质参差不齐等因素影响，在执法实践中不能对刚性执法方式彻底摈弃，必要时仍需要依靠刚性执法手段来制裁违法行为，以达到震慑违法人员、杜绝违法行为的目的，因此应采取刚性执法和柔性执法相结合的方式。

四是完善程序，解决执法步骤问题。

创新综合行政执法模式，必须完善模式程序，清楚明晰执法步骤。

在执法过程中，按照以下步骤进行：

第一步，掌握执法对象情况。

执法人员要主动了解相对人情况和守法意识，掌握其生产、经营状况及其与滇池保护的关系。

要重点摸清滇池沿岸和入湖河道周边地区单位、个人的生产经营、排污、建设等情况以及是否存在非法占用或缩小湖滨带的行为的情况。

第二步，开展行政宣传。

执法人员有针对性地宣传滇池保护的法律制度、保护措施，增强其环保意识；帮助相对人分析存在问题，提出行政建议；开展法制教育，评估违法风险和成本，教育相对人争作守法模范。

第三步，签订行政合同。

在相对人接受宣传教育的基础上，平等协商，达成行政协议，签订合同，明确守法的相对人获得免受执法烦扰等权利，承担违法重处后果。

合同要重点约定对守法行为的肯定、支持和奖励，对违法行为要明确加大惩罚力度，特别是对入湖河道周边乱排污、乱搭乱建以及各种非法占用或缩小湖滨带的行为要严惩。

第四步，履行合同。

双方按照合同内容认真全面履行，严格执行。

第五步，书面检查和重点抽查。

相对人在履行合同时，可以免受执法烦扰，但是要履行书面报告自我检查情况。

执法人员虽然不进入相对人生产、经营场所检查，但要对相对人进行重点抽查，抽查的地点是相对人生产、经营场所的外围现场。

第六步，行政检查。

执法人员每月轮流包片检查，实行网格状执法，检查有记录，执法不缺位；法制督察随时抽查执法者的执法情况，检查执法人员的执法记录，发现执法不到位或者乱作为要及时纠正或者问责。

第七步，违约重罚，守法不扰。

对相对人不遵守、不履行行政合同的，一旦发现违法，就要重处重罚、长期进入现场重点监控。

对相对人遵守、履行行政合同的，做到守法不扰。

第八步，建立相对人诚信档案，记录守法或者违法情况。

对相对人不遵守、不履行行政合同的行为列入不诚信的“黑名单”，重点监督。

对相对人遵守、履行行政合同的行为列入诚信的“红名单”，组织新闻媒体宣传、鼓励，并在政策许可范围内给以支持。

第九步，定期公布相对人违法处理及其整改情况。

这有利于社会监督，直到相对人彻底悔过纠错，实现自觉他律。

经前期周密的准备，我局于2011年3月31日邀请了昆明卷烟厂、云南铜业集团等20家信誉较好的单位及新闻媒体，举行签约《行政合同》启动仪式。

省、市政府法制办参加仪式，并给予高度评价，一致认为，滇池管理综合行政执法局将原来事后执法变为事前预防，是一种非常好的执法模式创新，在全省行政执法系统都具有非常好的示范作用。

二、执法过程中有关的具体问题

<一>执法范围方面

目前，仅赋予我局在滇池水体保护区和主要入湖河道相对集中行使规划、土地、环保、水政、渔政、航政、农业、面山等八个方面的部分行政处罚权。

省法制办在负责协调我局执法范围时，由于部门的利益关系，扯皮严重，盘龙江是昆明的母亲河，当时仅明确了从入湖河口上溯500米的执法范围。

但在实际工作中，由于我局不断加大河道监管力度，促进了河道保洁、执法管理工作的开展，昆明市地方性法规《昆明市河道管理条例》专门将滇池流域河道保护范围内的监管执法权赋予我局。

在我局成立的八年多来，仅查处向盘龙江直排污水、乱占乱建、乱倒垃圾的案件就有196件；同时加强了河道的巡查和检查保洁上，盘龙江保洁单位平均每天都要从盘龙江打捞3.5～4吨垃圾，试想如果我局不把盘龙江全部管起来，那后果不堪设想。

但是，随着我局执法范围不断扩大，仅在滇池沿湖官渡、西山、呈贡、晋宁成立了滇管综合执法分局及其执法大队的执法体制和机制与执法监管现实存在矛盾，许多入湖河道的源头均在五华、盘龙两区，其综合执法工作一直由执法局直属的两个大队负责，一方面与河道属地化管理存在矛盾，另一方面局属执法大队力量不足，急需现实的及时组建和成立滇管综合执法分局及其执法大队。

<二>执法权限方面

1、在执法权限上与环保执法存在交叉执法矛盾。

根据《水污染防治法》和《国家环保总局第9号令》的有关规定，工业企业排污和规模化养殖场的排污查处均由环保部门负责。

但现实中，这些企业、养殖场等又是把污水排到入湖河道或滇池水体，我们管了，环保部门又不乐意，说我们越权；我们不管，又没人管任由污水往下流入滇池。

当然，客观上市环保局的执法力量没有我们强，根本管不过来。

我局成立的八年来，仅查处的工业企业（作坊）的排污案件就达3570件，如果这些企业排污不准我局管，那滇池又会是什么样子？

2、在河道监管上，虽然仅赋予我局在河道保护范围内（河道主泓线两侧15～40米的范围，各条河道的管理范围不等）执法。

但在实际执法过程中，只要是污水、垃圾排入河道的，不论离河道有多远，我局都要一查到底。

虽然从法律上讲超出了执法范围，但我局认为，有人管总比没人管好。

3、存在执法部门互相制肘的矛盾

由于部门利益的关系，目前，围绕入湖河道和滇池的执法，有环保、滇管、水利的执法队伍，由于缺乏统一的管理指挥，执法上处于各自为阵，各吹各打的状况。

同时，由于受本位主义和同行生嫉妒的影响，执法中不是互相支持配合，而是制肘内讧。

2008年我局查获灯盏花生物制药厂向入湖河道金汁河偷排污水。

媒体报道后，第二天环保部门就到了企业，在没有任何取证资料，现场检查记录，询问笔录的情况下，就下发了一个处罚3万元的《行政处罚决定书》，有意识地给我局造成一个“一事二罚”的局面。

2009年6月，我局查获省建工集团将冲洗车辆及混凝土搅拌机的水泥浆排到运粮河一案，正当我局在做进一步调查的时候，环保部门又去下了一个整改通知，且把时间比我局查获时间提早了两天，故意干扰我局执法。

2010年4月，我局查获海子牛奶向宝象河直排乳白色污水，查处后，我局组织有关专家，两次到企业上门服务，进行技术咨询。

在我局的说服教育和服务支持的感召下，该公司投资30万元，建成了污水处理站，正当我局委托技术部门进行水质检测时，环保部门又捷足先登，不打任何招呼，就去企业进行了草率的验收。

海子牛奶公司一家都不敢得罪，进退维谷，感觉十分尴尬。