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公共管理的过程
公共管理的过程
篇一：
公共管理的运作过程
第五章公共管理的运作过程
5.1学习要求
要求学生掌握公共管理问题确认的环节和公共管理目标确定的过程。
理解公共管理决策的特点；了解公共管理决策的过程；掌握公共管理运作方案抉择的满意标准。
掌握公共管理运作方案修正的必要性。
5.2内容简述
公共管理作用的充分发挥离不开对社会问题的准确把握和确认，离不开对管理目标、运作方案、运作机制的合理发挥，而对运作情况的经常性评估和总结是改善公共管理运作效能的必要条件。
5.2.1公共管理问题的确认和目标的确立
公共管理起因于社会问题的出现。
但并非任何社会问题都会有相应的公共管理项目和方案的产生。
由社会问题到方案产生需要经过许多环节。
首先，必须确诊问题是什么，它为什么会发生。
其次，问题的重要性是什么，也就是解决它有何社会意义，对社会生活有何影响。
其三，对问题加以比较，在各种各样的问题中选择最重要、最急需解决的问题。
其四，对现实条件的把握，以使那些“应该”解决和“能够”解决的问题得到最有效的解决。
在确定公共管理目标时，公共管理人员必须综合考虑多种因素，一是要考虑社会需要和现实条件；二是要考虑人们之间的各种利益关系；三是综合人们利益的最佳方法；四是效果预测，包括对目标实现障碍的估计等。
正确地确立公共管理目标以及根据目标合理地拟定项目计划是公共管理的基础性工作，是其正常运作的前提。
公共管理人员无论是高层的还是中低层的都应予以高度重视。
这既是公共管理运作的需要，也是公共管理机构存在的必要条件。
为有效地进行项目管理，可以在公共管理中实施目标管理法。
目标管理法是使每个时期所要达到的具体目标标明确化的方法，这些具体目标必须始终与项目的最终目标相一致。
因此，在目标管理法中项目总目标与公共管理目标一致，而项目总目标又划分为若干具体的小目标，项目分目标与项目总目标一致。
在许多情况下，项目分目标又可能包含着许多具体的子目标，从而形成树状式的目标体系。
5.2.2公共管理运作方案的决策
当目标确定后，公共管理的主要任务就是运作方案的决策。
对决策主要有两种观点。
一种观点认为，决策主要是直觉和创造性活动的结果，它主要是一种艺术；另一种观点认为，决策是一个理性过程，它包括一些基本步骤，而直觉式决策是不可能划分明显的思考步骤的。
据此，决策可分为程序式和非程序式两大类。
在公共管理中，决策大多是集体作出的，分工负责和专业化使得管理人员个人只能在决策中起很小的作用，因而决策主要是程序式的。
民主程度越高，公共管理决策的程序化则越强。
程序式决策是理性决策，非程序式决策是直觉性决策。
拟订方案是指对决策目标进行深入具体的分析、假设、推理和判断，为实现决策目标而准备一系列行动方案的过程，也就是要解决“做什么”、“谁来做”、“什么时间做”、“什么地点做”、“怎么做”等问题的，它是技术性决策阶段。
拟订方案具有如下几个特征：
第一，围绕决策目标必须拟订多种方案。
第二，拟订方案的同时就开始了方案的检验和审定。
第三，拟订的方案是以预见性来指导实践的。
拟订方案需要遵循目的性原则，拟订备选方案时必须对准决策目标。
可行性原则，拟订方案时必须从实际出发，根据决策环境的主客观条件以及发展过程变化，对方案进行深入分析，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。
整体详尽性原则，拟出的方案应当包括所有实际上可以实施的方案。
互相排斥性原则，所拟订的各个备选方案的内容应各自独立、相互排斥，不能只有形式上的不同而无实质上的不同。
在拟订方案过程中必须满足三个基本要求：
首先，方案要具体明确，具有目的性。
其次，方案要多样化，具有层次性。
再次，方案要有新意，具有创造性。
可行性分析是指对决策环境实际现有的人力、物力、财力、科技能力、时间、后果这样一些主客观条件以对决策方案有无承受能力进行分析的方法。
可行性分析具有如下特点：
超前性、调整性、有效性。
公共管理方案抉择就是决策者在对智囊团的制订的多种备选方案进行全面的对比和评价基础上，最终确立一个最满意方案的工作。
首先，抉择环节的重要职责对决策者的决策素质提出了严格的要求。
现代决策科学的发展。
其次，抉择方案的过程实质上也是备选方案优化的过程。
再次，科学合理的抉择是方案实施成功的基础。
备选方案的抉择需要遵循全面性原则、客观性原则、对比优化原则、可行性分析原则、集体抉择原则等。
在现代决策过程中，决策方案的选择是一个复杂的认识和评价过程，它通常包括以下几种类型：
多中选一、合多为一、重新拟定、暂缓抉择。
公共管理决策者需要遵循的决策标准只能是满意标准。
满意标准是指：
决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意，去寻求绝对的最优不仅是徒劳的、也是不必要的。
首先，人们的认识规律具有渐进性特征，需要通过反复实践，才能逐渐形成完整准确的认识。
其次，从理论上说最优结果的前提是列出全部的备选方案，但是，在实践中不可能列出全部方案，那么，也就无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。
再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出。
从公共管理的实践来看，决策方案选定后并不等于决策过程的终结。
对于重大的决策，最好不要马上付诸实施，一般应先采取小范围试点，加以验证、补充和完善，然后再具体实施。
5.2.3公共管理运作方案的实施和修正
公共管理运作方案的实施是一个完整的过程，它主要包括以下三个阶段：
（1）准备阶段。
主要是为公共管理原作方案的贯彻落实做先期准备工作，创造必要的主客观条件。
第一，制订实施方案。
公共管理运作方案本身尚比较抽象，应该把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标，从而确定具体的、操作性较强的行为步骤。
第二，思想准备。
即运用新闻媒介、会议、公文等多种形式进行广泛的信息沟通与传播工作，使公共管理运作方案的执行者、方案所影响的相关人员充分理解方案的目标、精神、含义、内容，并对方案产生认同感，从心理上、精神上和思想上做好参与和配合方案实施的准备工作。
第三，组织与人力的准备。
应根据公共管理运作方案的具体性质、内容和要求，安排一定的组织机构和部门、一定数量的执行人员分头负责实施的各项具体工作，并应制定出相应的实施办法和规章制度。
第四，财物准备。
公共管理运作方案的实施离不开一定的财力和物力，应预先进行详尽的开支预算，筹措所必需的各种物资材料。
（2）落实阶段。
一旦公共管理运作方案实施的准备工作就绪之后，就应着手于具体的
落实。
为了保证方案的落实，必须注意：
第一，设置一定的指挥中心。
有些重大方案的落实工作繁琐复杂，可视情况成立统一的指挥中心。
第二，搞好沟通、协调工作，明确各级组织与人员的权责。
第三，实行有效控制。
使参与执行的各级组织和人员能按照方案目标实施行动。
这种控制既包括在准备阶段进行预先控制，又包括执行过程中由相应的高级管理人员直接进行现场控制，还要通过反馈，进行反馈控制。
（3）评估阶段。
公共管理运作方案落实之后，应对整个活动过程及其效果进行检查和评估，以总结经验教训，为今后的方案实施工作提供借鉴，同时也对方案本身的正确与否加以检验。
评估阶段的主要内容有：
第一，效果检测。
将落实后所产生的结果与预定的方案目标相对照，看实施的效率与效果如何。
第二，绩效考核。
对有关组织机构和人员的贡献、能力、控制与管理水平等进行实事求是的评价。
第三，总结经验。
采用群众评议与领导评估相结合的方法，找出优缺点及其原因，为今后公共管理运作方案的决策及其实施提供有益的经验。
公共管理运作方案在实施过程中可能发生的问题和偏差，大致可以分为下列三种情况：
（1）执行方案的人员没有按运作方案规定的程序和内容执行，出现了诸如“上有政策，下有对策”的情况，导致方案目标的偏离。
（2）方案实施中由于种种不可控因素的干扰，造成了方案执行中的困难，如自然灾害、客观环境条件和社会问题变化等等。
（3）一定的方案经决策而实施了一个阶段之后，不但没有解决社会问题，反而加重了问题的严重性，或者有时该方案的实施不能产生任何效果。
公共管理运作方案修正之所以是不可缺少的，是因为：
（1）任何方案的制定都是一个复杂的认识过程，有可能在某一方面或某些方面考虑不周，认识发生偏差，导致方案偏离目标。
（2）任何公共管理运作方案都带有预测性、风险性和探索性，没有完全现存的答案供参考。
这种探索性本身就决定了相应的方案有失败或非预期性结果出现的风险。
（3）在民主制度还不完全健全的情况下，决策在某些情况下会受到种种因素影响而缺乏科学性。
（4）由方案提出到实施的“时间推移”会影响方案本身的修正。
但是，方案的修正和补充本身可能产生一定的负效应：
（1）它可能会影响到公共管理机构的形象或声誉。
（2）它会影响方案实施的进度和效率。
（3）从经济角度看，方案修正在一定程度上会浪费社会资源，使人力、物力、财力产生不必要的多余支出。
（4）方案修正会对人们的信心产生不利影响。
5.3本章知识点
1、公共管理问题确认
2、公共管理目标确定
3、公共管理决策的特点
4、拟定方案的涵义、特征和原则
5、公共管理决策的满意标准
6、公共管理运作方案修正的必要性
5.4思考题
1、公共管理决策中拟订方案需要遵守哪些原则？
2、方案抉择在公共管理决策中具有什么重要作用？
3、为什么公共管理决策只能遵循满意标准？
4、为什么公共管理方案实施后的修正过程是必不可少的？
5、公共管理方案的修正有可能产生哪些副作用？
5.5例题与习题
例题：
1、方案抉择在公共管理决策中具有什么重要作用？
答：
方案抉择在决策程序中处于关键地位，在整个决策过程中有十分重要的意义。
首先，抉择环节的重要职责对决策者的决策素质提出了严格的要求。
其次，抉择方案的过程实质上也是备选方案优化的过程。
再次，科学合理的抉择是方案实施成功的基础。
2、为什么公共管理决策只能遵循满意标准？
答：
公共管理决策的满意标准是指决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意，去寻求绝对的最优不仅是徒劳的，也是不可能的。
公共管理决策之所以只能是满意标准：
首先，人们的认识规律具有渐进牲，需要通过反复实践，才能逐渐形成完整准确的认识。
其次，在实践中不可能列出全部方案，也无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。
再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出。
3、公共管理方案的修正有可能产生哪些副作用？
答：
（1）它可能会影响到公共管理机构的形象或声誉，因为这会在一定程度上导致方案的多变性，如果经常发生这样的事情，就容易使人们怀疑方案制定者和决策者的能力。
（2）它会影响方案实施的进度和效率。
假若方案决策正确，实施中不需要或很少需要修改和补充，这就无疑会减少方案实施的障碍，加快实施速度，有利于社会的发展。
反之，就会在一定程度上减缓这种进度。
（3）从经济角度看，方案修正在一定程度上会浪费社会资源，使人力、物力、财力产生不必要的多余支出。
（4）方案修正会对人们的信心产生不利影响。
如果方案修正过多，人们对新方案的可靠性和持久性产生动摇，持某种怀疑和观望态度。
这会使新方案的执行和贯彻效率受到限制。
4、20世纪90年代以来，我国对医疗保障制度实施了重大改革。
此项改革涉及社会公众的重大利益，应该采取慎而又慎的态度。
改革的过程分为三个阶段：
第一个阶段是80年代末到1994年的研究阶段，主要是调查研究、制定方案；第二个阶段是1994年到20XX年的试点阶段，先在九江市和镇江市进行试点，后扩大到全国100多个城市进行试点；第三个阶段是20XX年以后在全国各地逐步推开。
请分析：
（1）我国医疗保障制度改革的根本原因是什么？
（2）为什么此项改革要进行不同范围的试点？
答：
（1）我国医疗保障制度改革的根本原因是，改革前的城镇职工医疗保障制度存在较大缺陷，包括医疗费由国家、企业完全包揽，个人可享受及医疗单位属于大锅饭，导致医疗经费很大浪费。
缺乏合理的医疗经费筹措积累机制。
覆盖狭窄，享受医疗保险的仅2亿人。
因此，改革的目标是完全通过社会保障税来增加，个人自己承担部分医疗费用，建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合的社会医疗保障制度。
（2）医保制度改革要进行不同范围试点的原因是：
第一，医保制度改革涉及到社会所有成员的利益，是一种利益的调整过程，必然会引起社会成员的普遍关注。
第二，通过医保制度的改革，要改变原有的各种弊端，需要引入一些新的机制和做法，如医保经费的多元化、赋予病人选择医院的权利等。
但这些新的机制和做法会产生什么结果，会引起什么变化，需要进行试点才能反映出来。
第三，由于我国各地条件差异较大，医保制度改革不能搞一刀切，应该允许各地结合自身的条件进行试点，才能使问题充分暴露出来，有利于正式出台的医保制度改革方案更加切合各地的实际。
习题：
一、名词解释
1、拟订方案
2、方案抉择
3、满意标准
二、简答题
1、公共管理决策中拟订方案需要遵守哪些原则？
2、方案抉择在公共管理决策中具有什么重要作用？
3、公共管理方案的实施需要经过哪几个阶段？
4、公共管理方案的修正有可能产生哪些副作用？
三、论述题
1、为什么说公共管理决策过程必须遵循规定的程序？
2、为什么公共管理决策只能遵循满意标准？
3、为什么公共管理方案实施后的修正过程是必不可少的？
四、分析题
1、20世纪90年代以来，我国对医疗保障制度实施了重大改革。
此项改革涉及社会公众的重大利益，应该采取慎而又慎的态度。
改革的过程分为三个阶段：
第一个阶段是80年代末到1994年的研究阶段，主要是调查研究、制定方案；第二个阶段是1994年到20XX年的试点阶段，先在九江市和镇江市进行试点，后扩大到全国100多个城市进行试点；第三个阶段是20XX年以后在全国各地逐步推开。
请分析：
（1）我国医疗保障制度改革的根本原因是什么？
（2）为什么此项改革要进行不同范围的试点？
篇二：
公共管理学__
第五章
[本章学习要点]
一、公共政策的概念、性质
二、公共政策与公共管理的关系
三、公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止
四、公共权力与领导
五、领导方式与效能
六、公共管理中的激励与控制
公共管理学是在公共行政学的基础上学习借鉴企业管理方法来管理公共组织，具有显著的管理学特征。
公共管理从属于一般管理过程，同样具有政策制定、执行、领导、控制、创新等基本环节。
本章通过对公共管理过程中的公共政策设计、执行与评估以及公共管理中的领导等重要的、基本的环节的探讨，使我们对公共政策、公共管理中的领导等管理过程有一个基本的了解。
第一节公共政策的设计、执行与评估
现代社会中，公共问题层出不穷，而且性质越来越严重，解决和处理的难度和复杂程度较以往大大增加。
公共组织及其管理者如何及时发现公共问题，提出行动方案，从而化解问题，也是公共管理的重要职责所在。
公共政策是各级公共组织在职能范围之内为了解决和处理公共问题，经过政治协调和管理过程，达成公共利益或公共目标的过程。
在此过程中所制定和实施的各种行动方案以及发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和，是公共政策的主要表现形式。
政策问题、政策议程、政策规划和设计、政策执行、政策评估、政策修正或调整、政策终结等过程，构成了公共政策的基本内容。
一、公共政策与公共管理
在公共管理领域中，公共政策越来越受到重视，已经成为公共管理学研究的核心内容之一。
公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。
1．公共政策概念
（1）从公共政策制定过程看公共政策。
公共政策研究最早是在政治学中兴起的，公共政策的早期学者兰尼认为，“至少从1945年以来，美国的政治学家们就将他们的职业注意力主要集中于制定公共政策的过程，而不是它们的内容”。
早期的公共政策研究主要是从公共政策制定的角度看公共政策，强调公共政策的政治过程。
主张政治一公共行政分开的学者古德诺认为，“政治涉及的是政策和表达国家的意愿”，而行政“涉及的是政策的实施”。
这种观点主要是将公共政策视同一些法律和法规，而这些法律与法规又是政治家们制定出来的并由公共管理者执行的。
这种观点过于狭隘，仅将公共政策局限于公共政策的制定过程，甚至于只是一些法律、法规。
也有学者从具体制定政策的角度去界定公共政策，如戴伊认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”。
事实上，制定公共政策的主体不只是政治家，还有各个利益团体、阶层、社会公众等；执行公共政策的不仅是公共管理者，也包括政治家、各利益
团体和社会公众等。
（2）从公共政策的职能看公共政策。
美国学者帕拉洛认为公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑。
持类似观点的政治学家伊斯顿认为公共政策是政府对社会上的价值所作的权威性的分配
。
这里，所谓的“价值’’系社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、技能、知识、安全与声誉等。
这些观点强调公共政策对资源或价值的分配作用和功能。
（3）从公共政策的目标导向看公共政策。
有学者从公共政策的目标和价值导向的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”。
拉斯韦尔指出，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”，强调政策是为某种特定目标而制定和实施的一种计划。
中国的部分学者也赞同这种观点，认为“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。
（4）从公共政策的全过程看公共政策。
公共政策问题的提出，公共政策制定、执行、评估、调整、终结的整个过程，构成了公共政策的全部内容。
持“过程论”的学者认为，公共政策过程是一个复杂的系统，不能孤立地看问题，应全面认识和掌握公共政策的整个过程。
尤其是应该注意到公共管理者在公共政策过程中的作用。
以往的公共政策过程存在的缺陷，正如瑞尼所指出的那样，是“过于看重政策决定以及政策形成和贯彻的广泛过程，而忽视在这些过程中组织实体的管理者的实践和作用”。
关于公共政策的定义有许多种，概括起来可以归纳为两大类：
一类观点认为，公共政策是公共决策的产品，仅局限于公共政策的制定过程与结果，包括公共政策制定过程中的政策目标选择、价值导向、法律法规等结果；另一类观点认为，公共政策是一个过程，它与公共管理融合在一起，难分彼此，是一种动态的过程。
这一观点包括公共政策制定及其结果，公共政策作用和效果的评估等。
第一类观点强调公共政策是处理公共问题的各种行为规范和制定这些规范的选择过程；第二类观点则偏重于公共政策的制定、执行与评估的过程。
显然，公共政策的“过程论”包含着宽泛的内容，它包括了政策目标、价值取向以及公共政策的制定、执行、评估、调整和终结的整个过程。
在此，我们倾向于这样去界定公共政策：
公共政策是公共行为主体，在职能范围内为了某一特定的目的，经过政治活动所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。
在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。
2．公共政策与公共管理的关系
公共政策的品质和水准，与公共管理的绩效有关。
从某种意义上讲，公共管理的绩效事实上是政策绩效的综合反映。
因此，从公共管理的角度来研究公共政策，可促使政府公共管理者获取政策知识，发展公共政策分析的方法和技术，从而设计出符合实际的政策，以有效地解决公共问题。
（1）公共管理贯穿于公共政策过程始终。
从来看，始终都包括了公共政策的过程，即设计、执行、评估和修正的循环过程；同时，公共管理寓于公共政策过程的每个环节中。
公共政策的制定既是公共管理的起点，又是公
共管理的阶段性结果或终结。
一个简单的公共政策过程主要包括四个步骤：
公共政策设计；公共政策执行；公共政策评估；公共政策终结或公共政策调整。
一个复杂的公共政策过程是由多个简单公共的过程构成的。
如果初始的公共政策目标没有实现，就应在对原公共政策实施结果的评估基础上，对原政策进行调整，进而形成新的公共政策，并开始新一轮的过程循环。
在公共政策过程中的每一个环节，都包含有，政策过程每个环节的终止都是下一个环节的开始，如此循环往复，直至实现了总的政策目标后该政策过程才会终止。
持“静态”观点者认为，公共政策是公共政策制定的结果，而公共管理是执行或实施公共政策的过程。
这一“静态”观点是将公共政策过程分离为公共政策与公共管理两个部分。
实际上公共政策设计或制定过程的本身也是一个管理过程，不能简单地将公共政策理解为一些法令、条例、原则、措施。
这些行为规范是公共政策，但公共政策不完全等同于这些行为规范，应该将公共政策理解为这些行为规范加上管理过程共同构成了公共政策，这样理解可以更准确地掌握公共政策的内涵。
（2）公共管理是公共政策实施的重要手段。
公共政策的设计制定、执行与评估过程的每一个环节过程都包含管理过程，同时组成公共政策的重要内容。
如法规、措施、策略等行为规范，在管理过程中一直发挥着重要作用，它不仅规范公共组织的行为，而且也是公共组织对其管理对象进行规范的手段。
公共政策的目标与公共管理的目标是有机地结合在一起的，公共政策过程每一个阶段的政策目标都决定了该阶段的管理目标，目标必须通过来实现。
公共政策决定了公共管理活动的方向和目标，没有公共政策的公共管理是没有灵魂的、盲目的行为，不仅会造成公共资源的浪费而且也无法实现公众利益的目标。
公共政策过程提出的一些策略、措施应运用到公共管理的实践中以指导实践，在公共管理实践中进行公共政策绩效的评估和修正，使公共政策更符合现实发展的需要。
同时，在公共管理过程中，公共管理还会遇到新的公共问题，需要新的公共政策来指导解决，因此，公共管理又是获取公共问题信息的重要渠道。
通过上述分析可知，公共管理不仅是公共政策的源泉，又是实施、评估、修正公共政策的重要手段。
二、公共政策的性质
1．公共政策的利益倾向性
在现实社会中，各公共政策主体都有其相关的利益，每一个体都因为在某一公共问题上有共同的利益而结成共同的利益集团。
当某一公共问题进入到公共政策议程时，各利益集团为了维护自身利益，纷纷通过各种方式施加影响，希望制定的公共政策对本利益集团更加有利。
如果某一利益集团较其他一些利益集团而言具有绝对优势，或者具有统治地位，则该利益集团就决定了公共政策的利益导向。
有时，为了维护自己的统治地位，缓和利益冲突，优势利益集团往往会作出某种让步、妥协，一定程度上满足其他一些利益集团的要求。
公共政策实际上是这些利益集团相互斗争和相互妥协的结果。
任何一项政策的制定与实施都不可能让所有人满意，即使都满意，但对每个人而言，满意的程度也是不同的。
因此，公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。
2．公共政策的目标导向性
公共政策的选择行动是一种有意识的行动。
正如美国学者J．E．安德森所说：
“政策是一个有目的的活动过程?
?
我们所关心的是有目的的或者有明确方向的活动，而不是无意识的或偶然的行为。
”首先，由于各利益集团的价值取向存在差异，各集团要实现的目标也不一致，任何一个公共政策都不可能满足所有利益集团的目标，因此，公共政策主要体现了优势利益集团价值取向。
其次，即使对同一个公共问题，为了同一个目标，持相同价值观的公共政策主体在不同时期也会制定出不同的公共政策。
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