建立和完善食品安全监管体系.docx
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建立和完善食品安全监管体系
建立和完善食品安全监管体系
摘要：
针对我国食品安全事故频发，食品安全环境日益恶化等突出问题，通过分析我国食品安全监管体系的现实情况，并借鉴国外发达国家的相关经验，进而提出对完善我国食品
安全监管体系一些对策．
关键词：
食品安全监管体系
对策
食品安全成为了世界性的话题，而近几年来我国食品安全问题多发，已经成为影响人民群众身体健康、生活质量的重大社会问题。
从XX年披露的“三聚氰胺”奶粉、“大头娃娃
”奶粉，XX年被披露的“假葡萄酒”事件，到XX年被曝光的“染色馒头”、“瘦肉精”猪肉、“地沟油”事件，已经摧毁了大家对于食品安全的心理防线。
从根本上解决食品
安全这一社会问题已刻不容缓。
一、我国食品安全监管体系现实情况
我国食品安全监管部门体系
目前我国食品安全监管实施“分段监管为主”、“品种监管为辅”的监管模式。
根据XX年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过的《食品安全法》规定，供食用的源于
农业的初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。
国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制
定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。
国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照食品安
全法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理[1]。
同时国务院又组建食品安全委员会，统筹指导食品安全工作。
在相互关系上，6个部门中的卫生部门、农业部门、质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理5个部门为平行关系，且除卫生部门外各自负责食品安全的一个阶段，具
体为：
农业部门负责初级农产品的生产环节，质量监督部门负责食品的加工环节，工商行政管理部门负责食品的流通环节，食品药品监督管理部门负责食品餐饮环节，而卫生部门
对食品生产、流通、餐饮各个环节都有权利监管。
国务院食品安全委员会设立、统筹指导食品安全工作。
但是由于食品安全监管涵盖了从“农田到餐桌”的每一环节，这种分段监管模式从食品安全本身的特性出发，本着专业分工的态度来对待食品安全监管工作，有其科学性。
但食品
链条连贯的自然属性与分段监管体制之间的矛盾，使得食品安全监管部门职权界限极易出现模糊性。
而受部门、行业利益的驱使，多头管理，政出多门的现象非常普遍，而监管最
终也往往只是停留在单一地对最终产品的监督管理上。
我国食品安全监管相关法律
经过多年的立法建设，目前我国已经形成三个层次的食品安全法规体系：
一是由全国人大及其常务委员会制定的法律，具有最高的法律效力；二是由国务院制定的行政法规等；三
是由国务院各部委及直属工作部门制定的规章。
虽然如此，我国现行食品安全法规体系仍然存在诸多不足，在实践中，食品安全规制效果并不理想。
1.法律监管缺乏系统性
《食品安全法》的很多规定都是原则性规范，缺乏可操作性，需要法规、规章等进一步具体化[2]。
虽然国务院颁布了《食品安全法实施条例》，但仍然是框架式的。
《食品安全法
》的施行很大程度上依赖于行政法规和部门规章，而配套的实施条例、规章及地方法规等相对分散、不统一，使得我国的食品安全法律监管系统性不强，食品安全的法律监管也大
打折扣。
甚至出现了对同一规制对象的规定互相矛盾，两部法律对同一违法行为规定了迥然不同的处罚措施的现象。
比如对市场上发现的未经检疫的肉类产品，《动物防疫法》第
三十八条规定：
“已出售的没收违法所得；未出售的，首先依法补检，合格后可继续销售；不合格的，予以销毁”；而《食品安全法》第八十五条规定，“由有关主管部门按照各
自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款
；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。
2.法律监管缺乏威慑力
《食品安全法》尽管对食品违法犯罪行为的处罚做出了一些规定，刑法也对此进行了规定，但还缺乏应有的力度，也没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力，再加
上执法资源有限，现有的法律不能得到有效落实，企业存在较大的投机心理，总体上违法成本不高。
比如《刑法》规定“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，
或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金；造成严重食物中毒事故或者其他严重
食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金”。
但实际上，毒食品生产者被查处后向司法机关的移送率
较低，判刑更少。
此外，现行法律对食品安全法律监管机关以及食品安全服务机构的法律责任也没有明确规定。
（三）食品安全意识
1.生产者食品安全意识差
在我国的农产品生产中，不少农民的文化素质低，食品安全意识淡薄，在使用化肥、农药、生长激素时，不严格按照有关规定正确使用，随意性大，造成在种植业中滥用化肥和农
药，养殖业中滥用激素和抗生素，影响农产品的安全。
而一些食品企业在生产食品过程中，更多关注的是企业的经济责任，而忽视了企业的社会责任。
违规或超量使用各种有害的
食品添加剂、防腐剂，已经成为我国食品生产、加工和贮藏过程中的普遍现象，成为当前我国食品安全的主要问题[3]。
2.消费者食品安全意识偏颇
虽然近年来人民群众的食品消费观念、食品消费安全意识近些年来有所提高，但具体到不同的社会群体，食品消费安全意识却有很大差异。
而且我国消费者在食品安全意识方面存
在着不少误区，缺乏食品的专业知识，对于不合格产品、劣质产品的识别能力低。
在购买食品时，他们常常会“货比三家”，但比的主要是价格、颜色和形状，却很少注意产品外
包装上的生产日期、保质期，是否超量使用着色剂等；一些消费者在购买食品时贪便宜、图方便、随大流；在卫生条件很差的路边店吃烧烤、吃大排档；过量摄入人体必需的各种
维生素、微量元素、蛋白质和糖而引起的安全问题等，都给消费者的消费安全留下重要隐患。
二、国外食品安全监管体系的相关经验
（一）美国食品安全监管体制的特点
1.综合有效的食品安全监管体系
美国的总统食品安全委员会是美国联邦政府食品安全监管的最高机构，统揽全局，有力地协调着政府8个部门所属的各个机构，有效地实施食品安全监管。
这些部门主要按食品类别
进行分工监管，并与各州地方政府一起形成美国的食品安全监管体系。
在美国的食品监管体制中，各机构分工明确、职责明确、各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障。
美国实行食品安全机构联合监管制度，建立了联邦、州和地方政府既相互独立又相互协作的食品安全监督管理网络。
联邦政府和地方政府负责食品安全监管的部门构成了一套综合
有效的食品安全监管体系，对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监管。
2.公开透明的监管程序
将政府的监管职能与企业的食品安全保障体系紧密结合，做到“分工明确、权责并重、疏而不漏”，相对独立的各个监管环节杜绝了政府部门既当裁判员又当运动员的弊端，公开
透明的监管程序能有效杜绝腐败及玩忽职守现象。
3.科学的食品安全立法
美国的食品安全立法、执法、司法机构分开，在国家食品安全体系中承担着各自的责任。
国会负责制定并颁布法令，各执法机构负责贯彻国会颁布的法令，并依据法令法律确保食
品安全。
司法机构负责对执法过程中引发的争端做出公共裁决，以确保立法决策的科学性、透明性和公众参与性。
由国会制定的法令授予管理机构很大的权利，但同时也对管理行
为设置了限制措施。
在必须强调新技术、新产品或公众的健康风险时，管理机构可以有一定的灵活性，在没有新的立法的情况下就可以对规章进行修订或修改，从而使管理机构能
够保持其研究方法和分析方法的先进性[4]。
韩国食品安全监管体制的特点
1.健全的食品安全法律和标准
韩国在食品监管方面建立了完整的法律体系，相关法律有50多部，其中，《食品卫生法》和《食品安全基本法》是最重要的两部的法律。
除了强制性的法律规定，韩国还建立了非
强制性的食品安全标准体系，也就是由公认机构制定批准的关于食品加工方法、流程、包装方式等方面的要求。
2.分工明确的管理机构
在韩国，涉及食品卫生管理的政府部门比较多。
虽然部门众多，但各部门间分工合理，权责明确。
另外，为了加强部门间的协作，韩国还成立了“食品安全对策委员会”，由总理
担任委员长，致力于制定统一的食品安全规章制度、处理重大食品安全事故。
3.多元有效的社会监督
在韩国，行业协会在协助政府从事食品安全工作起到了重要作用。
同时，为了鼓励社会大众的监督，政府开设了为消费者提供农产品安全信息服务的网站，农林水产部和食品药品
安全厅都设立了专门的举报电话，并设立高额的奖金。
政府在韩国食品质量安全问题中起到主导作用，但行业协会、社会力量对食品行业的监督力量也相当重要[5]。
三、可采取的相应对策
（一）健全食品安全监管体制
发达国家的食品安全监管实践证明，随着职责集中程度的提高，食品安全监管效率也相应有所提高。
就我国现阶段现实情况而言，可借鉴美国经验，虽然食品安全监管职能分布在
不同部门，但却通过较为明确的管理主体分工来避免机构间的扯皮问题。
而在将来的监管体制改革方面，应遵循统一管理、职能整合原则，将食品安全的监管职能集中到一个或几
个部门，由其统一监管从农田到餐桌全过程的食品安全，彻底解决部门间分割与不协调问题，并加大部门间的协调力度，以极大提高食品安全监管的效率[6]。
同时废除食品安全检测由多个部门负责的制度，由综合的、权威的食品安全监管机构统一监管。
即把分散在农业部、质监部、卫生部等的食品安全检测职能都纳入这个综合监管机
构，实行统一管理，杜绝多个检测检验机构并存导致重复检测、交叉检测，造成现有资源浪费、相互推诿扯皮现象的发生。
加强各检测职能部门之间的信息交流与相互协作，建立
食品安全信息共享数据库，预防食品安全事故的发生，全天候、全方位监测食品安全状况。
另外，还可以在这个综合机构定期召开各职能部门之间的联席会议，交流工作中的经验
教训、共享信息，促进机构中各职能部门之间的信息交流和相互协作。
健全食品安全法律体系
食品安全法律体系的健全与完善是一项战略性、基础性的工作，有利于我们更好地和国际接轨，缩短和联合国粮农组织、世界卫生组织等国际标准的差距，必将在我国的社会、经
济、生活的各个方面、各个领域发挥日益重要的作用。
制定完整统一的食品监管法，对现有法律法规进行认真清理、补充和完善，对一些涉及食品监管的旧法进行废止、修改和整合，将散存于各法律法规中有关食品监管的内容整合，
尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突，解决法律体系的混乱，保持法制的统一性和完整性。
在立法过程中，完善立法制度，实行阳光立法，开门立法。
立法工作应由地位相
对超脱的人大常委会有关专门委员会或委托有关方面的专家学者起草，公开征集各面意见，最大限度地吸纳民意和遏制恣意。
推行立法回避制度，凡立法中直接涉及的行政部门，
原则上应当回避，防止立法中渗入部门利益而影响法律的普遍适用性和公正性[7]。
在完善法律体系时要注重加大惩罚力度，提高违法成本。
加大惩罚力度，提高违法成本，能有效地保护食品安全，也是完善食品安全法律体系的体现。
提高生产者违法成本的措施
主要有：
（1）加重对破坏食品安全行为的惩罚。
对于情节严重的追究其刑事责任，直至死刑，同时还要改变以往对同一问题惩罚力度差别过大的问题，以法律条文的形式明确规定对
各种违法行为的具体处罚标准，增加法律的透明度，充分体现立法力度和法律的威慑力。
（2）实行食品召回制度。
食品召回制度打破了我国以往伤害后才进行处理的惯例，发现有批
量食品存在质量问题并可能会对大众造成伤害时，企业就有义务进行召回。
（3）对被欺骗的消费者进行赔偿。
这种赔偿不仅包括不合格食品给消费者带来的有形损失，还必须包括对
不合格食品潜在危害的赔偿。
健全食品安全标准
制定统一的食品安全标准。
应根据我国目前现有的食品标准不统一、水平不高的实际情况，统筹规划，组织制定和完善包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准在内的食品
安全标准体系，对标准统一整合，统一公布为食品安全国家标准。
要加大对各部门统一并入食品安全机构和制定食品安全标准的投入，特别是从人力、财力等各方面予以支持，尽
快废除原有的一些不合理、重复制定的国家或者行业标准，将食品安全标准与现行的《食品安全法》予以统一，使得企业能够有法可依，避免其无所适从[8]。
我国食品安全相关标
准可以尽可能参照或直接引用CAC、OIE、WHO、FAO等国际先进标准，并结合本国或地区的具体情况加以细化，使得标准更具有实际操作性。
除此之外，完善其标准体系还要注意：
建立食品安全相关法规和标准的一致性，科学合理地发展食品行业标准和企业标准。
增强食品安全意识
树立系统食品安全观是保证食品安全的前提，观念是行动的先导，增强食品安全意识，树立系统食品安全观，是我国进行食品安全生产、流通和消费的先导。
1.增强生产者的食品安全意识
食品安全问题与从事食品生产和经营的从业人员的职业道德素质密切相关，良好的职业道德和从业形象，不仅可以更好满足人民对食品的需要，而且是维护良好市场秩序、推动食
品行业健康、快速发展的必要条件。
食品行业作为直接关系到人民群众生命安全的特殊行业，加强从业人员的职业道德建设，一是加强食品从业人员最基本职业道德规范的学习，
树立诚实守信，遵纪守法、货真价实、保质保量、不以次充好、不掺假造假的基本职业道德规范。
通过学习，提高其职业道德素质，在生产和经营中自觉地用社会主义道德意识来
规范约束其行为。
二是借助报纸、电视、网络等公众媒体等途径深入开展食品从业人员最基本职业道德规范的宣传，使从业人员明白树立良好职业道德对国家、人民和自己的重大
意义。
三是国家对模范遵守职业道德的企业和经营者进行表彰的同时，在政策、税收、贷款等方面给予一定的优惠和奖励。
通过这些措施，提高食品从业人员的职业道德素质。
四
是加强企业文化建设，增强企业社会责任意识，食品企业作为国民经济的支柱产业和维系民生的基础产业，其生产和经营的第一要义和最低要求是，为社会和人民提供质量合格的
产品，确保消费者的健康和生命安全，这是食品企业和经营者应当肩负的社会责任之一[9]。
2.增强消费者的食品安全意识
食品消费安全观是指食品在消费过程中的一种安全消费意识和观念，是指导消费者安全消费、合理消费、科学消费的指导思想，是保证食品安全的重要环节，是增强人民体质，促
进人民全面发展的要求。
消费者作为食品的最终承受者，其食品安全观直接影响食品生产者的生产方向，消费者有了健康的食品安全意识会促使生产者生产更加安全健康的食品。
这就要求每一个食品消费者，树立食品消费安全意识，提倡绿色消费、科学消费、合理消费，正确消费，并将这些观念贯彻到食品消费全过程，真正实现吃得放心，吃得安心。
参考文献：
[1]张涛：
《食品安全法律规制研究》，中国水利水电出版社，XX，14—18。
[2]古红梅,刘婧娟：
《食品安全问题引发的社会矛盾分析及其法律规制》，河北法学，XX.7,Vol.30,No.7。
[3]曾光霞,唐军,李洪军,杨佳艺：
《系统食品安全观：
演进、作用与对策》，食品科学，XX,Vol.33,No.11。
[4]李杰：
《对加强我国食品质量安全的几点设想》，和田师范专科学校学报，XX（01）。
[5]赫景：
《韩国食品安全监管对我国的启示》，现代商贸工业，No.03,XX。
[6]王耀忠：
《食品安全监管的横向和纵向配置》，中国工业经济，XX（12）。
[7]包昌红：
《刍议我国食品安全监管体制及完善》，法制与社会，XX.11。
[8]初振波：
《食品安全治理的法律对策》，经济师，XX年第5期。
[9]邢冀源：
《浅析当前我国居民消费需求存在的问题:
从食品行业的角度分析》，中国商界,XX（10）,92-93。
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