地方财政学.docx

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地方财政学

地方财政学

财政税务系殷强

什么是地方财政的问题？

●房价是涨还是跌？

●个人所得税免征额上调至3000元

●金融危机对郑州和东莞影响的不同

●“中原经济区”被正式纳入《全国主体功能区规划》，上升到国家战略层面上来

●郑州公交卡8折，北京公交卡4折

●农民工子弟上学问题

●通知

第一章导论

●多级政府与地方财政

●我国地方财政的现实特点

一、多级政府与地方财政

（一）多级政府

●城市国家：

一级政府

●联邦制国家

先有地方，后有中央，州是主体（类似欧盟形成方式）

联邦、州、地方政府

●单一制国家

先有中央，后有地方

（二）地方政府的典型模式

●地方自治、地方管理（地方政府的权力来自何处？

）

●地方政府：

除中央政府以外的其他级别的政府的统称。

分三类：

●基层地方政府：

直接与当地居民联系

●最高层级地方政府：

直接与中央联系

●中层地方政府：

前二者之间

1、英国型地方政府制度

●以地方议会为中心的分权制模式（地方自治）

●地方政府具有法律人格和独立地位（过去由英王特许，现由法律授予）

●地方政府以地方议会为核心，地方议会的各委员会实际处理事务，任命常任官员

●中央没有设立统一主管地方政府事务的部门，各级政府无隶属关系，体现“职能调整”

2、法国型地方政府制度

●中央监督与地方自治相结合（留有封建社会的痕迹）

●地方政府体制大致相同，所辖行政区划整齐划一

●“议政合一”的地方政府机构，在大区、省还设有中央政府派驻的机构，设国家代表

●中央设内政部，负责省长的提请任命和主要助理官员的直接任命

●虽然地方议会有自主权，仍处于中央监督之下

3、德国型地方政府制度

●地区整体性从属原则

●“地区整体从属”：

上级政府仅履行“不能由下级公共机构有效履行的职责，各级政府部门对本级政府负责，下级政府对上级政府负责；

●地方政府具有作为地方自治单位和国家行政单位的双重属性（比如处理上级下达的任务）；

●各级地方政府具有明确的法律地位，受联邦基本法、州宪法、地方宪章法保护（法律上没有上下级关系）；

4、中国型地方政府制度

●统一的多民族国家，不同于一般的单一制

●一般地方行政区域、民族自治地方、特别行政区

●“双重属性”，设立各级人民代表大会和各级人民政府，各级人代会没有上下级关系，但有监督和指导关系，地方各级人民政府向本级人民代表大会负责，同时向上级人民政府负责；

●少数民族自治，特别行政区直辖于中央政府，但享有高度自治权

（三）地方政府级次与地方财政体系

1、联邦制国家一般分三级

●美国：

联邦、州、地方政府（德国、加拿大、澳大利亚）

2、单一制国家，相对可以多，三级也不少

●日本：

中央、都道府县和市町（相当于镇）村；1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）、43个县。

（法国、新西兰、挪威都是三级）

3、我国五级政府

●中央、省（自治区、直辖市、特别行政区）、市（地区、自治州）、县（自治县）、乡

●各级政府实现职能必须掌握财政分配权力，一级政府，一级财政

●我国地方财政体系由省、市、县、乡组成，地方财政发挥重要作用：

●地方财政是地方政府提供公共产品的物资基础；

●地方财政在保障区域经济稳定发展方面发挥重要作用；

●地方财政是地方政府调节社会公平与经济发展的重要手段（社会保障、财政平衡等）。

二、我国地方财政的现实特点

1、地方政府逐步成为相对独立的利益主体，与居民的利益关系越来越明确

●政府职能的转变，使地方政府承担了更多地方公共物品的提供（亲民政府）

2、地方财政支出规模不断扩大

●支出增长规律；改善民生使地方职责需要强化

3、各地区财政能力差异

●人均财政支出差异与公共服务均等化

（上海、河南、西藏）

4、地方政府间的财政竞争

●生产要素的流动，带来税收竞争

5、县乡财政困难

●农业税取消后，县乡基本没有能力提供公共物品

6、地方政府债务问题

●显性债务、隐性债务

第二章财政分权与地方公共产品

●财政分权理论

●地方公共产品的有效供给

第一节财政分权理论

一、政府责任和政府效率

1、政府的责任：

2、政府的权力：

3、政府效率：

●宏观效率和微观效率

●政府失灵

二、财政分权理论

●施蒂格勒的最优分权模式：

说明了地方政府存在的合理性——地方政府更好的识别本地居民的需求偏好；居民可以投票表决；

●“俱乐部”分权理论：

增加新成员就有更多的成员分担成本，成员增加会形成外部不经济，所以达到临界点后应分权；

●偏好误识分权理论：

中央政府提供公共物品时对全社会需求偏好的认识会存在偏差，所以应该分权；

●“以足投票”分权理论：

在政府提供的公共服务和税收之间，选择最适合自己的地区生活。

影响分权的五种因素

●居民偏好的区域差异

●规模经济和外部性

●辖区间竞争和分工

●政治因素

●地理和人口因素

一个问题：

●分权还是集权？

●西方的分权模式是否适合中国？

第二节地方公共产品的有效供给

一、地方公共产品的类型

（一）地方公共产品的特征

●提供者是各级地方政府；

●受益范围在一定区域之内；

●受益者主要是本辖区的居民

（二）地方公共产品的类型

●基础设施

●社会服务

●文化与传播媒介

●社会管理

二、地方公共产品的有效提供

（一）集权下的地方公共产品供给

（二）有效辖区规模

●辖区：

地方政府管理的区域，地方政府提供公共产品，同时辖区内居民提供税收。

●有效的辖区规模：

辖区规模中居民的效益和成本相等，提供的公共产品正好满足辖区居民的需求。

●曲线MB的变化：

①规模经济的程度扩大会使有效规模扩大，使曲线向N右边移动；

②拥挤效应的作用加大会使辖区有效规模缩小，使曲线向左移动。

●曲线MC的变化：

①居民需求偏好的多样性，越多，有效辖区规模就越小；

②相似偏好的居民的集中程度，越集中，辖区越有效。

（三）蒂布特模型与公共产品有效供给

●观点：

居民“以足投票”使地方政府产生的“竞争”，会促使其更有效地提供公共产品和服务。

●假设：

●以足投票的人员可以完全自由流动，追求公共产品和税收最好的组合的辖区；

●人们对各个地方的公共预算都有充分的了解；

●存在足够多的辖区供人们选择；

●人们的流动不受任何就业机会的约束；

●公共产品和税收在各辖区间不存在外部效应；

●各辖区都会追求最优规模。

对蒂布特模型的评析

●对于解释地方财政竞争，有一定的帮助；

●一些假设较难成立，如人员流动不受就业的约束，人员可自由流动等

●我国人员的流动

收益（原因）：

成本：

第三章地方财政体制的框架

●事权和财权的划分

●政府间的税收划分

●政府间的转移支付

●我国分税制及其发展

第一节事权和财权的划分原则

一、巴斯特布尔的划分原则

●技术原则

●利益原则

●行动原则

二、埃克斯坦的划分

●重视决策程序，认为地方政府的决策程序需要时间更短

●主张除国防、外交、国家管理等由中央支出外，其他都应由地方支出

三、赛力格曼强调效率划分，提出规模大的归中央，规模小的归地方

四、费雪认为外溢性较小和地方性较强的归地方

五、我国财政管理体制的三原则

●统一领导，分级管理

●财政管理体制与国家政权结构和国家经济管理体制相适应

●财权与事权统一、权责结合

第二节政府间的税收划分

一、税收划分的方式

●划分税额：

●划分税种：

●划分税率：

●划分税制：

●混合型

二、税收划分的原则

（一）马斯格雷夫的七原则

●以收入再分配为目标的累进税应划归中央；

●作为稳定经济手段的税收应该划归中央，收入起伏不大，具有周期性稳定性的归地方；

●地区间分布不均的税源划归中央；

●课征于流动性生产要素的税收最好划归中央，避免引起资源在区域间流动；

●依附于居住地的税收（如销售税）划归地方；

●课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方；

●受益性税收及收费对各级政府都适用。

（二）罗宾·鲍德威的六原则

●所得税关系到社会公平，归中央

●保障全国统一市场和资源的自由流动，对资本税、财产转移等划归中央

●资源税涉及公平与效率目标的权衡，由中央地方共享

●具有非流动性的税收是地方税的理想选择

●作为受益性税收的社会保障税，由中央地方协同征收

●多环节征收的增值税、销售税划归中央，单一环节征收的归地方。

（三）赛力格曼的三原则

●效率原则

●适应原则

●恰当原则

三、税种划分

（一）关税

●中央税

（二）所得税

●个人所得税、公司所得税

●税基流动性较大，且有收入再分配和稳定经济功能，应该划归中央

●个人所得税“税收寄征”、“分率征收”的较多

●发展中国家多为共享税

（三）销售税

（四）财富税

（五）资源税

（六）财产税

（七）“有害产品”税

（八）使用费和规费

若干国家中央与地方税种划分

第三节政府间转移支付

三种转移支付

●政府对企业的转移支付（补贴）

●政府对个人的转移支付（社会保障）

●政府间转移支付

一、政府间转移支付的理论依据

●纵向财政失衡问题

●横向财政失衡问题

●公共产品的外部性

●弥补划分税收方式的不足

●确保全国统一的最低服务标准

●提供地方公共产品中的有益产品

二、转移支付的方式

●一般性转移支付（无条件）

●专项转移支付（有条件）

●分类转移支付

介于有条件和无条件之间，有一定条件，但不具体指明用途

第四节我国财政体制发展

一、统收统支模式（1949－1978年）

●1950年3月将财政管理权限和财政资源配置权都集中到中央；“先中央后地方，先军费后政费，先前方后后方”。

“收支两条线”

●1953－1978基本上都属于统一领导，分级管理的制度安排

●统一、计划、集中是这一时期的主要特征

　　评价：

对恢复国民经济功不可没；

　　　　　运行失灵、激励失灵

二、财政包干体制（1979－1993年）

1、中央对地方的放权让利

●收支大包干：

“划分收支、定额补助、五年不变”

●分灶吃饭：

“划分收支、分级包干、五年不变”

●分级包干：

“划分税种、核定收支、分级包干”

●1988年调整分级包干，“收入递增包干”、“总额分成包干”、“上解额递增包干”、“定额上解”和“定额补助”

2、财政对企业的放权让利

●1980年“利改税”

●1987年“盈亏包干责任制”

3、财政部门对行政部门、经济主管部门、事业单位放权让利

●对各级部门实行财务大包干，鼓励行政事业单位“创收”

●各部门自收、自支、自管

三、分税制（1994-）

1、基本内容

●1994年1月1日实行分税制，同年3月通过《预算法》对分税制给予规范和确认

v中央和地方事权和支出的划分

v中央与地方收入的划分

v中央对地方的税收返还数额的确定

v原体制中央补助、地方上解的处理

2、对分税制的基本认识

●积极的方面：

●分税制适当的照顾了中央和地方两个积极性；

●促进了理财观念的改变；由要钱转变为涵养税源

●在一定程度上促进了产业结构的调整。

另，对强化财政管理、优化支出结构，调节区域差异都有积极效果。

不足的方面：

●财政支出的范围有待科学的加以鉴定（尤其是投资权）；

●税收划分方式需进一步完善（中央税地方税的确定，共享税的分成等）；

●税收权限的划分问题；

●转移支付制度需进一步完善。

第四章地方财政支出

●地方财政支出的分类

●地方财政支出规模与结构分析

第一节地方财政支出的分类

一、地方财政支出的范围

●保证政权正常运行方面的支出；

●满足社会公益事业需要方面的支出（文化、教育、卫生、社会保障等）；

●满足公共设施建设的需要和非竞争性基础产业投资的支出；

●其他与地方政府履行职能有关的支出。

二、按政府功能分类

（一）原按政府功能性质分

●经济建设支出

●社会文教支出

●国防支出

●行政管理支出

●其他支出

按具体项目分

●基本建设支出

●流动资金

●挖潜改造资金和科技三项费用

●地质勘探费

●工交商部门事业费

●支农支出

●经济建设支出主要包括基本建设拨款、国有企业挖潜改造资金、科学技术三项（新产品试制费、中间实验费、重要科学研究补助费）费用、简易建筑费、地质勘探费、增拨国有企业流动资金、支援农村生产支出、工业、交通、商业等部门事业费、城市维护费、国家物质储备支出、城镇青年就业经费等等。

●社会文教支出包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通讯、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。

●国防支出包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费、防空经费等。

●行政管理支出包括用于国家行政机关事业单位、公安机关（包括国家安全机关）、司法机关、检察机关、外交机关（包括驻外机构）等的各种经费、业务费、干部培训费。

（二）改革后按支出功能分

●2007年1月1日我国进行政府收支分类改革

●原分类与市场经济体制下的政府职能转变不相适应；（比如流动资金已不是政府的重要职能）

●原分类不能清晰反映政府职能活动；

●财政管理的科学化和财政管理信息化受到制约；

●财政预算管理和监督职能弱化；（社保基金、预算外不在其中）

●无法进行国际比较。

●统一按支出功能设置类、款、项三级科目。

●类级科目综合反映政府职能活动；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项。

●新的支出功能科目能够较系统清晰地反映政府支出的功能结构。

1、一般公共服务

●分设32款：

人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派及工商联事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。

2.外交。

●分设8款：

外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。

3.国防。

●分设3款：

现役部队及国防后备力量、国防动员、其他国防支出。

4.公共安全。

●分设10款：

武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、其他公共安全支出。

5.教育。

●分设10款：

教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及基金支出、其他教育支出。

6.科学技术

●分设9款：

科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。

7.文化体育与传媒。

●分设6款：

文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、其他文化体育与传媒支出。

8.社会保障和就业。

●分设17款：

社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业、其他社会保障和就业支出。

9.社会保险基金支出。

●分设6款：

基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他社会保险基金支出。

10.医疗卫生。

●分设10款：

医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。

11.环境保护。

●分设10款：

环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出。

12.城乡社区事务。

●分设10款：

城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、国有土地使用权出让金支出、城镇公用事业附加支出、其他城乡社区事务支出。

13.农林水事务。

●分设7款：

农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出。

14.交通运输。

●分设4款：

公路水路运输、铁路运输、民用航空运输、其他交通运输支出。

15.工业商业金融等事务。

●分设18款：

采掘业、制造业、建筑业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、商业流通事务、物资储备、金融业、烟草事务、安全生产、国有资产监管、中小企业事务、可再生能源、能源节约利用、其他工业商业金融等事务支出。

16.其他支出。

●分设3款：

预备费、年初预留、其他支出。

17.转移性支出。

●分设9款：

返还性支出、财力性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付、预算外转移支出、预算单位间转移支出、调出资金、年终结余。

中央和地方财政主要支出项目（2007年）

三、财政支出的经济分类

●主要反映政府支出的经济性质和具体用途

●支出经济分类科目在原支出目级科目的基础上进行拓展,并设类、款两级。

●类级科目主要包括:

工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。

●款级科目是类级科目的细化,主要满足部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。

1.工资福利支出。

●分设10款：

●基本工资、津贴补贴、奖金、住房公积金、提租补贴、购房补贴、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、其他工资福利支出。

2.商品和服务支出。

●分设30款：

办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运行维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费、其他商品和服务支出。

3.对个人和家庭的补助。

●分设11款：

离休费、退休费、退职（役）费、抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、其他对个人和家庭的补助支出。

4.对企事业单位的补贴。

●分设4款：

企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、其他对企事业单位的补贴支出。

5.转移性支出。

●分设4款：

不同级政府间转移性支出、同级政府间转移性支出、不同级预算单位间转移性支出、同级预算单位间转移性支出。

6.赠与。

●分设2款：

对国内的赠与、对国外的赠与。

7.债务利息支出。

●分设6款：

 国库券付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国际组织借款付息、其他国外借款付息。

8.债务还本支出。

●分设2款：

国内债务还本、国外债务还本。

9.基本建设支出。

●分设9款：

房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他基本建设支出。

10.其他资本性支出。

●分设9款：

房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络购建、物资储备、其他资本性支出。

11.贷款转贷及产权参股。

●分设6款：

国内贷款、国外贷款、国内转贷、国外转贷、产权参股、其他贷款转贷及产权参股支出。

12.其他支出。

●分设5款：

预备费、预留、补充全国社会保障基金、未划分的项目支出、其他支出。

四、其他分类

●按补偿分：

转移性支出和购买性支出

●按受益范围分：

●一般受益支出（行政管理、治安等）

●特殊受益支出（教育、医疗、补助等）

●按支出方式分：

●无偿拨款

●有偿贷款（资本投资性支出项目）

第二节地方财政支出规模与结构分析

一、衡量地方财政支出规模与增长的指标

1、衡量支出规模的指标

●地方财政支出占GDP的比重

●地方财政支出占财政支出的比重

2、衡量支出增长的指标

二、地方财政支出规模分析

影响地方财政支出规模的因素

●经济因素

●经济水平决定了支出的规模

●政治因素

●政府职能的扩大

●政府机构设置及其工作效率的高低

●社会与历史因素

三、地方财政支出结构分析

●

（一）支出项目结构

（二）地区结构分析

医药卫生体制改革中的地方财政问题

第五章地方财政支出效益

●效益的内涵及衡量

●新公共管理运动与绩效预算

●地方财政支出的绩效评价

第一节效益的内涵及衡量

一、地方财政支出效益的内涵和特征

1、内涵

2、特征

二、效益的衡量方法

（一）成本-效益分析法

1、步骤

●第一，确定成本和效益的范围；

●第二，定量成本（Ｃ）和效益（Ｂ）；

●第三，对成本和效益进行时间价值的处理；

●第四，投资效果分析；

●第五，敏感性分析；

●第六，做出投资方案选择。

2、指标

●净现值（netpresentvalue,NPV）

将计算出的“成本流”和“效益流”按照一定的折现率分别折现，然后用效益流的现值之和减去成本流的现值之和，得到净现值。

r为折现率，T为投资项目的寿命年限，Bt表示第t年的效益，Ct表示第t年的成本

●内部收益率：

让投资项目的NPV为零的折现率

3、运用

●发展

●项目规划预算体系（1965年美国联邦政府）

●零基预算（1977年在预算部门中运用）

●分析中应注意的因素

●效益、成本、预算成本

●政治因素影响：

预算规模、“圣牛”项目的存在等

（二）最低费用选择法

●根据政府目标，提出多个备选方案，选择费用最低者

适用范围：

●军事、文化、卫生等方面

●社会消费性支出项目

（三）公共定价法

平均成本定价法

●自然垄断行业（能源）

二部定价法：

●基本费和从量费（煤气、电话等行业）

第二节新公共管理运动与绩效预算

一、新公共管理运动

（一）背景

●财政危机：

公共支出不断膨胀和70年代的滞涨；高福利的压力；

●管理危机：

官僚主义盛行、行政效率低下、管理成本攀升；

●合法性危机：

（政府公信力）政府权力和权