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论《决策权制约机制与责任追究研究》

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郭栋

决策权制约机制与责任追究研究

“我们要始终保持不骄不躁、艰苦奋斗的作风，自觉树立社会主义荣辱观，正确使用手中的权力，诚心诚意接受人民监督，严于律己、廉洁奉公，兢兢业业、干干净净为国家和人民工作。

这是胡锦涛主席在中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议上所提出的重要讲话。

同时，也是中央政府领导人在不断探索预防腐败体系的建设的同时，对拥有行政决策权的领导干部自行监督、约束的根本要求。

要将决策权制约机制与责任追究机制结合起来，重在预防，开展了行政权力公开透明运行、廉政文化建设等正面引导的形式、形成科学化、民主化、规范化的行政决策机制，确保人民群众的要求、意愿得到及时反映。

而真正实现这一基本任务，则需要深入探讨和切实解决行政决策过程的法制化、行政决策行为的规范化、行政决策责任的定型化等一系列问题。

一、健全决策权制约机制与责任追究研究

1、行政决策过程的法制化问题

建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，符合现代行政决策的规律性要求。

公众、专家和政府三位一体、有机结合的行政决策，只能在健全的行政决策过程中实现。

现代国家（主要是西方发达国家）普遍重视行政决策过程的探索，获得了诸如理性决策、渐进决策、综合决策等一系列成果。

尽管各种实践模式和理论观点相互冲突，没有哪一种能够得到公认，但这些成果可以为我们设计完备的决策过程提供有用的技术支持。

然而，国家决策的成功经验和现代决策的科学理论，到目前为止，大多具有方法论层面的意义。

从我国行政决策科学化民主化的视角看，我们必须在制度层面上解决问题。

这是由我国现实的民主政治制度和行政管理体制的特点所决定的。

从决策权力的制约来说，关键在于把决策过程的理性设计制度化、法律化。

不仅要科学、合理地界定各级政府、政府各个部门的行政决策权，完善政府内部的决策规则，更重要的还在于，把公众参与和专家论证作为决策过程的基本环节，用法律法规固定下来，使其具有强制性约束作用。

然而，政府内部的决策规则对于权力的制约是有限度的。

如果说上级对下级的监督和制约比较有效，那也只是在上级正确地行使决策权力的情况下才能成立。

如果上级越权滥用决策权力，下级则不可能依靠规则来进行有效制约。

道理很简单，同一行政组织内部上下级之间存在着的隶属关系，决定了下级必须服从上级的领导。

就是在同一行政组织内部的同级之间，决策规则能否起到有效的制约作用，也要取决于这些行政机构是否存在“争权夺利”的行为倾向。

如是，相互制约就会变成相互掣肘，进而破坏行政组织的完整统一，难以产生行政管理的总体效能。

因此，每个行政机构都必须分工协作，在各自的权力运行空间内，明确专业分工和业务范围。

把公众参与和专家论证当作行政决策的基本环节，需要深刻认识行政决策过程的规律性。

现代决策理论所提供的研究成果，主要局限于技术方法论。

因此，决策科学被称作软科学。

现在，要把这些“软”因素硬化起来，使之成为法定规则，成为制度的构成要素，从而对决策权力的运行产生刚性约束机制，还要做许多工作。

应该根据不同层次行政决策的特点，实行不同的制度设计和制度安排，例如把行政决策分为创制性决策（各级政府决策）、执行性决策（政府各部门决策）和操作性决策（行政人员决策）。

决策过程的程序化设计所着眼的创制性决策和执行性决策，可以更多地发挥公众和专家的作用，有利于达到用制度制约决策权力的目的。

操作性决策所侧重的决策过程的标准化设计，可以减少行政人员的自由裁量权。

“在某些时候，减少过分的弹性是基层组织成功地进行管理所必需的。

2、行政决策行为的规范化问题

决策过程实际上是决策者的行为过程。

建立健全行政决策机制，关键在于有效地监督和制约行政决策权力，着力点应该放在监督和制约决策者的决策行为上面。

这正是监督和制约行政决策的难点所在。

在西蒙提出“有限理性决策”的观念之前，行政管理的研究长期没有注意到“任何行动之前的抉择——关于要干什么事情的决定。

”之后的决策行为分析，揭示出决策行为构成的一些基本要素，如直觉、价值观念、欲望、动机、理解力和计算力等，并且按照决策行为要素的内在逻辑关系，勾画出决策过程的基本环节和基本步骤。

但是，众多学者提出的各种理论主张，至今没有“能够为解决决策中产生的问题提供万全之策”。

或者没有注意，或者给予关注又不能形成一致看法，根源都在于行政决策行为本身的复杂性。

人们很难准确把握和有效控制它的属性和特征。

许多学者从方法论的视角透彻地分析了行政决策行为的诸多制约因素，如信息弊端、社会环境、技术缺陷以及危机状态下的时间压力，等等。

在进行决策过程的制度化设计时，这些问题当然需要重视，但不是、也不能成为理论研究的重点。

重点需要监督和制约行政决策，规范行政决策行为。

《纲要》提出，要加强和完善我国行政决策的监督机制，明确监督的主体、内容、对象、程序和方式。

这里的难点是确定监督内容。

行政决策活动的监督主体和监督对象是明确的，监督程序和监督方式可以根据主体和对象的特性来设计。

而对于监督内容就不那么容易理清思路。

根据政府的职能定位，可以勾画出行政决策活动的大致范围和主要内容。

例如，经济活动方面的立项、预算、审批、监管等，社会活动方面的劳动保障、社会救济、社团管理等，政治活动方面的国防外交、社会治安、公民权利保障以及政府人员的选拔任用等。

只要有政府的活动，就有行政决策行为。

但是，仅仅这样梳理还远远不够，因为我们不能确切地知道，政府的各种决策是怎样作出来的，决策者在作出最后选择的时候，其行为有什么共同特征。

这些才是行政决策的监督内容需要明确地揭示和规定的。

决策行为难以把握和控制，首先在于决策是人的一种思维活动。

思维是人脑的活动机能，是人脑对于客观事物的反映。

思维的本质是什么？

思维方式的特征是什么？

思维方式有哪些类型？

面对这些深奥的哲学命题，笔者在这里只想指出，思维活动是无形的，思维活动具有不可视性。

人们要监督决策者的决策行为，会由于没有明确的视点而无所适从。

这是决策和执行在行为特点上的根本区别。

执行是一种“行动”，人们可以看得见，触摸得到，也就可以通过行动规则，采取实际措施，直接约束执行过程中的每一个具体“行动”。

可是，对于决策行为就不能做到如此直观和具体。

人们只能通过思维者的某种表达形式，才能够知道决策的最后结果。

行政决策的结果一旦被确定，监督和制约决策行为也就失去了意义。

现在，人们常说要克服行政管理中的“暗箱操作”，实际上就是针对决策行为而言的。

决策行为难以把握和控制，其次在于决策行为具有不确定性。

思维活动是人的直觉、成见、知识、性格、动机以及情绪等心理因素的综合作用过程。

同时，问题的性质、外部环境、社会利益格局、决策机构的内部动力等也会影响决策行为。

这些因素的影响均因人而异。

决策行为的隐秘性使人们无法知道，究竟是哪些因素在最后的选择上发挥了作用。

从方法论的角度看待不确定性，人们关注的是决策者面对信息弊端、技术缺陷及多样选择，是怎样避免决策陷阱和作出正确决定的。

不管选择有多么困难，决策者最后都要进行惟一选择。

决策行为的不确定性，对于个人的决策来说不是问题。

即使是对于企业或者社会团体的决策来说，也不是一个值得十分重视的问题。

因为，个人也好，企业、社会团体也好，不论面对多么错综复杂的环境，最后的理性选择只有一种，那就是决策者追求自身利益的最大化。

行政决策则不同，其最后的选择存在两种可能性，或是反映社会公共利益，或是谋取决策者个人利益。

对于行政决策行为的监督和制约，目的是要防止出现第二种可能的选择。

做到这一点，必须在最后选择的结果形成之前采取有效措施。

因此，能否克服决策行为的不确定性，自然需要给予特别关注。

第一，通过规范的决策基本环节，把隐秘在人的大脑中的思维活动过程显现出来。

在这方面，有限理性决策理论比较科学地揭示了决策行为的主要步骤，尽管学者们在具体行为环节的认识上并不完全一致。

结合中国行政决策的实际，我们可以把这样几个环节——决策问题的提出、决策目标的确定、决策方案的论证、决策行动的合法化——作为决策过程制度化的程序要素明文规定下来，使其具有普适性、稳定性和公开性的实质特征。

《纲要》明确提出，要完善行政决策程序，向社会公开决策事项、依据和结果，一些重大的行政决策要举行座谈会、听证会和论证会等。

而当务之急是，根据不同工作层级、不同事务领域的行政决策特点，抓紧制定行政运行程序的规范性要求，形成不同行政体系的决策行为规则。

第二，通过固定的决策格式文书，把决策行为的各种因素与决策结果的内在联系确定下来。

格式文书是决策行为的有效表达，也是人们了解决策包括决策事项、依据和结果的重要途径和基本手段。

思维的过程和结果必须通过某种载体形式才能够显现出来、传播出去。

而行政决策的载体应该具有稳定性和存储功能，方便有关人员进行检索、查阅。

我们今天就是通过历史文献的记载，知晓几千年来的文明发展。

现在，人们常常有感于文山会海、繁文缛节。

但仔细观察会发现，大量的文献只是宣示决策结果。

至于结果是如何形成的，我们知之甚少，因为没有任何记载。

特别是当决策失误造成恶果以后，要想找出决策失误的原因，只能凭借当事人回忆决策产生过程，不仅真实性大打折扣，而且时过境迁，很多具有因果联系的分析都掺杂进事后的心理因素。

因此，规范决策行为，必须重视用书面形式如实地记载决策过程。

正因为如此，根据不同层级、不同事项的决策规律和决策特点，设计出既方便行政决策的制定，又确切反映行政决策中因果联系的文书格式，方能使行政决策的行为过程清楚地、直观地展现在人们面前。

3、行政决策责任的定型化问题

各级政府相继出台了行政责任追究的试行条例或具体办法。

《纲要》也明确提出，要建立行政决策责任追求制度，实行“谁决策，谁负责”的原则，以实现决策权力和决策责任的统一。

其实，责任追究本来就是行政管理体制不可或缺的构成要素。

责任作为一种社会现象，是对社会关系中个人自律的一种明确意识和行为要求。

它普遍存在于社会组织形式和社会活动过程之中。

把“责任”与“责任追究”制度化，在国家治理和行政管理的过程中具有特殊重要的意义。

决策责任是行政责任的一个构成部分。

行政责任一般分为法律责任和道义责任。

法律责任就是宪法、法律和行政法规明确规定的政府职权和行为规范。

这是行政组织及其公职人员“应该采取”或者“必须履行”的职责。

如果行政组织及其公职人员没有尽到责任，就要受到责备；如果违反了法律规定，就要受到行政处罚；如果因其失责而造成严重后果，就要追究法律责任。

道义责任是对没有法律明文规定的、属于自由裁量权活动领域的行政事务和行政行为的要求。

它要求符合社会文明进步的衡量尺度，符合公平、正义、客观等行政道德理念。

如果行政组织及其公职人员的行政活动没有达到公众对于政府工作的普遍性要求，或者其行政行为背离了行政道德规范，就要受到责备并且接受相应的行政处罚。

在行政责任制度的设计和安排上，应该明确区分“责任”和“责任追究”的不同含义。

前者是“要求行为”，后者是“行为要求”。

“责任”意味着担任公职的行政人员必须完成一定的工作任务，意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担一定的职责和履行一定的义务，并且要求那些公职人员作出解释。

只要政府工作人员按照工作职责的要求予以作为并且能够作出解释，那他就尽到了责任。

“责任追究”具有明确的行为要求，是评价担任公职的行政人员履行工作职责的行为结果。

政府工作人员“可以因未履行自己的职责而受到责备或惩罚。

”应该明确，“未履行自己的职责”有两种情况。

一是要求做而未做或禁止做却做了。

这时的行为本身已经不重要，重要的是，做与不做的后果对于工作职责的意义。

二是按照工作职责的要求去做了，但行为后果并不符合工作职责的要求甚至相背离。

这两种情况所体现的，都是要达成工作目标的同一行为要求。

如果没有达成工作目标，那就要受到责备；如果对工作目标的实现造成损害，那就要受到惩罚。

“谁决策，谁负责”的原则应该涵盖上述两种情况。

就是说，既要在作出最后选择后，决策者对决策的后果承担义务和责任；也要在没有及时作出最后选择时，决策者对不决策的后果承担义务和责任。

因此，如何准确判定“决策（或不决策）的后果”，便成为关键。

这正是监督和制约行政决策的又一个难点。

决策作为观念的产物，与最终实现的结果之间有时并不存在直接的因果联系。

决策者最后选择的行动目标，既不是客观存在的现实，也不会自然而然地变成现实。

任何决策只有通过实际行动，即决策的执行活动，才能够表现为现实状态。

决策与执行结果之间的因果联系比较复杂，不能一概而论。

错误的决策必然产生负面的结果。

决策者因此所负的责任是不难确定的。

最近几年，被媒体曝光的一些隐瞒事故真相的案例就属于这种情况。

但是，也有很多错误决策未必会等到产生严重的负面结果，决策的执行过程就中止了。

决策者并未因此而被追究责任。

在许多因为违法决策、错误决策而被提起司法诉讼的案件中，鲜见因为政府败诉而追究决策者责任的事例，却有决策未必错误，只因执行决策不力导致严重的负面后果而追究决策者责任的事情发生。

上述两种现象必然提出一个问题，就是在实行决策责任追究的时候，如何评价决策结果的负面影响。

“某一观察者认为是负责任的行为，另一观察者则可能认为是十足的不负责任的行为。

”所以，要真正落实决策责任的追究制度，实现决策权和决策责任的统一，就要明确决策结果的责任判定标准。

二、监督制约决策权关键是强化责任追究

决策责任是行政责任的一个构成部分。

行政责任一般分为法律责任和道义责任。

法律责任就是宪法、法律和行政法规明确规定的政府职权和行为规范。

这是行政组织及其公职人员“应该采取”或者“必须履行”的职责。

如果行政组织及其公职人员没有尽到责任，就要受到责备；如果违反了法律规定，就要受到行政处罚；如果因其失责而造成严重后果，就要追究法律责任。

道义责任是对没有法律明文规定的、属于自由裁量权活动领域的行政事务和行政行为的要求。

它要求符合社会文明进步的衡量尺度，符合公平、正义、客观等行政道德理念。

如果行政组织及其公职人员的行政活动没有达到公众对于政府工作的普遍性要求，或者其行政行为背离了行政道德规范，就要受到责备并且接受相应的行政处罚。

在行政责任制度的设计和安排上，应该明确区分“责任”和“责任追究”的不同含义。

前者是“要求行为”，后者是“行为要求”。

“责任”意味着担任公职的行政人员必须完成一定的工作任务，意味着那些公职人员应当向其他人员或机构承担一定的职责和履行一定的义务，并且要求那些公职人员作出解释。

只要企业工作人员按照工作职责的要求予以作为并且能够作出解释，那他就尽到了责任。

“责任追究”具有明确的行为要求，是评价担任公职的行政人员履行工作职责的行为结果。

企业工作人员“可以因未履行自己的职责而受到责备或惩罚。

”应该明确，“未履行自己的职责”有两种情况。

一是要求做而未做或禁止做却做了。

这时的行为本身已经不重要，重要的是，做与不做的后果对于工作职责的意义。

二是按照工作职责的要求去做了，但行为后果并不符合工作职责的要求甚至相背离。

这两种情况所体现的，都是要达成工作目标的同一行为要求。

如果没有达成工作目标，那就要受到责备；如果对工作目标的实现造成损害，那就要受到惩罚。

“谁决策，谁负责”的原则应该涵盖上述两种情况。

就是说，既要在作出最后选择后，决策者对决策的后果承担义务和责任；也要在没有及时作出最后选择时，决策者对不决策的后果承担义务和责任。

因此，如何准确判定“决策（或不决策）的后果”，便成为关键。

这正是监督和制约行政决策的又一个难点。

民主监督机制，扩大监督层面。

民主监督既是民主政治建设的重要内容，又是对决策者进行有效监督的重要途径。

我们应该积极欢迎来自决策者权力以外的各民主党派，各社会阶层及广大人民群众的广泛监督，要建立通畅的民主监督渠道，创造宽松的监督环境，鼓励群众监督，保护监督者的利益。

要积极发挥舆论监督的作用，利用舆论可以跟踪监督的特点，对决策的实施过程和结果进行全程监督。

通过广泛的民主监督，达到堵塞漏洞，减少产生腐败的机会。

行政纠错机制和责任追究机制，强化领导者的责任概念。

领导决策过程中难免有不当行政行为，一旦发现必须及时予以纠正，尽量减少利益损失。

要建立诉讼、复议、评议、仲裁等行政纠错机制，及时纠正决策过失。

责任追究是不得已而为之的，是对那些决策不慎重或主观意志、独断专行者的决策行为的一种限制和制约。

因此，必须建立责任追究机制，一旦发生决策责任必须予以追究。

然而，无论是规范决策行为还是对决策者进行监督，最关键的是决策者必须自觉地坚持行为规范，自觉地把自己置于被监督之下，如果决策者把自己凌驾于一切制度和纪律之上，那么规范也好、程序也好，监督也罢，则都是一句空话。

任何行政责任的承担形式都产生于既成事实之后。

这是由行政管理活动的规律决定的。

因此，行政决策责任追究应当包括两个方面的内容：

一是失职行为或责任事故发生以后，立即采取处置措施，既要对破坏性后果予以平复和补偿，消除不良影响，也要对决策责任人进行惩罚，以维护行政管理的公正性和权威性。

二是失职行为或责任事故发生以后，由于当时情况所限，人们或者没有发现事实的存在，或者没有意识到后果的严重性，因而没有及时惩罚决策责任人。

过了一段时间，当人们知道了事实的真相或者意识到后果的严重性，便会重新要求决策者承担责任并采取相应的惩罚措施。

在构建我国的行政权力监督和制约机制的时候，需要对这样两种决策责任追究形式做出明确的制度安排。

三、国外制约行政决策权比较研究

1、西方发达国家制约行政决策权力，主要是通过民主政治制度和民主政治过程实现的。

就是说，公民通过定期的投票制约着掌握国家权力的政党组织和政治家，再通过执政党去约束行政权力和行政决策过程。

“政党必须竞争以赢得选举。

政党的领导人将会在投票本身所透露的不充分的信息以外去寻找有关公民偏爱的信息。

这样一来，他们实际上就把制定某些具体政策的权力交给了公民，——如果一个政党不去满足这些政策偏爱，那无异于自杀。

”发达的市场经济培养了成熟的公民社会，而公民社会的理性行为必然对公共权力的运行过程产生强有力的监督和制约的作用。

行政决策者面临的惟一选择，就是运用科学的方法作出高质量的决策，以争取社会公众更为广泛的支持。

现代民主政治的条件下，行政管理所遵循的是效率和公平的原则，其制度设计并不以权力制约为考量。

无论是早期公共行政倡导的科层制组织形式，还是新公共管理主张的企业型组织形式，其基本的制度理念都是行政管理的效能和效率。

当然，西方国家的行政管理并没有真正解决决策者滥用行政权力的问题。

“个体公民极少有人会花费资金和时间去关注和理解绝大多数公共决策所具有的错综复杂的细节和过程。

在绝大部分决策中，只有那些与利益存在着最紧密关联的人，才愿意付出时间和金钱去理解并影响决策。

这意味着，在那些与决策本身有着共同利益的人所主宰的相对狭小的范围内，最困难的行政决策也能够得以制定。

同时，它意味着相对狭小的领域若没有引起公众的重视，行政决策有时也会走向腐化堕落。

我国社会发展的现阶段处于市场经济体制和民主政治制度不断完善的历史进程中。

一方面，现代化建设的跨越式发展，需要国家权力对经济增长和社会进步发挥强有力的整合作用和推动作用。

我们不能照搬西方国家的三权分立制度；另一方面，转型时期的公民社会，还没有成熟到能够对国家权力进行理性的监督和制约。

就是说，监督和制约行政权力不能完全依靠行政过程的外部因素。

在行政管理体制的构建中，必须首先解决权力制约的问题。

我国的行政管理过程实际上并存着两种基本的行为要求，一是权力制约，二是行政效率。

权力制约是行政效率的必要条件，行政效率则是权力制约的目标取向。

只有确保行政管理者不能滥用权力，才能真正实现行政管理的高效率；也只有取得较高的行政管理效率，权力制约的制度设计才有现实的意义。

四、现行企业决策权制约监督机制的建设和意义

1、加强党内监督。

这是对领导干部最直接、最权威的监督。

加强党内监督，重点要强化对各级领导干部和“权力”部门的监督。

首先是要健全和完善党内民主生活制度，坚持民主集中制原则，进一步加大集体领导和决策的力度，杜绝各自为政、各行其是的错误倾向。

其次是要加强班子成员之间的相互监督，建立起领导班子成员的失察连带责任，按照权力制约的原则，合理划分职责权限，促进领导干部的自我监督和相互监督。

三是要强化上下级之间的监督，通过民主评议、厂务公开等方式，增加上下级之间的监督途径和监督作用。

 2、加强制度监督。

加强制度监督，就是要在教育的基础上，通过执法、效能监察等监督手段，建立制度考核及责任追究办法，确保各项规章制度落到实处。

首先要从领导干部抓起，通过领导干部的带头作用，形成落实制度的强大推动力。

其次要加强检查监督，严格执行纪律和考核办法，做到制度出台一项，就要落实一项，见效一项。

对有章不循，违反制度的，要抓住典型，严肃处理。

 3、加强群众监督。

一方面，领导干部要树立群众观念，要有很强的自觉接受职工群众监督意识，走出办公室，走出机关，走向基层，主动让下级党组织和职工群众来“管”自己。

另一方面，要充分发挥职工群众的监督作用，积极推行公开办事制度，让职工群众明白决策的程序、依据和结果，增强广大职工群众行使监督权利的观念，主动通过正常途径和渠道，向领导干部提出批评和建议。

4、加强纪检机关的职能监督。

纪检监察机关要处理好保护支持、教育管理、监督查处的关系，发挥监督职能，主动参与企业重大决策，增强纪检监督的渗透力，最大限度地加强监督职能作用，实施有效监督。

同时，要按照从严冶党、从严执纪的方针，加大对违法违纪现象的查处力度。

只有严肃执纪，赏罚分明，只有对违纪者予以严肃查处，才能树立起监督的权威性，才能使监督真正行之有效。

二00八年四月二十八日

郭栋