财政部ppp合同范本.docx
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财政部ppp合同范本
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附件：
PPP
项目合同指南
（试行）
编制说明
本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private
Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方（政府或政府授
权机构）与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目
合作所订立的合同。
在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的
股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原
料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还
会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权
利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。
PPP项目合同是整
个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系
以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同
确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命
周期顺利实施的保障。
PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事
法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。
同时，政府作为
公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政
职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。
因此，我国PPP项
目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、
行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、
《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保
险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、
《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、
《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
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根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管
理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制
度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领
域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通
知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合
作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国
内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统
地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。
本指南共4章、29节，全面系统介绍PPP项目合同体系，说
明各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐
述PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的
风险分配原则、基本内容和权利义务安排。
同时，从付费机制和
行业领域两个方面，详细剖析不同类型PPP项目合同中的核心要
素和特定条款。
PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行
业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈
判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。
本指
南仅对PPP项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则
性介绍，并不能适用所有PPP项目的特点和个性需求。
实践中，
PPP项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助
专业力量，因地制宜地订立PPP项目合同。
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第一章总则
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第一节PPP项目主要参与方
第二节PPP项目合同体系
第二章PPP项目合同的主要内容
第一节PPP项目合同概述
第二节引言、定义和解释
第三节项目的范围和期限
第四节前提条件
第五节项目的融资
第六节项目用地
第七节项目的建设
第八节项目的运营
第九节项目的维护
第十节股权变更限制
第十一节付费机制
第十二节履约担保
第十三节政府承诺
第十四节保险
第十五节守法义务及法律变更
第十六节不可抗力
第十七节政府方的监督和介入
第十八节违约、提前终止及终止后处理机制
第十九节项目的移交
第二十节适用法律及争议解决
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第二十一节合同附件
第三章不同付费机制下的核心要素
第一节政府付费
第二节使用者付费
第三节可行性缺口补助
第四章不同行业下的特定条款
第一节公共交通项目
第二节公用设施项目
第三节社会公共服务项目
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第一章总则
PPP
第一节PPP项目主要参与方
项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承
包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机
构等。
一、政府
根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在
PPP项目中所承担的具体职责也不同。
总体来讲，在PPP项目中,
政府需要同时扮演以下两种角色：
作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合
理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管
理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与
项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；
作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政
府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等
民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。
为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权机
构作为PPP项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
二、社会资本方
本指南所称社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社
会资本或项目公司。
本指南所称的社会资本是指依法设立且有效
存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企
业和外商投资企业。
但本级人民政府下属的政府融资平台公司及
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其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参
与本级政府辖区内的PPP项目。
社会资本是PPP项目的实际投资
人。
但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实
施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同
及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。
项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人
资格的经营实体。
项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，
也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社
会资本共同出资设立。
但政府在项目公司中的持股比例应当低于
50%、且不具有实际控制力及管理权。
三、融资方
PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金
融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构
（如信托公司）等。
根据项目规模和融资需求的不同，融资方可
以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，
具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。
四、承包商和分包商
在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败
的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度
上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得
贷款的一个重要因素。
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承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价
格、固定工期的工程总承包合同。
一般而言，承包商要承担工期
延误、工程质量不合格和成本超支等风险。
对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合
同，把部分工作分包给专业分包商。
根据具体项目的不同情况，
分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，
提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。
承包商
负责管理和协调分包商的工作。
五、专业运营商（部分项目适用）
根据不同PPP项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目
部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。
但根据项目性质、
风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同项目中
所承担的工作范围和风险也会不同。
例如，在一些采用政府付费
机制的项目中，项目公司不承担需求风险或仅承担有限需求风险
的，可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而在一些
采用使用者付费机制的项目中，由于存在较大需求风险，项目公
司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商
负责。
六、原料供应商（部分项目适用）
在一些PPP项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目
的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与
方之一。
例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定供应，项
目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。
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七、产品或服务购买方（部分项目适用）
在包含运营内容的PPP项目中，项目公司通常通过项目建成
后的运营收入来回收成本并获取利润。
为了降低市场风险，在项
目谈判阶段，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或
服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证
项目未来的稳定收益。
八、保险公司
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和
运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项
目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各
类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。
同时，
由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此PPP
项目对保险公司的资信有较高要求。
九、其他参与方
除上述参与方之外，开展PPP项目还必须充分借助投资、法
律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此PPP项
目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。
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第二节PPP项目合同体系
在
PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调
整彼此之间的权利义务关系，构成
PPP项目的合同体系。
PPP项
目的合同通常包括
PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工
程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合
同等）、融资合同和保险合同等。
其中，PPP项目合同是整个
PPP项目合同体系的基础和核心。
在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立、互不
影响，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传
导关系”，了解PPP项目的合同体系和各个合同之间的传导关
系，有助于对PPP项目合同进行更加全面准确的把握。
首先，在合同签订阶段，作为合同体系的基础和核心，PPP
项目合同的具体条款不仅会直接影响到项目公司股东之间的协议
内容，而且会影响项目公司与融资方的融资合同以及与保险公司
的保险合同等其他合同的内容。
此外，PPP项目合同的具体约
定，还可能通过工程承包或产品服务购买等方式，传导到工程承
包（分包）合同、原料供应合同、运营服务合同和产品或服务购
买合同上。
其次，在合同履行阶段，合同关系的传导方向可能发生逆
转。
例如分包合同的履行出现问题，会影响到总承包合同的履
行，进而影响到PPP项目合同的履行。
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PPP项目基本合同体系
一、PPP项目合同
PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就
PPP项目合作所
订立的合同。
其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目
风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理
主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体
系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会
资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明
确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义
务。
待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP
项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。
在PPP项目
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合同中通常也会对
PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母
公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
二、股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期
的、有约束力的合约关系。
股东协议通常包括以下主要条款：
前
提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权
利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转
让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违
约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决
等。
项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由
项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可
能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营
商、融资方等主体。
在某些情况下，为了更直接地参与项目的重
大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成
为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管
理）。
在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基
本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。
股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还
可能包括与项目实施相关的特殊规定。
以承包商作为项目公司股
东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益
冲突，并在股东协议中予以反映。
例如，为防止承包商在工程承
包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制
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承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目
的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，
承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；但另
一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转
让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工
程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。
三、履约合同
（一）工程承包合同。
项目公司一般只作为融资主体和项目运营管理者而存在，本
身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将
部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程
承包合同。
项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以
分别与不同承包商签订合同。
承包商的选择要遵循相关法律法规
的规定。
由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的
履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。
因此，为了有效转
移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定
价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、
工程质量不合格等风险全部转移给承包商。
此外，工程承包合同
中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善
履行合同义务。
（二）运营服务合同。
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根据
PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公
司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验
的专业运营商，并与其签订运营服务合同。
个案中，运营维护事
务的外包可能需要事先取得政府的同意。
但是，PPP项目合同中
约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分
运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。
由于PPP项目的期限通常较长，在项目的运营维护过程中存
在较大的管理风险，可能因项目公司或运营商管理不善而导致项
目亏损。
因此，项目公司应优先选择资信状况良好、管理经验丰
富的运营商，并通过在运营服务合同中预先约定风险分配机制或
者投保相关保险来转移风险，确保项目平稳运营并获得稳定收
益。
（三）原料供应合同。
有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在
整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足
等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继
而可能会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的
煤炭。
因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的
主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原
料价格。
在原料供应合同中，一般会包括以下条款：
交货地点和供货
期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双
方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。
除上述一般
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性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求
供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的
原料。
（四）产品或服务购买合同。
在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的
产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售
对象，对于项目公司而言十分重要。
根据PPP项目付费机制的不
同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用
者。
以政府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电
力公司通常会事先与项目公司签订电力购买协议，约定双方的购
电和供电义务。
此外，在一些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，
即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量，只要项目公司
按照最低采购量供应产品，不论购买者是否需要采购该产品，均
应按照最低采购量支付相应价款。
四、融资合同
从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与融资方签订的项
目贷款合同、担保人就项目贷款与融资方签订的担保合同、政府
与融资方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。
其中，项
目贷款合同是最主要的融资合同。
在项目贷款合同中一般会包括以下条款：
陈述与保证、前提
条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解
决等。
同时，出于贷款安全性的考虑，融资方往往要求项目公司
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以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形
式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担
保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中予以具体体现。
需要特别强调的是，PPP项目的融资安排是PPP项目实施的
关键环节，鼓励融资方式多元化、引导融资方式创新、落实融资
保障措施，对于增强投资者信心、维护投资者权益以及保障PPP
项目的成功实施至关重要。
本指南仅就PPP项目合同中所涉及的
与融资有关的条款和内容进行了阐述，有关PPP项目融资的规范
指导和系统介绍，请参见另行编制的PPP融资专项指南。
五、保险合同
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施
的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营
等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。
通常可能涉及的保
险种类包括货物运输险、工程一切险、针对设计或其它专业服务
的职业保障险、针对间接损失的保险、第三者责任险。
鉴于PPP项目所涉风险的长期性和复杂性，为确保投保更有
针对性和有效性，建议在制定保险方案或签署保险合同前先咨询
专业保险顾问的意见。
六、其他合同
在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机
构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合
同。
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第二章PPP项目合同的主要内容
第一节PPP项目合同概述
PPP项目合同是PPP项目的核心合同，用于约定政府与社会
资本双方的项目合作内容和基本权利义务。
虽然不同行业、不同
付费机制、不同运作方式的具体PPP项目合同可能千差万别，但
也包括一些具有共性的条款和机制。
本章将详细介绍PPP项目合
同中最为核心和具有共性的条款和机制。
一、合同主体
PPP项目合同通常由以下两方签署：
（一）政府方。
政府方是指签署PPP项目合同的政府一方的签约主体（即合
同当事人）。
在我国，PPP项目合同通常根据政府职权分工，由
项目所在地相应级别的政府或者政府授权机构以该级政府或该授
权机构自己的名义签署。
例如，某省高速公路项目的PPP项目合
同，由该省交通厅签署。
（二）项目公司。
项目公司是社会资本为实施PPP项目而专门成立的公司，通
常独立于社会资本而运营。
根据项目公司股东国籍的不同，项目
公司可能是内资企业，也可能是外商投资企业。
二、合同主要内容和条款
根据项目行业、付费机制、运作方式等具体情况的不同，
P
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