托里土地利用总体规划.docx

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托里土地利用总体规划

托里县土地利用总体规划

（2010～2020年）调整完善文本

托里县人民政府

二O一七年三月

目录

第一章前言1

第一节托里县概况1

第二节规划调整完善目的2

第三节规划调整完善的原则2

第四节规划调整完善任务3

第五节规划依据4

第六节规划期限6

第七节规划范围6

第二章规划背景7

第一节土地利用现状7

第二节土地利用特点及存在问题7

第三节土地利用面临的形势9

第三章规划目标13

第一节规划目标13

第二节土地利用调控指标13

第四章土地利用结构调整与布局优化15

第一节土地利用结构调整的原则15

第二节土地利用结构调整15

第三节土地利用布局优化18

第五章耕地和基本农田保护21

第一节严格保护耕地，控制耕地流失21

第二节基本农田保护21

第三节基本农田保护红线22

第六章建设用地调控和空间管制23

第一节建设用地布局调整的原则23

第二节城镇村用地安排及空间布局调控23

第三节中心城区土地利用控制24

第四节积极引导产业园区发展28

第五节建设用地空间管制29

第六节重点建设项目用地规模与布局31

第七章土地利用与生态环境保护34

第一节构建稳定的土地生态环境基础34

第二节构建环境良好的土地利用模式34

第三节加强土地生态建设35

第四节科学划定生态保护红线35

第五节协调土地利用与生态环境保护建设的措施36

第八章土地用途分区管制37

第一节基本农田保护区37

第二节一般农地区37

第三节城镇村建设用地区37

第四节独立工矿区38

第五节风景旅游用地区38

第六节生态环境控制区39

第七节林业用地区39

第八节牧业用地区39

第九节其他用地40

第九章土地整治安排41

第一节土地整理项目安排41

第二节土地复垦项目安排42

第三节土地整治保障措施42

第十章乡（镇）土地利用调控45

第一节严格落实规划指标调控45

第二节乡（镇）土地利用调控45

第十一章规划实施措施48

第一节行政措施48

第二节经济措施49

第三节技术措施49

第四节加强规划实施的社会监督50

附表51

附表1托里县土地利用主要调控指标表51

附表2托里县土地利用结构调整表52

附表3托里县各乡镇土地用途分区面积表53

附表4耕地保有量变化情况表54

附表5托里县重点建设项目用地规划表55

附表6各乡（镇）规划控制指标表71

附表7各乡（镇）基本农田调整分析表72

附表8新增建设用地指标控制表73

附表9建设用地管制分区表74

附表10托里县土地利用现状表75

附表11托里县土地整治项目表76

第一章前言

托里县土地利用总体规划（2010-2020年）（以下简称《规划》）修编工作于2010年年底开展，2012年9月经自治区人民政府批准实施。

《规划》实施过程中，新增建设用地指标严重不足，制约托里县发展需要，项目实施布局不合理。

2014年12月，地区针对托里县实际情况为托里县增加了500公顷城乡建设用地指标，使托里县原本已十分紧张的建设用地指标得到很大的缓解。

近几年，托里县面临经济转型升级的压力，土地规划与社会经济发展的矛盾日渐明显，2016年10月，依据《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）、《关于加快开展地州市、县（市）土地利用总体规划调整完善工作的通知》（新国土资办函〔2016〕292号）等文件，结合托里县实际发展的情况，对《托里县土地利用总体规划（2010-2020年）》进行调整完善，形成《托里县土地利用总体规划（2010-2020年）》调整完善成果。

第一节托里县概况

托里县位于新疆维吾尔自治区北部，塔城地区中、西部，地处准噶尔盆地西部，塔额盆地南缘。

北与额敏县毗邻；东与克拉玛依市、和布克赛尔相接；西与裕民县、哈萨克斯坦接壤；南与阿拉山口市、精河县、乌苏市相连。

该县位于东经82°28′-85°20′，北纬44°59′-46°25′，南北最宽155公里，东西最长220公里，总面积为19981.88平方公里。

托里县地形以山区为主，辖区内有加依尔山、玛依尔山和巴尔鲁克山。

托里县地表水资源有河流和泉水，是全县农牧业用水的主要水源。

全县年总径流量为1.413亿立方米，泉水年径流量为0.524亿立方米。

全县地下水储量为0.887亿立方米，动储量0.727亿立方米，可开采量为0.203亿立方米，现在开采量为0.1437亿立方米。

托里县位处内陆，属温带大陆性气候，其特点是：

夏短温凉，冬长严寒，春温上升不稳定，秋温下降迅速，光热较多，雨量偏少，大风成灾。

托里县80%区域处于西准噶尔成矿带。

矿产资源储量十分丰富，矿业开采条件好，具有明显开发优势，是全疆典型的资源型县。

托里县经济欠发达，一、二、三产业比例为12∶66∶22，2009年全县完成生产总值17.8亿元，实现地方财政一般预算收入9551万元，农牧民人均纯收入达到3671元。

总人口9.5万人，有25个民族，其中，哈萨克族占70.6％，汉族占26.13％。

2014年全县完成国内生产总值（GDP）42.08亿元，年平均增长4.2%。

其中，第一产业增加值5.8亿元，年平均增长7.2%；第二产业增加值27.63亿元，年平均增长1.81%；第三产业增加值8.64亿元，年平均增长13.2%；三次产业结构为14∶66∶20。

2014年全县总人口96881人，比上年下降2.69%；全县人口出生率为16.68%,人口自然增长率为3.95%，死亡率为12.73%。

城镇居民人均可支配收入18216元，年平均增长12.7%，农牧民人均收入8462元，年平均增长15.3%。

第二节规划调整完善目的

为贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，科学确立土地利用战略，合理调整土地利用结构与布局，优化土地资源配置，解决耕地保护、经济发展与生态建设之间的矛盾，努力促进土地利用和管理方式的根本转变，进一步增强土地利用总体规划的科学性和可操作性，实现国民经济社会的可持续、快速、健康发展提供土地保障。

第三节规划调整完善的原则

一、总体稳定、局部微调

坚持指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善托里县土地利用总体规划，调整耕地保护任务，优化建设用地布局。

二、应保尽保、量质并重

耕地是我国最为宝贵的资源，除根据统一部署纳入退地减水、退耕还林还草等政策和根据相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

三、节约集约、优化结构

按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。

四、统筹兼顾、突出重点

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

五、加强协调、充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。

第四节规划调整完善任务

托里县土地利用总体规划调整完善的基本任务，是根据自然经济社会条件和上级规划控制指标，综合研究确定规划期间土地利用的方针、目标和调控措施，优化和合理利用土地资源，严格保护耕地和生态用地，落实土地用途管制。

具体任务包括：

1、落实《塔城地区土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善》下达的任务，协调上下级规划；

2、研究制定土地利用的方针和目标，确定各类农用地、建设用地的调控指标；

3、统筹安排全县土地利用结构、布局与主要用地规模；

4、全面落实耕地与基本农田保护任务，实现数量与质量的全面管护，促进农用地布局的调整优化；划定永久基本农田特别是中心城区基本农田范围，确定基本农田保护红线；

5、合理调控城乡建设用地新增规模，保障城镇发展和基础设施建设，构筑城乡一体化、协调发展的建设用地新格局，划定城市开发边界线；

6、设定国土生态屏障网络用地，合理安排各类基础性生态用地的规模和布局，制定改善土地生态环境的措施，划定生态保护红线；

7、探索完善有利于各类空间规划协调衔接的工作路径、编制规范和协调机制，以土地利用总体规划为“底盘”，推进“多规合一”，为完善土地用途和国土空间管制制度打下基础。

8、盘活存量建设用地，充分利用未利用地和居民点搬迁集中土地，拓展建设用地供给空间和提高建设用地集约利用水平；

9、划定土地用途区，落实建设用地空间管制，明确管制规则；

10、确定土地整治的规模、范围和重点区域及高标准农田建设内容；

11、分解下达乡（镇）土地利用调控指标；

12、制定实施规划的措施。

第五节规划依据

托里县土地利用总体规划编制是依据法律法规、国家政策、行政规章和规范性文件、相关规划和依法组织开展并公布的相关调查评价成果。

一、相关法律、法规、规章

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

3、《中华人民共和国环境保护法》；

4、《中华人民共和国水土保持法》；

5、《中华人民共和国城乡规划法》；

6、《中华人民共和国森林法》；

7、《中华人民共和国草原法》；

8、《中华人民共和国农业法》；

9、《基本农田保护条例》。

二、国务院及国土资源部相关文件

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）；

2、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）；

3、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见》（国土资厅发〔2009〕10号）；

4、《国土资源部、财政部关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发〔2012〕63号）；

5、《国土资源部关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

6、《国土资源部、农业部关于开展永久基本农田划定督导工作的通知》（国土资发〔2015〕131号）；

7、《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

8、《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于重点城市周边永久基本农田划定任务论证审核工作方案的通知》（国土资厅发〔2016〕3号）；

9、《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

三、自治区人民政府及国土资源厅相关文件

1、《新疆维吾尔自治区土地利用总体规划实施管理暂行规定》；

2、《关于加快推进土地利用总体规划调整完善工作的通知》（新国土资办函[2017]96号）；

3、《关于加快开展地州市、县（市）土地利用总体规划调整完善工作的通知》（新国土资办函〔2016〕292号）。

四、塔城地区行署文件

1、《关于对地区土地利用总体规划主要约束性指标进行区域调整的通知》（塔行办发〔2014〕55号）；

2、塔城行署《关于加快推进县（市）土地利用总体规划调整完善工作的通知》（塔行办传〔2016〕81号；

3、《关于下达我区土地整治规划主要指标的通知》（塔地国土资传〔2016〕66号）。

五、相关技术规范、标准

1、《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

2、《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2010）；

3、《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）。

六、其他相关规划资料

1、《塔城地区土地利用总体规划（2010-2020年）》；

2、依法批准的塔城地区各行业与部门“十三五”发展规划；

3、《托里县土地利用总体规划（2010-2020年）》；

4、《托里县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

5、《托里县县城总体规划》（2011-2030年）；

6、依法批准的托里县各行业与部门“十三五”发展规划。

第六节规划期限

《托里县土地利用总体规划（2010-2020年）》基期年为2009年，规划期限为2010-2020年。

规划调整完善基期年为2014年，规划调整完善期限为2015-2020年。

第七节规划范围

托里县土地总面积1998187.92公顷，其中地方土地总面积1977667.23公顷（以下简称“土地总面积”），兵团土地总面积20520.69公顷，本次规划范围为1977667.23公顷，包括托里县托里镇、铁厂沟镇、庙尔沟镇、多拉特乡、乌雪特乡、库甫乡、阿合别里斗乡、巴尔鲁克山塔斯特林场和老风口林场以及县辖区一、县辖区二、县辖区三。

本次规划采用的兵地界线仅是工作界线，不作为今后兵地确权的依据，兵地确权后以确权面积为准。

第二章规划背景

第一节土地利用现状

2014年全县农用地1913155.98公顷，占全县土地总面积的96.74%；建设用地8009.85公顷，占全县土地总面积的0.40%；其他土地56501.40公顷，占全县土地总面积的2.86%。

一、农用地

全县耕地30164.91公顷，占全县农用地总面积的1.58%；园地111.58公顷，占全县农用地总面积的0.01%；林地141651.57公顷，占全县农用地总面积的7.40%；牧草地1736454.96公顷，占全县农用地总面积的90.76%；其它农用地4772.96公顷，占全县农用地总面积的0.25%。

二、建设用地

建设用地中城乡建设用地6081.33公顷，占建设用地总面积的75.92%；交通水利用地1806.27公顷，占建设用地总面积的22.55%；其他建设用地122.25公顷，占建设用地总面积的1.53%。

城乡建设用地中，城镇用地1465.52公顷，占城乡建设用地总面积的24.1%；农村居民点用地3477.34公顷，占城乡建设用地总面积的57.18%；采矿用地1138.47公顷，占城乡建设用地总面积的18.72%。

交通水利用地中，交通运输用地1541.23公顷,占交通水利用地总面积的85.33%；水利设施用地265.04公顷，占交通水利用地总面积的14.67%；

其他建设用地中主要是特殊用地，共计122.25公顷。

三、其他土地

2014年，全县其他土地中自然保留地面积54995.58公顷，占全县其他土地总面积的97.33%；水域面积1505.82公顷，占其他土地总面积的2.67%。

第二节土地利用特点及存在问题

一、土地利用特点

（一）农用地所占比例大，畜牧业有其独特优势

从托里县土地利用结构可以看出，全县农用地为1913155.98公顷，占全县土地总面积的96.74%，在农用地中牧草地为1736454.96公顷，占农用地的90.76%。

托里县共有46条沟溪型无污染河流，草场连片且面积广大，为托里县发展大规模特色畜牧业提供了得天独厚的自然条件。

（二）矿产资源丰富，开采条件较好

托里县80%区域处于西准噶尔成矿带。

矿产资源储量十分丰富，矿业开采条件好，具有明显开发优势，是全疆典型的资源型县。

目前，全县已发现矿产39种，矿产地416处，其中规模在小型矿床以上的矿产地49处。

（三）土地利用率较高

托里县地方土地面积为1977667.23公顷，农用地、建设用地面积为1921165.83公顷，土地利用率为高达97.14%，明显高于自治区36.17%的平均水平，另一方面农用地土地利用结构调整和建设用地整理潜力较大。

（四）建设用地布局散乱

全县建设用地较少只占全县总土地面积的0.4%，受经济发展水平及技术条件的限制，建设用地利用较为粗放，工矿仓储企业布局分散、占地面积大、投入产出效益低，人均居民住宅面积高于国家标准、村庄分散、布局较为凌乱。

二、土地利用存在的问题

（一）土地利用结构有待优化

农用地占全县总面积的96.74%，农用地中牧草地占全县总面积的87.80%、耕地占1.53%、林地占7.16%、园地仅为0.01%。

托里县气候昼夜温差大，光能资源丰富，对作物生长发育、营养物质的积累和产量的提高十分有利。

适合发展干旱区绿洲特色农业，而1.53%的耕地和0.01%的园地，明显对其种植业发展形成了制约、土地利用结构有待继续优化。

托里县建设用地只占全县总面积的0.4%，建设用地所占比例偏小，且分散、分布不均，用地结构不合理，城镇村建设不协调，城市建设不紧凑，农村居民点用地增长迅速，没有按照一定的发展方向进行规划和发展，建设用地结构布局有待进一步提高。

托里县居民点无统一规划，布局分散凌乱，中间夹荒地空闲地较多，农村居民点整治潜力较大，但受经济条件限制，短期内压缩农村居民点用地规模难度大。

（二）水资源缺乏，时空分布不均

托里县地处亚欧大陆内陆，远离海洋、湖泊，属温带大陆性半干旱气候，气温变化明显，年降水量仅为246.9毫米。

水资源的特性是境内无冰川，无高山终年积雪；水资源总量的特点是水资源点多而径流小，分散而面广，季节性特强。

水资源补给严重不足，夏季作物灌溉期时常出现缺水现象，水资源难以满足灌溉用水、居民生活用水、工业用水的要求。

（三）水土流失、草场退化问题较严重

托里县地处塔额盆地和古尔班通古特沙漠边缘，年降水量低，属典型的干旱地区，自然灾害频繁。

加上近年来，气候变化、地下水位下降，致使草原、湿地、林地面积缩减，草原生态系统的自我修复能力降低，土地生态环境恶化。

部分牧草地因过度放牧已严重退化，水土流失严重，许多天然牧草地，土地瘠薄，自然肥力下降，不仅产草量低且质量差。

（四）工矿用地集约利用程度较低

部分矿产资源开采混乱，资源浪费严重。

如煤矿开采中，开采者只注重短期利益，缺乏对矿井进行必要的投资建设，只开采表层煤层，随即废弃矿井，煤炭的回采率低，使工矿用地效益难以提高。

第三节土地利用面临的形势

一、土地利用面临的机遇

（一）中央加大支持新疆区域发展的力度

新疆工作座谈会的召开，中央作出了进一步维护新疆社会稳定和实现长治久安的重大战略部署，为推进新疆区域发展、保障和改善民生提供了有力保障。

加大改革力度，充分发挥市场配置资源的决定性作用，将进一步解放和发展生产力，极大地增强区域经济社会发展的活力。

国家从战略全局高度将依法治疆纳入中央治疆方略，是实现新疆社会稳定和长治久安的根本之策，大力推进依法治疆，加快法治新疆建设，将为全疆营造更加良好的发展环境。

托里县拥有边境区位的优势，自然资源丰富，根据工作座谈会精神，对全县大幅增加固定资产投资，对改善水利设施、铁路、公路等基础设施进一步完善，制定一系列优惠政策，降低行业准入的门槛，作为工业化的初级阶段，产业政策的差别化有利于扶持托里县产业发展和产业集聚，为托里县大力发展提供良好的机遇。

（二）“十八大”及“十八届”三中、四中、五中全会和新一轮西部大开发带来的发展契机

随着“十八大”关于全面建成小康社会战略目标的实施推进，以及新一轮西部大开发的付诸实施，新疆党委和自治区人民政府按照维护新疆社会稳定和实现长治久安总目标，坚持走资源开发可持续、生态环境可持续的道路，推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化路线。

对于托里县，新启动了大批重点项目，托里县风电能源工程、“安居富民”工程、“定居兴牧”工程、“克塔”铁路等项目，对全县开创了科学跨越、后发赶超的新局面，势必带动全县产业结构优化升级和经济发展方式的转变，对土地利用结构的优化调整，全面保障，优化配置土地资源功效起到积极的作用。

（三）“一带一路”核心区建设，为托里县带来更大的发展空间

2015年３月，国家发展改革委、外交部等三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确新疆为丝绸之路经济带核心区，在中国传统对外开放格局中作为“末梢”的新疆成为“前沿”。

国家将着力打造新疆丝绸之路经济带核心区，重点加强新疆与周边国家的战略互信和互联互通，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心。

新疆丝绸之路经济带核心区的建设，也为托里县发展带来难得的机遇，托里县可依托区位优势，积极利用“两个资源、两个市场”和自身资源优势，积极发展外向型经济，实现县域经济快速发展。

（四）对口援疆工作推动全县发展

十九个省（市）对口援疆工作的展开，有效增加了固定资产投资的总量，给全疆经济社会的发展增添了动力。

已确定辽宁省对口支援塔城地区，确定辽宁省财政收入的3‰，每年财政收入增量的8%投入到塔城地区各县市改善民生方面，作为塔城地区下辖的托里县通过辽宁省援疆工作，将在改善民生，增强经济社会发展，拓宽资金来源渠道方面获得更多的机遇，随着这些发展机遇，将会最终导致土地利用的变化，单位土地产值和土地集约程度明显的提高，政府对土地的投入大大增加等。

（五）建设美丽乡村、助推全域旅游，为托里县发展带来新的机遇

2017年3月5日第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理政府工作报告中提到了全域旅游。

新疆维吾尔自治区十二届人大五次会议上所作的政府工作报告提出按照“努力把旅游产业发展成为战略性支柱产业”的目标，科学编制旅游业发展规划，加大旅游景区建设力度，加快推进全域旅游示范区建设；加强与周边国家在文化、科技、教育、旅游等领域的务实合作，积极参与协办中哈旅游年，办好第五届中国新疆国际民族舞蹈节等各类交流活动；把易地扶贫搬迁作为脱贫攻坚的重要突破口，与新型城镇化、新农村建设、旅游开发、产业发展、促进就业相结合，引导贫困人口向中心城市、小城镇和交通便利地区搬迁，确保搬得出、稳得住、能脱贫、会致富。

托里县充分挖掘区位优势、生态资源和人文资源，遵循乡村发展规律，通过小村并大村、牧民定居、异地搬迁和富民安居迁移城乡结合部等方法，加快美丽乡村、特色小镇建设，打造多层次旅游承接新载体，助推全域旅游快速发展。

（六）自治区出台有利政策是脱贫任务的有利保障

托里县地处祖国西北边境牧区，自1986年被国家列为重点扶持的贫困县，“贫困帽”已戴了30载。

自治区党委七届九次全委（扩大）会议、八届七次、八次、十次全委（扩大）会议上出台出一系列政策，为托里县完成贫困县摘帽任务提供有力保障。

自治区把边境地区作为扶贫攻坚主战场，实施精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。

完善“专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援疆扶贫”四位一体机制，实现扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等“六个精准”，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，因人因地施策。

为按期完成脱贫攻坚目标任务，自治区制定了切合实际的“十大专项行动”、“六大政策”、“九大机制”，形成了具有新疆特点、利于精准施策的脱贫攻坚战略体系，实施“十大专项行动”、“五个一批”工程等，各种倾斜政策密集出台，规划有针对性地开发项目，聚集来自各渠道的扶贫资金，制定更加行之有效的考核办法，保障边境扶贫、山区扶贫和常规扶贫工作的深层推进等一系列措施，为托里县农牧民脱贫致富，走向小康提供新的机遇，托里县将积极响应自治区扶贫攻坚、民生建设精神，突出抓好民生改善，把群众的安危冷暖放在心中的最高位置，将精准扶贫作为保障民生的重要手段，产业扶贫扎实推进，持续实施牧民搬迁、富民安居等惠民工程，确保完成贫困