宁陕土地利用总体规划.docx

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宁陕土地利用总体规划

宁陕县土地利用总体规划

（2006-2020年）

2014年调整完善

（送审稿）

宁陕县人民政府

宁陕县土地利用总体规划

（2006-2020年）

2014年调整完善

（送审稿）

宁陕县人民政府

二〇一六年十二月

前言

《宁陕县土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称“现行规划”）以2005年为规划基期，规划自2009年开始编制，于2011年12月经陕西省人民政府批准实施。

现行规划实施以来，为宁陕县耕地和基本农田保护、节约集约用地提供了重要保障，在科学配置土地资源，促进宁陕县经济社会全面、协调、可持续发展等方面发挥了积极作用。

随着国家深入实施新一轮西部大开发战略，加大秦巴山片区、川陕革命老区振兴发展和脱贫攻坚力度，稳步推进“南水北调”和“引汉济渭”工程建设，支持丹江口库区及上游地区经济发展，以及省委省政府加快陕南绿色循环发展和陕南避灾移民搬迁，支持安康国家主体功能区建设试点示范等一系列规划政策的逐步落实，必定对全县经济社会发展及土地利用结构与产业布局产生影响。

由于规划背景和空间布局发生了较大变化，使大量基础设施、旅游、交通、民生工程等重点建设项目不符合现行规划，同时，“十三五”时期是宁陕县扶贫攻坚全面建成小康社会的关键历史时期，是转变经济发展方式，承接东部迁出产业，加快经济发展的转型时期，也是城镇化快速发展的重要阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期保持增长；随着耕地保护力度的加大和新增建设用地指标的消耗，需求与供给之间矛盾日益突出，建设用地保障压力不断增大。

现行土地利用总体规划与当前客观实际、发展需求之间出现了一些不协调、不适应，不仅影响了规划的严肃性和可操作性，也对宁陕县经济社会发展造成一定影响。

根据《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）文件、《陕西省国土资源厅关于印发<陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（陕国土资发〔2015〕13号）以及《陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》（陕国土资发〔2016〕44号）等文件要求，对《宁陕县土地利用总体规划（2006-2020年）》进行调整完善。

第一章总则

一、规划目的

为进一步贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策及最严格的节约用地制度，衔接第二次全国土地调查成果，维护和提高土地利用总体规划的现势性、科学性和可操作性，加强规划统筹管控能力，落实上级下达调整完善指标，开展《宁陕县土地利用总体规划（2006-2020年）》调整完善工作，旨在强化规划管理和用途管制，实现规划“调结构、优格局、促发展”的总体目标，促进全县“十三五”经济社会可持续发展。

二、规划任务

（一）开展土地利用总体规划中期评估

以第二次土地调查变更到2014年的土地数据为基础，分析和梳理规划实施以来全县经济社会发展变化情况及其对土地利用和规划管理的影响状况、土地利用现状及变化情况、规划目标实现情况、规划布局落实情况、重点项目实施情况以及土地利用总体规划适时修改情况等。

全面分析各项指标和任务落实情况，总结规划实施成效及存在问题，客观分析未来经济和社会发展、生态建设对土地利用的需求，提出规划调整完善的思路、任务和改进对策措施，为规划调整完善提供科学依据。

（二）合理调整完善规划目标和控制指标

按照安康市下达的“一增两减”主要控制指标，根据规划实施情况，落实和下达各乡（镇）耕地保有量、基本农田保护任务和建设用地总规模等主要控制指标及其他指标。

（三）优化土地利用结构和空间布局

在落实全县规划主要控制指标基础上，充分衔接经济社会发展规划、城乡建设规划和生态保护规划等各类规划，按照“总体稳定，局部微调”的要求，科学规划生产、生活和生态空间，重点做好基本农田、建设用地和生态用地的布局优化。

（四）调整完善土地用途分区和建设用地管制区

根据调整完善后的控制指标和规划布局，结合规划的土地用途区和“三线”的对应关系，合理调整各类土地用途区的面积与布局。

根据土地用途区调整完善结果，合理确定各类建设用地管制区的面积与布局。

（五）推进“三线”划定

规划调整完善工作要与“十三五”国民经济和社会发展规划紧密衔接，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界，扎实做好“三线”划定工作。

三、政策依据

（一）法律法规

1、《中华人民共和国土地管理法》（2004.8.28，中华人民共和国主席令第28号）；

2、《中华人民共和国城乡规划法》（2007.10.28，主席令第74号）；

3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998.12.27，国务院令第256号）；

4、《基本农田保护条例》（1998.12.27，国务院令第257号）；

5、《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（陕西省第九届人民代表大会常务委员会公告，第17号）。

（二）政策文件

1、《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

2、国土资源部和农业部《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

3、《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

4、《陕西省国土资源厅关于印发<陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（陕国土资发〔2015〕13号）；

5、《陕西省国土资源厅陕西省农业厅关于印发〈陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案〉的通知》（陕国土资发〔2016〕44号）；

6、《陕西省国土资源厅<关于做好全省土地利用总体规划调整完善主要指标安排使用管理的通知>（陕国土资发〔2016〕46号）》；

7、《安康市土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案》。

（三）规程规范

1、《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

2、《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

3、《县级土地利用总体规划制图规划》（TD/T1021-2009）；

4、《陕西省县乡级土地利用总体规划调整完善技术要点（试行）》。

（四）相关规划

1、《安康市土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案》；

2、《宁陕县土地利用总体规划（2006-2020年）》；

3、《宁陕县土地整治规划（2011-2020年）》；

4、《宁陕县生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用实施方案暨土地利用总体规划修改方案（2011-2020年）》；

5、《宁陕县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

6、宁陕县城建、交通、水利、农业、林业、环保等部门及行业发展规划。

（五）其他资料

1、宁陕县第二次土地调查数据（2009年）；

2、宁陕县土地利用变更调查数据（2010-2014年）；

3、宁陕县2014年统计年鉴；

3、宁陕县2014年耕地质量等别更新评价成果；

4、宁陕县城镇周边永久基本农田划定及全域永久基本农田划定；

5、宁陕县“双退”及2016年农变未在线举证成果等。

四、规划原则

（一）总体稳定，局部微调

坚持现行规划确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，深入实施现行规划确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。

局部调整完善规划，合理调整耕地和基本农田面积，做好建设用地规模布局调整。

（二）应保尽保，量质并重

对第二次土地调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、省、市级“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

（三）节约集约，优化结构

按照坚定不移推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量，适当增加新增建设用地规模，保障全县新型城镇化用地需求；统筹新增建设用地与存量建设用地，调整优化建设用地结构和布局，优化国土空间开发格局。

（四）统筹兼顾，重点突出

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好全县耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定规划调整完善措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

（五）加强协调，充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策，加强规划与国民经济和社会发展规划、城乡发展规划、农业发展规划、林业保护规划、交通发展规划、水利发展规划等相关专项规划的协调，做好对乡级规划的控制；推进永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界划定，完善土地用途管制制度。

五、规划范围

规划范围与县级最新行政区管辖范围一致，包括城关镇、龙王镇、筒车湾镇、四亩地镇、江口回族镇、金川镇、广货街镇、皇冠镇、梅子镇、太山庙镇和新场镇，共11个镇，土地总面积366689.4公顷。

六、规划期限

规划基期年为2005年，规划调整基准年为2014年，规划目标年为2020年，规划期限为2006-2020年。

第二章规划背景

第一节规划调整完善面临形势

一、机遇

（一）丝绸之路经济带新起点建设，为宁陕县土地资源开发利用注入活力

宁陕是安康市的北大门，也是安康城市经济向北开放发展的突破口，更是推动汉江生态经济带与丝绸之路经济带连接的重要纽带。

陕西作为丝绸之路经济带核心区，着力打造丝绸之路经济带新起点、内陆改革新高地，对外开放水平不断提升，有利于宁陕坚持“走出去、引进来”，加强与周边区域及丝绸之路沿线城市开放合作，充分发挥文化旅游资源优势，带动县域内产业转型升级，加速形成开放开发的新格局，为县域土地资源的合理开发利用注入活力。

（二）“南水北调”和“引汉济渭”工程建设，为保护和改善县域生态环境提供有利条件

宁陕县是国家“南水北调”中线工程和“引汉济渭”工程重要水源涵养区，也是《国家主体功能区规划》确定的重点生态功能区，保护自然生态的政治责任与发挥生态优势的潜力巨大，国家必将继续加大财政转移支付和生态功能区建设力度，在此机遇下，宁陕县高度重视资源保护与利用，着力抓好退耕还林、封山育林、流域治理、天然林保护和自然保护区建设，为保护与改善县域生态环境提供了有利条件。

（三）扶贫攻坚等重大区域规划的实施，有利于促进宁陕县土地资源的合理利用与优化配置

宁陕地处秦巴山集中连片特困地区，也是川陕革命老区的重要组成部分，中央高度重视区域协调发展。

《秦巴山片区扶贫攻坚规划》、《川陕革命老区振兴发展规划》、《丹江口库区及上游地区发展规划》、《陕南移民搬迁规划》等重大区域性规划将宁陕纳入其中，同时，国家出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》等系列脱贫政策，为宁陕县加强生态环境改善、发展特色优势产业、加快基础设施建设、统筹城乡发展、实现整体脱贫等方面带来良好的政策机遇；扶贫攻坚等重大区域规划的实施，有利于促进宁陕县土地资源的合理利用与优化配置

（四）陕南绿色循环发展的加速推进，为带动全县产业体系发展提供资金保障

国家鼓励绿色循环经济发展，对退耕还林、低碳生产、循环产业等给予大力扶持。

省级层面制定了陕南绿色循环发展规划，并安排专项资金培育和壮大陕南循环产业体系，有利于宁陕县加快构建以生态旅游为主导的“一县一产业”绿色循环经济体系，实现生态环境保护和社会经济发展的良性互动。

（五）秦岭国家公园的加快建设，为宁陕县脱贫攻坚及全域旅游提供了重大发展机遇

秦岭是我国南北天然分界线，也是我国极其重要的生物资源宝库和水源涵养区。

2016年，陕西省将正式启动“秦岭国家中央公园”项目建设，并确定将秦岭国家公园综合服务区设在宁陕县城关镇旬阳坝村，使得宁陕县成为秦岭国家公园的核心区域，这为宁陕脱贫攻坚及全域旅游提供了重大发展机遇。

秦岭国家公园建成后，也将进一步激活和催化宁陕及至全省的生态旅游开发潜力，更好地保护秦岭生态。

（六）区域大交通改善，为县域经济结构调整和土地转型升级提供了有利条件

随着210国道宁陕至石泉两河二级公路、G345宁陕太山庙至镇安界公路、S526宁陕县关口—龙王—池河（石宁界）公路等项目的启动建设，加之积极争取将西成高铁客运专线宁陕新场站、京昆—十天高速（石宁）联络线、丹宁高速联络线等项目纳入中省规划盘子，对外交通条件将得到极大改善，区位优势进一步显现，有利于打通宁陕连接关天、成渝两大城市群的交通瓶颈，形成与周边区域互联互通的快速交通网络，大量社会资本将涌入宁陕，为宁陕县经济结构调整和土地转型升级提供了有利条件。

（七）“飞地经济园区”的建设，为宁陕县工业集聚发展带来新的契机

2015年，宁陕恒口飞地产业园区被确定为陕西省重点建设县域工业集中区。

宁陕“飞地经济”产业园区的启动建设，将积极助推宁陕县域工业集中区与安康高新区、恒口示范区等地区园区、政府、企业合作，搭建更加广阔的发展平台，切实破解宁陕发展工业的瓶颈制约，弥补工业发展的短板，培育工业经济新的增长极，实现跨地区合作多赢发展。

二、挑战

（一）建设用地保障压力大

“十三五”时期是宁陕县扶贫攻坚全面建成小康社会的关键历史时期，是转变经济发展方式，承接东部迁出产业，加快经济发展的转型时期，也是城镇化快速发展的重要阶段，城镇工矿用地需求量将在相当长时期保持增长；推进城乡统筹的新型城镇化发展，也将进一步拉动全县基础设施用地增长；打赢脱贫攻坚战，建设美丽乡村，以及区域大交通和“飞地经济园区”的建设还需要一定的新增建设用地周转支撑。

随着耕地保护力度的加大和新增建设用地指标的消耗，需求与供给之间矛盾日益突出，建设用地保障压力不断增大。

（二）脱贫攻坚任务较重

陕南属秦巴山区国家连片特困区和革命老区，其中宁陕县属于国家扶贫开发24个重点县（区）之一，土地资源稀缺、经济欠发达，贫困人口量大面广，与全省同步够格全面建成小康社会任务艰巨。

（三）生态用地保护任务艰巨

为配合好国家“南水北调”中线工程和陕西省“引汉济渭”工程，宁陕县必须要加大对生态用地的保护力度，但是对全县经济起巨大带动作用的旅游、水电产业以及矿产加工等产业的大力发展，必然对河流、牧草地、林地等生态用地带来一定的负面影响，加上宁陕县独特的地质条件，特别容易引起泥石流、滑坡等自然灾害，从而给宁陕县生态用地的保护带来了严峻的挑战。

第二节土地资源利用现状

一、土地利用结构

2014年末，全县土地总面积366689.4公顷，其中，农用地360197.4公顷，建设用地2336.0公顷，其他土地4156.0公顷，分别占土地总面积的98.23%、0.64%和1.13%。

（一）农用地

1、耕地面积5979.7公顷，占农用地面积的1.66%，主要分布在城关镇、龙王镇、太山庙镇、筒车湾镇和江口回族镇。

2、园地面积1048.3公顷，占农用地面积的0.29%，主要分布在城关镇、筒车湾镇、四亩地镇和梅子镇。

3、林地面积351631.9公顷，占农用地面积的97.62%，主要分布在江口回族镇、皇冠镇、四亩地镇、新场镇和广货街镇。

4、牧草地面积596.1公顷，占农用地面积的0.17%，主要分布在江口回族镇、太山庙镇、龙王镇和金川镇。

5、其他农用地面积941.4公顷，占农用地面积的0.26%。

主要分布在城关镇、龙王镇和太山庙镇。

（二）建设用地

1、城乡建设用地面积1364.0公顷，占建设用地面积的58.39%。

其中，城镇用地387.1公顷，农村居民点用地836.7公顷，采矿用地136.5公顷，分别占城乡建设用地面积的28.38%、61.34%和10.01%。

2、交通水利用地面积819.9公顷，占建设用地面积的35.10%。

其中，铁路用地0.4公顷，公路用地804.7公顷，水库水面6.6公顷，水工建筑用地8.2公顷，分别占交通水利用地的0.05%、98.15%、0.80%和1.00%。

3、其他建设用地面积152.1公顷，占建设用地面积的6.51%。

其中风景名胜设施用地135.0公顷，占其他建设用地的88.76%；特殊用地17.1公顷，占其他建设用地的11.24%。

（三）其他土地

水域面积3605.8公顷，占其他土地面积的86.76%；自然保留地面积550.2公顷，占其他土地面积的13.24%。

二、土地用特点

（一）土地利用率高，土地垦殖率小

全县土地总面积366689.4公顷，已利用土地面积362533.2公顷，土地利用率高达98.87%，高于安康市97.88%的平均水平。

全县农用地面积360221.9公顷，农用地利用率为98.24%，高于安康市95.69%的平均水平。

受地形地貌因素的影响，耕地面积很小，土地垦殖率仅为1.63%，远低于安康市14.52%的平均水平。

（二）林地面积大，生态环境好

全县各土地利用类型中，林地面积最大，为351631.9公顷。

截止2014年末，全县林地覆盖率为95.89%，远高于安康市78.13%的平均水平，较高的林地覆盖给宁陕县营造了良好的生态环境。

（三）光热资源分布不均，农业土地利用呈垂直地带性分布

在池河的龙王镇以南、长安河的城关镇寨沟以南、汶水河的筒车湾镇以南、旬河的江口回族镇以南沿岸海拔1000米以下的中低山，光、热、水资源较丰富，交通便捷，农作物以水稻为主，其次为玉米、小麦、花生、芝麻等，是本县的粮油高产区；园地主要以板栗、核桃等传统产业为主。

海拔1000米以上的中高山，光热不足，耕地较少，农作物以小麦、玉米、土豆为主，林地是该地区的主要用地类型，以乔木为主，森林覆盖较好，食用菌资源丰富。

第三节现行规划实施评估

一、规划主要控制指标执行情况

（一）总量指标执行情况

1、耕地保有量执行情况

依据现行规划，至2020年全县耕地保有量不低于4960.0公顷，截至2014年末，全县实有耕地面积5979.7公顷，比现行规划目标多1019.7公顷，耕地保护任务完成情况较好。

2、基本农田保护目标执行情况

依据现行规划，2020年全县基本农田保护面积不得低于4413.0公顷，截至2014年末，全县实有基本农田保护面积4497.4公顷，比现行规划下达指标多84.4公顷，基本农田保护执行情况较好。

3、建设用地总规模执行情况

依据现行规划确定到2020年全县建设用地总规模控制在2068.0公顷，截至2014年末，全县实际建设用地总规模为2336.0公顷，比规划目标多268.0公顷。

突破了规划指标约束。

4、城乡建设用地规模执行情况

依据现行规划确定到2020年全县城乡建设用地规模控制在1467.0公顷以内，截止2014年末，全县实际城乡建设用地规模为1364.0公顷，实现规划目标的92.98%，指标剩余量为103公顷，规划后期管控压力较大。

5、城镇工矿用地规模执行情况

依据现行规划确定到2020年全县城镇工矿用地规模控制在340.0公顷以内，规划实施至2014年末，全县实际城镇工矿用地规模为527.3公顷，突破规划目标187.3公顷。

城镇工矿用地规模控制力度有待提升。

6、园地、林地、牧草地规模执行情况

依据现行规划确定到2020年，全县园地、林地、牧草地规模分别为167.0公顷、350167.0公顷、2450.0公顷。

截止2014年末，全县园地、林地、牧草地总规模分别为1048.3公顷、351631.9公顷、596.1公顷，园地和林地分别超出规划目标881.3公顷、1464.8公顷；牧草地较规划目标少1853.9公顷，规划目标实现程度24.33%。

（二）增量指标执行情况

1、新增建设用地规模执行情况

依据现行规划，确定到2020年全县新增建设用地总量控制在287.0公顷，2006-2014年全县新增建设用地面积399.5公顷，突破指标112.5公顷。

2、新增建设占用农用地执行情况

依据现行规划，确定到2020年全县新增建设占用农用地不超过260.0公顷。

2006-2014年全县新增建设占用农用地面积365.9公顷，突破规划控制目标105.9公顷。

3、新增建设占用耕地执行情况

依据现行规划，确定到2020年全县新增建设占用耕地规模不得超过160.0公顷，2006-2014年全县实际新增建设占用耕地面积为190.9公顷，突破规划目标30.9公顷。

4、土地整治补充耕地目标

依据现行规划，确定到2020年全县土地整治补充耕地义务量为160.0公顷，任务量为166.0公顷。

2006-2014年全县通过土地整治实际补充耕地面积为96.5公顷，完成土地整治补充耕地义务量的60.31%，补充耕地任务量的58.13%。

（三）效率指标执行情况

依据现行规划，确定到2020年全县人均城镇工矿用地面积76平方米，截止2014年末，全县人均城镇工矿用地面积438平方米，突破规划目标362平方米。

二、规划重点建设项目执行情况

现行规划全县共安排重点建设用地项目56个，用地总规模718.7公顷，2006–2014期间，全县共审批了重点建设项目33个，占规划安排重点项目数的58.93%，批准用地总规模464.4公顷，占规划重点项目用地总规模的64.62%。

三、土地整治执行情况

现行规划全县共安排土地整治重点项目15个，整治规模90.5公顷，可增加耕地69.5公顷。

其中：

土地整理项目10个，整治规模46.6公顷，可增加耕地44.1公顷；土地综合整治项目5个，整治规模43.9公顷，可增加耕地25.4公顷。

2006-2014年期间，全县共实施了土地整治项目10个，整治规模233.3公顷，其中新增耕地96.5公顷。

四、规划修改及局部调整情况

宁陕县规划实施期间涉及规划修改一次。

2014年宁陕县人民政府组织实施生态避灾移民搬迁工程，为此编制了《宁陕县生态扶贫避灾移民搬迁土地综合利用实施方案暨土地利用总体规划修改方案（2011-2020年）》。

对总体规划确定的建设用地管制区、土地用途区、耕地和基本农田布局进行了调整，移民搬迁规划确定建设用地退出复垦面积222.9公顷（3343.2亩）；安排建新区面积共146.1公顷（2191.6亩），其中安置区面积109.6公顷（1644.0亩），留用区面积36.5公顷（547.6亩）。

并于2015年经陕西省人民政府批准实施（批准文号：

陕政函〔2015〕137号）。

五、规划实施成效评价

（一）保护了耕地和基本农田，保障了粮食安全

现行规划确定到2020年全县耕地保有量和基本农田保护面积分别为4960.0公顷、4413.0公顷。

规划实施至2014年，全县耕地保有量和基本农田总面积分别为5979.7公顷、4497.4公顷，都突破了规划下达指标。

规划实施期间，土地利用与保护的的用途管制与利益调节机制更加完善，城乡建设用地有序理性增长，耕地过快减少情况得到控制，耕地和基本农田得到有力保护，有效保障了全县粮食安全，为维护社会稳定起到了重要作用，为农业现代化发展打下了良好的基础。

（二）保障建设用地需求，促进国民经济健康快速发展

坚持项目带动，把项目建设作为稳增长、促投资、调结构、惠民生的主要抓手，以重大项目带动经济发展。

规划实施期间，全力保障了西成客运专线宁陕段、筒新公路、黄花岭至丰富、上坝河至平河梁段公路改建工程，加快推进了G210宁陕至石泉两河二级公路改造和引汉济渭等中省重大项目，稳步谋划了“一区三园”工业发展布局，相继建成了上坝河国家森林公园、筒车湾欢乐水世界和秦岭峡谷漂流等特色景区，强力推动了以旅游为龙头的产业发展格局，促进了城乡统筹的新型城镇化发展。

规划实施期间，全县国内生产总值由2005年4.16亿元提高到2014年22.22亿元，固定资产投资从2005年1.71亿元增加到2014年25.7亿元。

建设用地供给对国民经济持续、快速、健康、稳步发展的具有重要支撑作用。

（三）惠民政策的有效实施，城乡统筹加速推进

坚持民生为本，积极实施精准扶贫、社会保障等民生工程，优