应急联动指挥系统可行性实施报告.docx
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应急联动指挥系统可行性实施报告
X市应急联动指挥系统
可行性研究报告
X市信息化办公室
X科技有限责任公司
2002年11月
X市应急联动指挥系统可行性研究报告
本项目利用全球卫星导航系统（以下简称GNSS）、地理信息系统（以下简称GIS）、现代通信与网络和辅助决策支持等技术，在卫星导航综合服务平台和基础地理信息系统平台的基础上，建设覆盖X市，针对灾难与突发事件的信息采集、预警、紧急响应、联动处理和辅助决策支持的应急联动指挥系统，实现空间和非空间信息资源共享，市级职能部门应用系统紧急互动响应和应急联动处理，达到为市政府领导层的综合决策提供技术保证，达到X市各应急相关信息资源库之间的互联互通，为其共享、交换、整合以及增值服务提供技术手段。
在本项目中，利用GNSS、GIS和通信技术构建的X市应急联动指挥系统和卫星导航信息综合服务将在提高政府管理水平和提升城市安全等级以及在加速X市城市信息化进程等方面发挥极其重要的作用，将成为X市信息化建设的重要基础设施。
卫星导航是提供动态时间和地点等参数的信息技术，基础地理信息系统是提供准静态位置属性的信息技术，卫星导航和地理信息应用产业作为难以替代的国家信息体系支撑技术和重要的基础设施，在国民经济建设中占有重要的位置。
它在信息、交通、农林、渔业、防灾、减灾、救灾和环境监护等建设方面具有其他手段无法替代的重要作用。
本项目主要用于提高X市政府管理水平，加强X市信息化基础建设，结合我国卫星应用产业整体发展的关键问题进行实施。
在本项目的规划和建设中，将充分发挥中国航天科技集团在国卫星应用（特别是卫星导航）领域中一流的技术、产品、服务的整体综合实力，结合X城市建设的发展规划和具体特点，以灾害预警、事故预防、决策支持和应急联动处理为核心，以提供政府领导决策和指挥服务为重点，开展全面的城市综合信息服务，从而带动X市相关产业的发展，促进X市“构筑大都市，建设新天堂”战略目标的实现，具有极其深远的意义。
第一章项目的背景、意义和必要性、国外现状和发展趋势
1.1项目背景
现代城市面临越来越多的灾害隐患。
随着社会经济文化生活的不断发展和进步，公共安全和公众服务成为政府部门一个非常富有挑战性的工作。
如何高效利用有限的资源，提高政府对灾害和突发事件快速反应和抗风险的能力，并为市民提供更快捷的紧急救助服务，日益成为世界各国城市管理者认真思考的课题。
高效的城市指挥和处理体系，是现代城市管理必不可少的要素之一。
政府需要加强相关部门的协同处理能力。
通过相关部门的协同合作，加强应急管理的功能，对城市灾害和突发事件进行综合处理，并使之制度化。
随着现代卫星导航、通信技术和地理信息技术日臻成熟，使对移动目标的空间信息服务成为可能，它具有广阔的发展前景。
卫星导航和地理信息产业已成为全球发展最快的三大信息产业之一。
随着社会经济的不断发展，人们对基于空间位置信息服务的需求越来越迫切。
X市与航天科技集团的战略合作，以及X市在导航领域的成功实践，为本项目的实施提供了有力的技术支持。
目前，X市投入使用的相关系统有110指挥中心、千岛湖紧急救援中心、火警119系统等。
这些系统主要为本部门专业应用服务，并且基本处于相对分散状态。
防灾重于减灾。
面对灾害时，最有效的手段是及时发现灾害，并将其消灭在萌芽状态。
而一旦灾害发生，政府必然要及时动员各部门、社会各界协调行动，以减少损失。
目前的专项系统由于应用独立和系统分散等原因，难以完成此重任，因此需要建立一个现代化的、具有灾害预警、事故预防和辅助决策支持功能的应急联动指挥系统。
考虑到X市的特点，建议应急联动指挥系统采用“平战结合”的运作方式：
⏹“平时”面对各种小型灾害（如交通事故、救护）时，采用专属归口行业系统处理解决，并保证专属系统的本部门应用的独立性、完整性和延续性；面对平台存量的增值服务采用市场化方式运作；
⏹当有重大灾害和事故发生时，以及重要活动事件期间，即转入“战时”状态，为市政府决策层提供有效的、联动的统一指挥调度服务。
1.2系统建设意义和必要性
社会经济急速发展带来社会现代化程度的迅速提高，然而各种自然灾害、突发事件依然频繁发生。
而且随着人们生活水平的提高，现代化生产的发展，社会财富的增多，人员的集中，各种突发险情造成的危害和损失也更加严重。
国外的实践证明，面对各种突发险情，快速、有效的指挥将会极大地减少人员和财产的损失，避免事态的进一步扩大。
自“911”以后，世界各国都开始吸取美国的教训，重视国家的应急处理能力，特别是中心城市的应急处理能力。
X市是省的政治、经济、文化中心，相对而言，各种自然灾害和人为灾害在X市都更容易造成更大的损失。
X市面临的灾害分为二大类：
⏹自然灾害
X市属于中亚热带季风气候，灾害性天气比较频繁。
主要的自然灾害有：
洪涝、台风、冰雹、旱灾、寒潮和高温等。
例如，1988年8月，"8807"号强台风袭击X市，数以万计的树木被刮倒，其中风景胜地西湖边80%的树木遭灾。
电信和输电线路损坏，全市停水停电时间达5天。
铁路、公路和市公共交通完全中断，机场航班全部停航，X市正常的工作和社会秩序全部被破坏，整个城市几乎陷入瘫痪。
此次台风灾害造成直接经济损失10亿元。
⏹人为灾害
建筑火灾、重大生产事故、重大交通事故、重大刑事案件以及其它突发性事件。
在X市建立一个高效的应急联动指挥中心，并利用其指挥、协调各相关，及时对自然灾害发出预警提示和对人为灾害提供预防措施，同时采取有效的减灾、备灾、应变及复原措施，将对减少X市人民的生命财产损失具有重大意义。
1.3系统的建设目标
X市应急联动指挥系统建设的总目标是：
运用现代化通信手段，结合全球卫星导航系统和地理信息系统等高新技术，建立一个可靠的、高效的、具有对重大灾害预警、突发事件的多部门联动处理和辅助决策支持的现代化应急联动指挥、调度、决策中心。
本项目一期工程建设目标将以为市政府领导决策层提供服务为主，为公众提供增值服务为辅，待项目一期实施成功后，通过后期工程，逐步扩大服务围，建立起完善的、覆盖X地区的、应急联动指挥与卫星导航紧密结合的服务体系。
1.6项目建设的实施策略
项目以
Ø分阶段建设
Ø分层次应用
Ø突出重点服务
Ø整合
为实施策略。
1.4国外现状与发展趋势
目前，国的应急指挥系统基本上都是各行业局委办自建专有系统，专门针对本行业特点进行设计和建设，系统一般以解决本行业应用为主。
如下图所示：
经过长期的实践，国各大中城市逐渐认识到目前系统的缺陷和不足，开始研究改进目前的系统，并做出一些有益的尝试。
2001年底，中国第一套城市应急联动系统在投入试运行。
该系统对各种分离的信息与通信资源进行了完整的系统集成，将110报警、119火警、120急救、122交通事故报警台以及12345市长公开纳入到指挥调度中心，进行集中统一处警。
在国外，美国纽约市于1996年4月成立了“纽约市应急管理办公室”；加里佛尼亚州也建立了应急救援办公室；在西亚图市，1991年成立了应急处置中心，1994年提出并成立了西亚图灾害救援与响应；日本于1991年成立了东京都防灾中心；另外，韩国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大和印度等国家都设有灾害管理组织。
随着社会经济的不断发展和城市规模的不断扩大，灾害预警和事故预防、紧急救援体系已成为现代化城市管理的必要手段，体现城市综合管理水平的重要标志，成为城市大规模发展和提升现代化城市安全等级必备基础。
第二章项目的建设基础
2.1应用系统基础
市委市政府十分重视对安全事故的应急处置，近年来有关部门相继出台了应急预案。
2000年5月，市消防支队制定出台了《X市处置特大火灾爆炸事故预案》；2002年5月，市政市容管理局重新修订了《X市市政市容管理局重特大安全事故处置应急预案》；2002年6月，市政府办公厅印发了《X市特大安全事故应急处置预案》，并已计划在新建的行政中心建设大屏幕指挥中心；2002年7月市政府发布了185号令《X市客运出租汽车治安管理办法》，明确要求“客运出租汽车应当按规定安装必要的安全技术防装置”。
目前，X市规划局、国土资源局、公安局、交通局、公交总公司、管道煤气公司、自来水总公司、林水局已不同程度地建立了GPS和GIS应用系统，各单位应用系统具体情况如下：
Ø公安局：
1997年建立了X市公安局110GPS指挥系统。
Ø交通局：
已建立千岛湖应急系统、长途客运管理系统和智能交通（ITS）实验系统，并正在建设基于MapInfo的路面管理系统。
Ø规划局：
已建立X市规划用地审批管理系统、基础数据管理系统。
Ø公交总公司：
1995年起开发了GPS应用系统，1997年正式运行，其中X市15条公交线路341辆车纳入系统之中；并拟开发自动报站系统。
Ø国土资源局：
1995年开始开展GIS方面的工作，现已开发完成的应用软件有地籍信息管理系统、档案影像管理系统、出让金管理信息系统、土地证书年检信息管理系统、地籍调查测绘系统、国土资源信息、土地征用、地产交易、地价监测等一系列业务软件。
Ø煤气总公司：
1998年8月开发了煤气管网地理信息系统。
Ø自来水总公司：
1998年开始应用了自主开发的自来水管网系统。
Ø林水局：
开发了X市防汛动态监控系统。
在建、拟建GIS应用系统单位的情况如下：
Ø房管局：
正在与北京超图地理信息技术合作建设X市房产管理综合信息系统，合同计划2003年2月完成。
Ø环保局：
拟建X市污染源管理系统，准备二次开发基于浏览器的环保GIS系统。
Ø交警支队：
非常需要建立以3S为基础的车辆指挥管理系统。
Ø技术监督局：
正在规划建设“X市锅容管特安全监察检验一体化信息管理网络中心数据库”。
2.2GIS数据基础
X市规划局已完成1000Km²全市围1：
5000全要素地形图；100Km²1：
500全要素地形图，年底将完成600Km²的1：
500地形图（主要通过航测和实地测量）；1000Km²全市围1：
5000正射影像图；湖滨地区用地红线数据；10Km²道路红线数据，计划年底完成市区围剩余400多Km²1：
500地形图的数据入库工作；建成区主要道路的地下管线入库，以及X周边地区1：
5000地形图入库工作。
地质数据、部分管线等需进一步充实和完善。
X市国土资源局已完成城区152平方公里1：
500分幅地籍图的数字化采集和拼接入库，以及48000多条土地登记信息录入工作；完成了248平方公里村庄地籍1：
500数字化测图成果的GIS格式转换；第二批撤村建居约80平方公里的地籍调查测绘数据将于年底正式建库。
数据覆盖面已相当广泛。
建立了原市辖六城区覆盖的1：
1万土地利用现状数据库，容包括1992年详查本底数据及1996年~2000年历年土地变更图斑数据，一年更新一次，主要通过普查和遥感两种方式更新。
省测绘局已完成1：
250000的数字地形图。
自来水总公司已将全市（主要集中在老城区）的管线（纸质）进行了数字化处理。
公司掌握的自来水管线资料是全市最齐全的，总的管线长度约1900多公里。
第三章项目的建设容
3.1系统概述
3.1.1系统组成
应急联动指挥系统是以卫星导航平台、基础地理信息系统平台、政府网平台和公众服务平台为基础的应用系统。
系统由七个部分组成：
预警处警系统（灾害与突发事件信息采集、处理系统）、应急联动指挥通信与网络系统、应急基础地理信息系统、卫星导航系统、应急联动指挥辅助决策支持系统、现场指挥系统（指挥车）和应急联动指挥中心。
应急联动指挥系统组成结构如下图：
图3-1系统组成
它通过基于导航平台的数据信息采集网（地形变地震监测系统、天气预报系统和水利工程管理等系统）和基础GIS平台的动态数据信息采集（水、电、热、煤气、天然气、污水和垃圾等）为支撑，与政府网下的委办局专属应用（公安110系统、交警122系统、消防119系统、医疗救护120系统、行政执法和市容市政等应用系统）互动协同工作，完成灾害与突发事件信息采集，从而构建灾害预警和事故预防系统，通过政府网平台和公众服务平台实现应急联动的信息发布和调度指挥。
另一方面，应急联动指挥系统与卫星导航平台和基础地理信息系统平台的复用特点及与公众服务网和政府网互联特性，通过服务的市场化运作，可为公众、企业和政府委办局提供城市基础地理信息服务和卫星导航综合信息服务，可以逐步降低系统运营成本，并最终达到收支平衡，节约政府财政开支。
3.1.2系统体系结构
应急联动指挥系统由三个层次构成：
基础层、服务层和应用层
其中，
⏹基础层：
基础层由二部分构成。
☐数据：
空间数据、属性数据、专家决策支持数据等数据。
☐信息资源管理系统：
数据操作（数据的查找、录入、修改、删除）和数据挖掘（数据的清理、转换、缩减、抽取、分析）。
应急联动指挥系统基础数据资源信息主要包括以下容：
✓建立自然灾害的防灾抗灾救灾资源库。
✓建立人为灾害的事故灾害数据资源库。
✓建立应急联动指挥信息通道和预警机制。
✓建立突发事件应急联动指挥处理预案库。
✓实时传送事故灾害和应急联动指挥的视频、音频和各类文字等数据资源，并建立相应信息资源库。
⏹服务层：
服务层由五部分构成。
☐WEB服务器：
响应来自Internet访问和信息发布。
☐CTI服务器：
语音接入、分配等。
☐SMS服务器：
短消息的接收、发送、解码。
☐GIS服务器：
电子地图的相关处理。
☐应用服务器：
不同服务间的协调、通讯和协同交互。
⏹应用层：
应用层由四部分构成。
☐预警处警系统：
对灾害发出预警信息和紧急事件接警处理。
☐专家辅助决策系统：
提供各种应急处理预案和建议，供决策层决策。
☐GPS调度系统：
跟踪、调度和指挥相关交通工具。
☐事故处理系统：
处理各种日常事故，如交通事故、急救等。
下图给出系统的体系层次结构：
图3-2系统体系结构
3.1.3系统的技术构成
应急联动指挥系统主要采用的技术有：
Ø数据仓库技术：
数据操作、数据挖掘、知识库建设。
ØGNSS技术：
实现灾害定位、对重要交通工具跟踪、调度和指挥。
ØGIS技术：
实现应急联动指挥系统的地理信息基础，并包含信息更新机制。
Ø通讯技术：
通过GSM/CDMA、PSTN、INTERNET和卫星通信等多种通讯手段，保证指挥调度的畅通。
Ø数据集成技术。
此外，系统还涉及信息获取、发布和更新等技术。
3.1.4系统的主要功能
应急联动指挥系统组成部分的主要功能
（1）预警处警系统（灾害与突发事件信息采集处理）
重大灾害和突发性事故信息是应急联动指挥系统进行预警和处警的基础。
重大灾害和突发性事故信息主要包括重大自然灾害（如水灾、火灾）信息、重大生产事故（水、电、热、煤气、天然气、污水和垃圾等）信息、重大交通事故信息、重大刑事案件信息等。
灾害与突发事件信息采集主要利用先进的自动监测和发布技术以及相应设备终端完成。
预警处警系统建设要求，各类信息源的布局更趋合理，信息采集、发送、预处理各环节的设施实用、可靠和先进，形成一整套科学、通用、规、标准和严密、统一的制度，紧急信息的种类和信息量显著增加，信息的采集、传输、处理更加快捷、可靠，为应急联动指挥和调度决策提供科学依据。
（2）应急联动指挥通信与网络系统
通信网络系统是应急联动指挥调度处理的必要基础，应急联动指挥通信系统主要为水（雨）情、气象、工情、灾情、交通事故信息、重大案件信息等各类紧急信息传输，为紧急调度、抢险救灾指挥命令的迅速下达，提供可靠的通信保证；为应急联动指挥部门和相关管理单位提供联络手段；为现场指挥、召开会议、要情会商、图文传真、发布警报、抢险救灾等提供通信服务。
利用应急联动指挥通信系统提供的信道，建立以市府应急联动指挥系统为中心、覆盖X地区各水（雨）情遥测站、气象观测站、基层防汛（工管）部门、相关生产部门、交通部门以及公安部门的应急联动指挥城域网，并与跨区域的上级部门广域网络互联，从而实现各类紧急信息快速、准确地收集、传输、计算处理以及实时查询和共享，为应急调度与抢险救灾决策指挥提供可靠的技术保障。
应急通信一般采用有线通信网与无线通信网相结合的方式。
目前，通常广泛采用的有线通信网是电信网，可供选用的通信网络主要有数据数字网、分组交换网、帧中继网、综合业务数据网及网等。
无线通信网一般采用专用网（常规网（230M、450M）、集群通信网、短波、超短波、微波、卫星通信等）和移动无线公网。
对一个应急联动指挥通信网来说，无论采用何种信道和通信方式，都有一个组网方式选择的问题，组网方式通常分为单一星形网与含集合转发站的星形网两种形式。
每一种通信和组网方式的应急联动指挥通信系统应达到如下主要性能要求：
●应急联动指挥通信必须为信息采集、传输、决策会商、调度指挥、抢险救灾等各项紧急工作的全过程提供通信保障，具有传输文字、话音、数据、图像等多种信息的功能。
●应急联动指挥通信网必须高度可靠，特别是在暴雨、飓风等紧急情况时。
因此，应急联动指挥通信网必须能在恶劣的条件下，迅速可靠地完成通信任务。
在利用公用网和建设专用网的两种情况下，都要提出特别的要求和考虑采取必要的备用措施。
●应急联动指挥网络系统必须达到对实时水（雨）情、气象、工情、灾情、交通事故信息、重大案件信息的传输、处理和查询、共享，存贮与检索历史事故灾害信息，进行调度分析及计算，下达各种抢险救灾指令等要求。
应急联动指挥城域网采用以市府应急联动指挥中心为中心的星形网络结构，并采用有线组网为主、无线组网备份两种组网方式。
（3）应急联动指挥辅助决策支持系统
应急联动指挥系统的核心工作是决策支持，决策正确与否，影响巨大。
然而，应急决策属于事前决策、风险决策和群体决策，是一个非常复杂的过程。
为了确保应急决策正确及时，有必要对应急决策的全过程或主要工作环节提供全面的支持，建立基于信息采集、通信与网络系统的决策支持系统重点是辅助决策者迅速准确地做出科学的应急决策和调度指挥。
在应急决策过程中起到决策支持的关键作用，是防灾减灾救灾指挥系统的核心和归宿之所在。
决策支持系统的主要功能是，快速、准确地完成水（雨）情、气象、工情、灾情、交通事故信息、重大案件信息等各类紧急信息的收集、处理和存贮，快速、灵活地以图、文、声、像等方式进行各类紧急信息的历史资料、实时信息和预测信息的信息查询；通过应用各种专业数学模型进行险情预报、联合调度的仿真计算、灾情估算、工程安全风险分析，从而及时、准确地制定和选择应急调度指挥方案；通过系统嵌的应急联动指挥预案、要情会商、事后总结等功能模块，为应急决策和调度指挥提供全方位的决策支持，为应急管理和决策实施提供现代化管理手段。
根据系统建设的原则和功能要求，决策支持系统总体结构可分为三个层次，即人机接口层、系统应用层和系统信息支撑层，它由如下几个功能相对独立的子系统组成：
①信息接收处理
②综合数据库
③事故灾害预警
④应急调度
⑤信息服务
⑥要情会商
⑦辅助管理
综合数据库可按信息种类划分为，水文数据库、气象数据库、工情数据库、事故灾害数据库、地理社会经济数据库和防灾抗灾救灾资源数据库几大类；各类数据库按数据获取的时间又可划为实时数据库和历史数据库；同时各类数据库按信息表现形式可分为文本、图形、影像等数据库；其中水文、气象、工、灾情、资源数据库均包括方法库和知识库。
综合数据库除具有信息存贮、增加、删除、修改、查询、备份之功能外，主要是为水（雨）情、气象、工情、灾情、交通事故信息、重大案件信息进行数据、文本、图形、声像的信息管理，并相互关联，为各子系统提供输入信息，存放其输出成果，完成子系统间的信息交换，使得信息处理实现自动化、综合化和形象化，给用户提供极大方便，是整个决策支持系统的信息支撑层和基础部件。
建立综合数据库最重要的是标准化，综合数据库的具体设计容应与国家应急联动指挥系统的数据库设计保持一致，采用统一的数据库表结构。
（4）卫星导航系统
该系统以卫星导航平台为基础。
卫星导航平台由导航数据中心、导航网管中心、导航数据采集网和导航应用系统四部分组成。
下图给出导航平台的基本组成：
图3-3导航平台
1）导航数据中心
——是导航平台的核心部分，由专用GIS服务系统、专用信息服务系统、专用导航信息服务系统（GNSS调度系统）、专网/公网/北斗通信接入系统、呼叫服务中心、采集数据处理系统以及网络基础设施地面专用宽带网和卫星宽带备份网组成。
●地理信息服务系统（GIS）
●公用信息服务系统（DB）
●导航信息服务系统（Nav）
●专网/公网/北斗接入系统
●呼叫中心（CallCenter）
●导航数据采集网监控分析中心系统
2）导航网管中心
——由网络安全管理、信息安全管理、认证管理、用户管理、计费管理和卫星通信认证管理系统组成，主要负责完成平台网络和信息的安全保障、认证、计费和用户系统管理等工作。
3）导航数据采集网
——由10个GPS卫星连续跟踪站（基准站或参数站）组成GPS区域网（参考站网）；主要负责采集GPS卫星观测数据，并通过数据通信网传送至城市导航数据处理系统。
4）导航应用系统
——平台可支持和提供的导航应用系统包括城市应急联动指挥系统、车辆监控管理系统、公交调度管理系统、长途客运调度管理系统、出租车调度管理系统、物流调度管理系统、导航信息发布系统、地形变化及地震监测系统、水利工程管理系统和基础测绘系统等应用系统。
导航信息综合服务平台通过基于TSP（TeleMaticsServiceProvider）模式，为政府、企业和个人用户提供导航应用服务；导航应用的方式依据经营模式可提供全能模式和分工协作模式、依据应用所服务的市场围可提供水平模式和垂直模式、考虑其软件体系结构则可提供Web应用和传统的套装应用；这些模式可相互组合。
（5）应急基础地理信息系统
该系统以基础GIS平台为基础。
基础GIS平台功能详见《X市基础地理信息系统建设可行性研究报告》。
（6）现场指挥系统
该系统通过现场指挥车、现场数据采集、卫星数据通信和无线语音通信实现现场指挥调度功能。
（7）应急联动指挥中心
它是一个由会商决策、指挥调度CallCenter和大屏幕显示等构成的中心指挥室。
3.1.5示项目的应用围
本示项目建设的X市应急联动指挥及卫星导航信息综合服务系统将对X市的城市信息化建设起到重大的作用。
它将使信息资源得到共享和平台资源得到复用，有利于加强政府对城市的管理，加强各部门在应急管理方面的协同合作和交互，提高处理城市灾害和突发事件的能力；同时提供跨领域、跨行业的导航信息和应用增值服务，保障人民生命财产安全，提高生活质量，提供城市各行政管理部门所需的各类基于位置的信息，提高政府综合管理水平，从而提升X作为现代化大都市的整体综合实力。
本项目的服务和应用容包括以下几个方面：
1）应急联动指挥
⏹协调并监控城市对所有紧急情况、事故、危险（包括自然灾害、水管破裂、能源中断和其他突发事件等）的响应，建立政府各相关部门的同步实时响应体系和协同工作机制，各部门的监控信息通过光缆实时同步到达应急联动指挥中心，辅助决策层对以上情况进行决策、调度、指挥，提高各部们对处警的综合能力。
⏹对所有潜在的危险和紧急情况进行监控和计划准备。
⏹协调和执行培训计划，包括灾害或突发事件响应演练和确定在灾害或突发事件发生时城市响应的适当级别。
2）卫星导航服务
⏹车队管理服务，如车辆的定位跟踪、监控、调度、管理等功能。
定位跟踪功能通过定时、定距等方式将数据上传至监控中心，中心可以随时掌握入网车辆的运行状态。
车辆调度功能可以实现对入网的单车、车组、车队以单呼、组呼、群呼方式进行调度。
⏹车辆信息服务，如导航、紧急救援、防盗报警、路边服务、免费车载服务、监听功能等。
导航功能可以通过或短消息与驾驶员沟通
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