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密级：

分类号：

论文编号：

贵州大学

2011届硕士研究生学位论文

灾害性公共危机恢复重建体系研究——基于多中心理论的分析

学科专业：

行政管理

研究方向：

地方政府与区域公共管理

导师：

邓元时

研究生：

姬宏生

中国﹒贵州﹒贵阳

2011年4月

贵州大学

200届硕士研究生学位论文

（详细摘要）

灾害性公共危机恢复重建体系研究——基于多中心理论的分析

学科专业：

行政管理

研究方向：

地方政府与区域公共管理

导师：

邓元时

研究生：

姬宏生

中国﹒贵州﹒贵阳

2011年4月

目录

详细摘要I

AbstractII

导言1

一、论文选题背景1

二、国内外研究现状1

（一）、国外研究现状1

（二）、国内研究现状4

三、研究目标及意义6

（一）研究目标6

（二）研究意义6

四、研究内容7

五、论文创新之处与不足7

第一章灾害性公共危机恢复重建：

现代社会关注的重大问题9

第一节灾害、公共危机和灾害性公共危机9

一、灾害的内涵、分类与特征9

（一）灾害的内涵9

（二）灾害的分类与特征10

二、公共危机的内涵11

三、灾害性公共危机的内涵与类型12

第二节恢复重建的概念和内涵分析14

一、恢复重建的概念及内涵14

二、恢复重建的类型划分及阶段构成15

（一）恢复重建的类型划分15

（二）恢复重建的阶段构成16

第三节多中心理论：

灾害性公共危机恢复重建的新框架17

一、多中心理论17

二、多中心理论在灾害性公共危机恢复重建中的适用性18

第二章我国灾害性危机恢复重建体系现状及存在的问题20

第一节我国灾害性公共危机恢复重建体系现状20

一、恢复重建工作已初步纳入应急预案体系20

二、恢复重建的政府责任体系初步建立20

三、恢复重建的社会力量不断成长，社会化机制在逐渐形成20

四、心理危机干预开始进入恢复重建21

第二节我国灾害性公共危机恢复重建体系存在的问题21

一、灾害性公共危机恢复重建的政策体系不完善21

二、灾害性公共危机恢复重建中社会资本体系缺失22

（一）信任缺失22

（二）民间组织缺失23

三、心理危机干预机制存在较多制约因素24

（一）心理危机干预专业化队伍建设薄弱，专职性不够24

（二）民众被动的参与到心理危机干预工作，或多或少的出现抵触心理24

第三章多中心主体参与体系格局：

恢复重建的必然之路25

第一节政府在灾害性公共危机恢复重建中的角色25

一、政府在恢复重建中的作用25

二、政府角色的回归定位25

第二节公民参与在灾害性公共危机恢复重建中的作用26

一、公民参与理论概述26

三、公民参与和恢复重建27

第三节第三部门在灾害性公共危机恢复中的作用28

一、第三部门的特征与功能28

二、第三部门在恢复重建中的作用29

第四节新闻媒体：

信息传播的窗口30

一、灾害性公共危机的信息公开30

二、大众媒体在恢复重建中的作用31

第四章多中心主体能力的发展：

恢复重建的关键33

第一节灾害性公共危机恢复重建中多元中心主体能力的提升33

一、恢复重建中多中心主体分析33

二、多中心主体能力的培养和提升33

三、多中心主体能力发展的基础和前提34

第二节灾害性公共危机恢复重建的目标35

一、地区经济的恢复与发展35

二、社会的和谐和安定35

三、心理危机干预准入和心理危机的消除36

第五章多中心理论下灾害性公共危机恢复重建中存在的问题的对策思考37

第一节国外灾害性公共危机恢复重建经验37

一、不断完善法律规范，为灾害性公共危机恢复重建奠定坚实的基础37

二、设置专职机构，明确政府责任体系，搭建灾害性公共危机恢复重建的组织载体37

三、心理危机备受关注，体现出全新的、人性化的恢复重建理念38

四、设立科学的工作流程，为灾害性公共危机恢复重建提供行动指南38

第二节我国灾害性公共危机恢复重建中存在的问题的对策思考39

一、建立健全恢复重建相关法律政策体系39

二、切实增强恢复重建的政府责任体系，督促政府承担主导责任39

三、加强恢复重建的社会化机制建设40

四、积极推进恢复重建心理危机干预机制建设41

第六章结论与展望42

第一节结论42

第二节展望42

参考文献43

致谢46

附录47

原创性声明和关于学位论文使用授权的声明48

灾害性公共危机恢复重建体系研究

——基于多中心理论的分析

摘要

进入到20世纪90年代以来，我国进入灾害性公共危机的高发期，在政治、经济和社会等领域都发生了多次公共危机事件，灾害性公共危机形态总体呈现出高频次、大规模等特点。

2003年春的“SARS事件”、2005年11月的“吉林爆炸事件”、2008年初南方一些省份发生雨雪冰冻灾害、2008年四川汶川特大地震和2010年8月甘肃舟曲特大泥石流灾害等重大公共危机事件。

那么，面对日益增多并造成巨大危害的灾害性公共危机事件，谁应该对谁做哪些事情？

在特定的时空条件下，何为社会责任在这些强大而又截然不同的行动者之间的最佳配置，家庭应该做什么？

哪些事情交给自发组织起来的志愿团体或者市场来做最为妥当？

政府应该做什么？

为了消除危机造成的损害，保护人民的生命和财产安全，公共危机恢复重建研究不仅成为国际社会关注的焦点，也成为公共管理理论和实务界越来越关注的一个领域。

因此，深入的开展公共危机恢复重建的研究，对于最大限度地减少事发损害，维护人民群众的切身利益和社会稳定，建设社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。

本文试图以对灾害性公共危机恢复重建的分析为切入点，以多中心理论为分析平台，将政府、市场、第三部门、公民以及新闻媒体等看作灾害性公共危机恢复重建中不可或缺的主体要素，并从各角度的能力的培养来分析这些主体。

在多中心理论视角下重新思考传统灾害性公共危机恢复重建中存在的某些问题，同时，在理论分析的基础上借助对比的研究方法，试图借鉴国外可操作的灾害性公共危机恢复重建方面的方法和经验，对我国灾害性公共危机恢复重建提出建议。

关键词:

灾害，公共危机，灾害性公共危机，恢复重建体系，多中心理论

RecoveryandReconstructionSystemoftheDisasterPublicCrisis

——BasedonTheoreticalofMulti-center

Abstract

Intothe20thcentury,Chinahasenteredahighperiodofpubliccrisisinthepolitical,economicandsocialfields,伴随highfrequency,large-scalecharacteristics.Forexample，"SARS"inThespringof2003、"Jilinexplosion"inNovember2005、SnowandIcestormsoccurredin2008insomesouthernprovinces、Wenchuanearthquakein2008ofSichuanProvenceandDebrisflowdisasterinZhouquofGansuProvenceattheAugust2010andsoon.Facingthepubliccrisis,whoshoulddowhattodothingsforsomebody?

Conditionsinaspecifictimeandspace,whatissocialresponsibilitybetweenthesepowerfulandverydifferentthebestconfigurationintheactions,whatthefamilyshoulddo?

WhattheGovernmentshoulddo?

Inordertoeliminatethedamagecausedbythecrisis,protectinglivesandpropertyinrestorationandreconstructionofpubliccrisishasnotonlybecomethefocusofinternationalattention，butalsohasbecomeapublicadministrationtheoryandpracticesanareaof​​growingconcern.Therefore,thedepthtocarryoutrehabilitationandreconstructionofpubliccrisishasimportantpracticalsignificanceintheincidentforminimizingdamageandprotectingpeople'svitalinterestsandsocialstabilityandbuildingasocialistharmonioussociety.

Thisarticleattemptstobuiltanentrypointindisasterrecoveryandreconstructionofthepubliccrisisasthetheoryofmulti-centeranalysisplatform,thegovernment,themarket,thethirdsector,thecitizensandthenewsmediainadisasterrecoveryandreconstructionofessentialpubliccrisisasthemainelements,andfromtheperspectiveoftheabilitytoanalyzethesesubjects.Perspectiveinamulti-centerrethinkthetraditionaldisasterrecoveryandreconstructionofpubliccrisis,wehavefoughtsomeoftheproblems。

Inthesametime,webasedonthetheoreticalanalysisthroughcomparativeresearchmethodsandtrytolearnfromforeignoperationaldisasterrecoveryandreconstructionaspectsofpubliccrisismethodsandexperiencestothepubliccrisisofdisasterrecoveryandreconstructionproposalsofchina.

Keywords：

Disaster；Publiccrisis；Disasterpubliccrisis；RecoveryandReconstruction；TheoreticalofMulti-center

导言

一、论文选题背景

现阶段我国处于社会转型期——市场化、工业化与现代化浓缩在同一个时代，这一特征决定了社会转型在把现代性注入中国社会的同时，也成为容易引发各种公共危机事件的主要原因。

特别是进入20世纪90年代以来，我国进入公共危机的高发期，在政治、经济和社会等领域都发生了多次公共危机事件，公共危机形态总体呈现出高频次、大规模等特点。

2003年春的“SARS事件”，2005年11月的“吉林爆炸事件”，2008年初南方一些省份发生雨雪冰冻灾害,2008年四川汶川特大地震等重大公共危机事件，无不暴露出我国频发的公共危机与政府危机管理之间存在着制度供给不足的深层次矛盾。

公共危机管理是一项系统化的管理过程，公共危机恢复重建虽然是公共危机管理的最后环节，但对整个公共危机管理来说有着十分重要的影响，特别是2008年10月3日和2009年4月30日北川农办主任董玉飞及北川宣传部副部长冯翔先后自杀，引起了舆论的普遍关注。

那么，面对日益增多并造成巨大危害的公共危机事件，谁应该对谁做哪些事情？

在特定的时空条件下，何为社会责任在这些强大而又截然不同的行动者之间的最佳配置，家庭应该做什么？

哪些事情交给自发组织起来的志愿团体或者市场来做最为妥当？

政府应该做什么？

为了消除危机造成的损害，保护人民的生命和财产安全，公共危机恢复重建研究不仅成为国际社会关注的焦点，也成为公共管理理论和实务界越来越关注的一个领域。

因此，深入的开展公共危机恢复重建的研究，对于最大限度地减少事发损害，维护人民群众的切身利益和社会稳定，建设社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。

二、国内外研究现状

（一）、国外研究现状

虽然危机状态一直伴随着人类社会，但是人们对它的关注并不密切。

危机管理论最早主要应用于企业危机领域，后来，随着影响范围扩大，超过单一组织的危机事件不断发生，危机管理引入到各个行业，受到各国政府的重视。

（1）多中心治理理论：

1961年美国学者文森特·奥斯特罗姆、查尔斯·蒂伯特和罗伯特·瓦伦通过对局部公共事务治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年市政研究，认为可以把大城市地区的治理模式看做是“多中心的政治体制”其中“政治”与“政府”同义。

多中心政治理论的特点是存在许多的决策中心，他们在形式上市相互独立的。

有许多在形式上相互独立的决策中心，他们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并且从事合作性的活动，或者利用新机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位就可以连续的、可预见的相互行为模式前后一致地运作。

多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主题。

“多中心治理”作为一种治理思路，首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主题体。

多中心治理理论发展了以是否具有竞争性和是否具有排他性为标准的物品分类方式，指出我们所言的大部分的公共物品都不是严格上具有非竞争性和非排他性的纯公共物品，而表现为具有一定竞争性或排他性的准公共物品，这一特性的区分就使得在公共物品的生产公共事务的治理上，可以通过产权契约安排来使相互独立的分散的主体来提供，从而将在传统的铁板一块的公共物品按照地域、特性等方面分散化。

每个部分拥有该物品的有限生产权，或公共事务的有限处理权，对自己生产的物品、特工的服务承担责任。

每个单位或者主体既相互独立，同时又具有千丝万缕的联系。

多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。

它并不意味着政府从公共事务领域的推出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。

在以往的物品提供方面，政府扮演着公共物品的唯一的直接生产者和提供者，参与了公共物品从被需要到被消费的整个过程，使唯一的参与者和主体，扮演着多重角色，承担者多重任务。

而多中心治理的理论则通过其他主体、机制的参与，政府通过多种方式将公共物品的部分生产任务委托给其他部门来提供，可以说，多中心治理中整肃不再是单一主体，而只是其中一个主体。

政府的管理方式也以往的直接管理变为间接管理。

在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为准则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

“多中心”治理意味着权力由过度集中走向适度分散，社会拥有多个权力中心和组织体制来治理公共事务，提供公共服务。

具体而言，其强调空间多元化、管理主体的多元化和权力向度的多元化。

多中心理论是对传统治理中往往存在两种选择：

要么以政府为中心，要么以市场为中心。

但是，无数实践经验表明：

以市场为治理中心会产生诸如公地悲剧、囚徒困境和集体行动逻辑困境等失灵现象，并且以政府为治理中心也会产生失灵现象。

诚如亚里士多德所言：

“凡是属于最大多数的公共事务常常是最少受照顾的事务，人们关怀自己的所有，而忽视公共事务，对于公共的一切，他至多只是留心到其中对他个人多少有些相关的事务。

”多中心理论正是针对市场和社会三维框架下的多中心治理模式，通过多元合作、协商来解决公共治理难题。

（2）恢复重建理论研究:

①计划与项目运行观：

这一观点看来，公共危机恢复与重建主要体现在恢复计划及其项目的运行过程，它以美国《全国突发事件管理系统》对恢复重建的论述最为典型。

美国的解释是“制定、协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗，以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果”这一界重视恢复重建预案或计划的实际运行，强调各种主体的参与，关注恢复重建的长远效果。

②手段集合观：

这一观点强调恢复重建饿各种手段集成，“PPRR”指恢复重建是为受影响的社区提供恢复手段。

主要措施和内容包括：

修复基础设施、社区康复、咨询方案、临时住处、财政支持与帮助、卫生与安全情报、长期医疗保健、物质恢复重建、公共情报、实施经济影响研究。

这一界定实际上是把恢复重建当作了一系列措施和手段。

③阶段递进观：

这一观点认为，公共危机的恢复重建可以划分为前后相继、以此递进的几个阶段，其中凯提斯和皮亚卡的恢复重建管理四个阶段最具代表性，这四个阶段是：

紧急事态、复原、重建更替和发展。

这一界定比较具体地描述了恢复重建管理各个阶段的特点、任务、时间范围及前后相继的关系，能够反映恢复重建的整体全貌，对于时间具有比较普遍的指导意义。

④组织发展观：

这一版是从组织管理的角度，强调恢复重建管理对于组织实现运转，获取新的发展机会的作用及其具体的功能机制。

美国危机管理学者罗伯特·希斯从组织管理的角度提出了危机管理犯愁的4R模式。

其中，恢复重建的含义是分析危机的影响，制定危机应对计划，采取相应的行动策略，并适时作出评估。

它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，依赖于人的关系，需要将有形和实体的活动与人、人的参与以及连续的感觉这些无形和心理方面综合起来。

国外关于公共危机恢复重建的文献比较多，理论比较丰富，在危机恢复重建中形成了政府、市场、公民和新闻媒介相互协调的多中心局面。

（二）、国内研究现状

（1）公共危机管理的政府中心理论。

政府职能理论认为，政府管理危机事件，是保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能。

同时，政府拥有“强势”权力和资源，因此，政府是公共危机管理的唯一的主体，即政府处于领导核心地位，其他社会组织和成员被置于被动的配合与执行地位。

以此为出发点，学者对政府应急管理体系、政府公共形象、政府危机管理能力评估体系等问题进行了研究。

从这些的研究中可以看到，他们研究的概念范围太大，都是偏重于政府危机管理的应急阶段，没有涉及到公共危机恢复重建的内容。

（2）公共危机管理中的多中心理论。

认为，政府组织已经不再是唯一的行为主体，在公共危机治理过程中它必须——事实上也不得不——吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对公共危机，与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。

为此，学者进行了各种尝试，在多元主体论者中，由于对多元主体之间的关系存在认识差异，多元主体论又演化为两派观点。

一些学者认为，主体多元，但其之间的关系必须以政府为主导，其他主题处于配合或者从属的地位。

这派观点在形式上虽然赞同主体多元，但实质是“政府中心论”的一种变异。

另一些学者则认为，多元主体之间的关系式一种开放、平等的互动与合作的关系，通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的共同治理。

从这些研究上可以看出，虽然各个研究也涉及到了多中心治理的一些方式，但是并没有大范围的运用到公共危机恢复重建中去。

（3）公共危机恢复重建观点研究。

国内学者对公共危机恢复重的理解和界定，大多数是引鉴国外学者的理论和观点，结合我国的实际情况进行实证研究并从中概括出指导性和可操作性的观点较少。

综合起来看，有的学者认为灾难评估是恢复重建的前提，需要在评估的基础上做好恢复重建工作；有的学者认为恢复重建不仅意味着恢复危机中的受到损害的东西，也意味着恢复重建危机中受害人的心理和精神，更以为着弥补危机暴露的漏洞和不足；有的学者认为危机的善后处理系统式消除危机遗留下来的问题并对前期的危机管理进行分析评估的一个系统，等等。

还有的观点认为，恢复重建时组织在危机紧急事态得到遏制后，通过持续性的策略恢复与利益相关者的沟通关系和利益关系，以重塑组织形象、重建利益互惠机制的管理行为。

认为理顺沟通关系和重建利益关系式组织在恢复重建阶段。

（4）公共危机管理的其他相关研究。

关于公共危机的研究不仅仅包括对公共危机管理中的政府管理，还包括其他相关的研究方面，如公共危机管理中的社会动员研究和法制保障研究。

在社会动员的研究上，许多学者对社会公众、社会组织参与危机管理的意义、现状、存在的问题与原因进行了全面的研究和总结，并且提出了很多值得尝试的建议。

在公共危机管理的法制保障上，学者研究的焦点有二：

一是公共危机管理必须纳入法制轨道，以法律界定危机管理各主题的权力和责任的界限，以法律规范和制约权力的运行；二是紧急权力法制化，即紧急权力在受法律保障的同时，也应当受到法律的限制，避免出现不受限制的自由裁量权。

对于危机管理的法治化，学者目前普遍形成共识，必须加强公共危机管理的统一工作，即建立公共危机管理法律制度。

目前，在危机管理领域，我国已有立法，如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。

这些法律、法规和规章的针对性强，行业特点突出，但缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。

公共危机管理过程中的恢复重建工作，既是公共危机应对体系与运行机制的有机组成部分之一，又是公共危机管理过程中的一个重要的环节和危机管理周期中不可分割的一个阶段，同时也是危机管理不可或缺的基本内容之一。

根据目前掌握的相关资料，在当前关于公共危机应对的研究中，从整个应对过程来看，大多侧重于事发条件下的应急管理，对于事前的风险管理研究近年来也有所增加，但是关于善后处理与恢复重建方面的探讨与分析一直比较薄弱，在一定程度上可以说处于被忽略或被漠视的境地。

这种理论上的落后状况直观地表现在以下二个方面：

一是基本没有专门进行公共危机或者巨灾之后恢复重建概念内涵及理论方面的探讨，基本上是关于事故善后处理与灾后恢复重建的报刊事例报道。

二是目前我国20多份省级公共危机总体应急预案中恢复重建等部分很少甚至没有提到恢复重建方面的内容，存在着标准不一、定位不清、结构失衡、重视程度不够、漠视国外经验等主要的不足。

到目前为止，我国尚缺少一个切实可行且相对详细的指导标准，没有明确界定社会救助与政府救济、法律救济之间关系，没有社会参与机制尤其是志愿组织放卖弄的设计与