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我国农村金融体制的缺陷与矫正思路
我国农村金融体制的缺陷与矫正思路
摘要：
随着农村经济的发展，我国农村金融服务的有效供给不是随之增长反而趋于相对萎缩的态势，说明我国现有的农村金融体系还很不适应农村经济发展的要求。
从制度层面分析，强制性金融制度变迁与单纯的机构扩张是其与农村经济发展不适应的主要原因，金融改革深化路径应当是功能优先与协同发展。
关键词：
农村金融；体系；制度；缺陷；矫正
中图分类号：
F830文献标识码：
A文章编号：
1006-3544（2014）02-0003-04
农村金融问题是“三农”问题中各种矛盾汇聚的焦点之一，农业产业化发展问题、规模化经营问题、农业科技创新问题、土地有序流转问题、农民增收问题、剩余劳动力转移问题等，都与农村金融体制息息相关。
提高农村金融体制与“三农”发展的兼容性和协调性是解决“三农”问题的客观要求。
一、现有农村金融体制缺陷及成因
（一）体制缺陷
1.农村金融体制与农村经济结构不适应。
农村经济体制改革，在实施家庭联产承包责任制初期，原来“队为基础，三级所有”的结构形式迅速蜕变为一家一户的生产经营单位的模式，这一模式非常类似于在我国延续了数千年的小农经济格局。
这一格局，与当前以商业性为主的农村金融体系（包括农业银行、农村商业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行以及随后诞生的村镇银行）无法匹配。
由于弱质的农村经济与追逐利润的商业金融之间不易调和的矛盾，农村金融体系从农村吸收的存款并没有全部转化为支持“三农”的贷款，相当一部分流向了比较利益更高的城市地区和非农产业。
2.农村金融体系的功能与农村经济发展要求不匹配。
中国农业发展银行这家惟一的农业政策性银行，其服务对象主要是农产品购销调存的流通企业，远不能涵盖“三农”金融需求的全部，故很多农户对于中国农业发展银行这一称谓是相当陌生的。
中国农业银行走上商业化发展道路之后，其运作机制更是远离了“三农”的需求（史彦龙，庞如超，2012）[1]。
虽然国务院在批准农业银行上市之前要求其要保留“三农”事业部，并承诺上市之后不能“脱农”，但“三农”事业部能否从其商业性盈利以及国家财政有限的支持当中获得足够补贴，从而实现可持续的发展，依然存疑。
农村信用社目前所从事的业务应当是与“三农”最为接近的，但信用社体制历经多次改革也是沿袭着商业银行的套路行进的，故与正在变革的农村经济体制也显示出很多不匹配之处（郭红东等，2009）[2]。
2012～2013年期间，笔者在河南省进行了一次金融支持农民专业合作社的调查。
调查中发现，几乎所有的信用社都不能对农民专业合作社直接发放贷款，而只能对专业合作社负责人（自然人）发放贷款，然后再由该自然人充当“二传手”，将所获的贷款分成更小的份额，转给有金融需求的合作社社员使用。
信用社之所以必须这样做，理由是现有农民专业合作社多为松散型组织，不符合“承贷主体”的要求，这一现状对已经颁布实施数年《中华人民共和国农民专业合作社法》近乎是一种嘲弄。
①
（二）体制缺陷的成因
当前的农村金融体制之所以呈现出上述不适应不匹配的格局，从制度层面分析，与我国农村金融制度重构整体安排取向有内在联系。
第一，政府主导强制性变迁的金融体制与农村经济体制的变迁不协调。
与自然演进的制度变迁相比较，政府主导的强制性制度变迁有其巨大优势，可在较短的时间完成改革的程序，可节省时间成本（徐军辉，2013）[3]。
例如，农业银行与其他三家国有专业银行走上商业化改革的道路之后，为了弥补农村金融领域服务主体缺失的空档，1996年政府在很短的时间内让信用社与农业银行强制脱钩，将信用社推上“农村金融服务主力军”的位置。
客观上讲，这一制度安排确实弥补了特定历史时期农村金融服务主体缺位的问题，信用社在农村金融服务供给过程中“挑大梁”也的确为农村经济发展特别是乡镇企业的发展做出了巨大贡献。
但这一制度安排不是市场自然演进的结果，而是行政命令的结果。
脱钩后的信用社与内生于农民群体当中真正意义上的“合作社”并非同一概念，其“三性”（组织上的群众性、经营上的灵活性、管理上的民主性）并没有得到真正体现。
特别是在1998年政府部门取缔“三会一部”（即农村合作基金会、农村救灾扶贫互助储金会、民营企业资金互助会、供销社社员股金服务部）之后，脱钩后的信用社在农村金融市场当中又占据了近乎垄断地位，与原来农业银行一统天下的格局并无二致，这与变革后农村经济形式的多元化、结构层次的多样化又是相悖的。
第二，单纯机构扩张的路径选择缺乏创新和准确定位。
如前所述，目前单从农村金融机构数量来看，尽管还比不上城市当中人均拥有金融服务网点的水平，但与改革开放之初相比，的确有了很大的改观。
无论是信用社的改制、邮储银行的设立还是小额信贷公司试点以及随后村镇银行的推广，都走的是机构数量不断扩张的路子。
毫无疑问，机构的扩张，有助于改善农村金融服务短缺状况的。
但机构扩张的背后，如没有准确功能定位的匹配，其扩张的取向就会“跑偏”。
例如信用社改革的过程中，监管部门对于其新开设网点的管制是相对宽松的，但新增网点之后没有相应金融创新产品和服务的跟进，增开的网点就失去了增加有效金融供给的现实意义。
邮储银行设立后也存在同样的问题，因为邮政储蓄银行的前身是邮政机构，而我国邮政机构的网点遍布全国各个乡镇，其数量甚至超出任何一家大型国有商业银行，但新设立的邮政储蓄银行由于缺乏针对“三农”服务的准确定位，也陷入机构单纯扩张而功能没能创新的窠臼。
第三，外生制度的移植嫁接缺乏与农村内部创新机制的有机结合。
改革以来，我国农村金融体制历经数次重大的调整，但每次调整，都是将一种既有外部金融制度移植嫁接到农村经济肌体之上。
以农信社的体制改革为例，将农信社与农业银行脱钩，形成一个相对独立的金融组织体系，表面上是将原国有金融体制内的一个组成部分“降格”为集体金融组织，试图拉近其与农村集体所有制生产组织的关系，形成二者相互伴生、相互支撑的效应。
但事实上，由于改革的整体设计与布局等多方面的限制，农信社始终没能摆脱官办色彩，在某些地方甚至还被强化。
在现有农信社制度安排中，为了强化政府对农村经济组织的管理与控制，同时也为了防范金融风险的外溢，各省都由政府强令安排基层信用社出资构建一个省级联社，来对基层信用社行使管理权。
这种扭曲的制度安排，无论相对于合作属性的经济组织，还是相对于规范的现代企业（股份有限责任公司）的治理结构而言，都是有悖于法理的（孙阳昭，穆争社，2013）[4]。
这必然导致现有农村金融组织体系在运作过程中出现诸多的矛盾。
村镇银行的设立也存在同样的问题，在我国这类银行之所以取名为“村镇银行”，初衷就是为使这类金融机构与“三农”有一个良好的契合，但根据《村镇银行管理暂行规定》，设立村镇银行的发起人必须是银行业金融机构。
如此，新设村镇银行，虽然身在乡村，但其治理结构、管理模式都无法摆脱在原体制轨道上运行的发起人银行对它的影响与控制，故村镇银行从其诞生之日开始，与“三农”天然的亲和力就受到了干扰。
二、改革深化路径与对策探讨
改革开放以来，我国农村金融体制历经多次重大变革。
但时至今日，我国农村金融发展状况并未达到与农村经济发展相匹配的地步。
其突出的表现就是，随着农村经济的不断发展农村金融服务的供给不是随之增长反而趋于相对萎缩的态势，一直企待的城市金融对农村的反哺一直没有来临。
这一现象引起了理论界与实务界的深刻反思。
结合前面分析，追溯改革开放以来我国农村金融体制的历次变迁与改革，基本上都是走一条“外生供给”的路子。
诚然，当制度层面的上层建筑不适应农村经济基础发展的要求时，必须革除原有制度的藩篱，以适应生产力的发展要求，因此每一次改革都是必需的，也是及时的。
然而进一步分析之后会发现，每经历一次外生制度供给的变迁，其农村肌体内部的创新机制都没有得到很好的激励，“金融压抑”依然如故，这不能不说是导致目前我国农村金融服务供给严重短缺的一个重要原因。
如此，给我们提出了一个值得深思的问题，外生制度的供给如果无法与内生创新因素相结合、相促进，每一轮耗费巨大成本的改革都难以实现预定的目标。
为此，提出以下对策思路：
（一）功能优先
农村金融是农村经济的一个子系统，归根结底，农村金融体系是要服务于农村经济的发展。
基于金融功能观[5]，改革的基本思路不应是单独追求金融机构的多样性与多变性，而是金融体系功能的相对稳定性。
因此，农村金融体系的改革也应当围绕稳定服务于“三农”这一核心功能来设计改革整体方案，而不是单纯立足于机构的增减来调节农村金融服务的供需。
应据此对前一阶段的农村金融体制改革进行反思，凡围绕服务“三农”这一核心功能的，予以保留，继续推进，凡偏离服务“三农”这一核心功能的加以调整。
从整体上应当遵循“结构――功能――行为绩效”的改革范式。
例如2004年以来，随着国家粮食流通体制的改革，原来国有粮食收购企业在市场逐渐失去了垄断地位，中国农业发展银行也渐渐失去原来的业务对象。
在国家开发银行与进出口银行向商业性开发银行转制影响下，农发行也酝酿向商业性开发银行转轨。
这一思路值得商榷。
在我国农村政策性金融供给严重不足的情况下，将惟一的农业政策性金融机构商业化，必然会在农村金融体制内加剧政策性金融供求失衡的局面。
而通过新设立政策性金融机构增加供给又将耗费更多的人力财力物力，增加更多的时间成本。
故立足于增加政策性金融服务供给来设计农发行的改革出路才是符合农村金融体系功能要求的选择。
农信社下一步的改革也当遵循功能优先的基本思路。
我国农信社在与中国农业银行分离之后，其体制历经多轮变迁，成功之处在于定位于“三农服务的主力军”，而存在症结则是过多从机构角度考虑其分分合合，以致农信社长期以来处于一种“带病运行”的状态。
事实上，农信社是否应转化为股份合作银行，何时何地在原农信社基础上改设为农村商业银行，省级联社的模式是否过渡为省级农商行等问题都是机构层面的变化。
农信社应当紧紧围绕服务“三农”，服务农村实体经济，顺应农村经济的发展设计布局，这才是问题的关键，至于机构形式的未来发展取向，应当是接受市场检验之后水到渠成的结局，而应不是人为搭建。
（二）协同发展
这里的协同发展，既包含城乡金融体系的协同发展，也包含农村金融体系内部各个有机组成部分的协同发展，还包含外部制度供给与农村内生金融市场、金融活动及其组织体系发育的协同发展。
改革开放以来，由于我国整体上的经济体制改革采取先易后难的一种渐进式模式，这一模式影响到金融领域改革布局，体现为非均衡策略：
亦即在金融改革过程中，优先考虑城市金融体系，而后考虑农村金融体系；优先考虑国有金融体系，而后考虑非国有金融体系；优先考虑体制内金融，而后考虑体制外金融。
之所以采取这种思路，是为了最大限度的维护金融的稳定，同时也是顺应加入世贸组织以后金融国际化的要求。
但随着非均衡改革的“红利收益”逐渐消退，金融领域各项改革的协同推进，协调发展将成为必然选择。
在改革开放的初期，农村金融改革的延后，是在为城市金融改革做铺垫，承担城市金融改革带来的成本，而在今天，城市金融发展水平已经远超过农村金融发展水平的情况下，已经没有任何理由倚重城市金融改革，轻视农村金融改革。
为此，从宏观层面，国家应当加大对农村金融改革的投入力度，这里的投入，不仅仅是指资金与财力物力的投入，更为重要的是农村金融改革应当获得与城市金融改革等同的政策供给。
在上海的自贸区可以进行资本项目下的货币自由兑换，类似的有助于农村金融发展的政策也应赋予各类“农村金融改革实验区”。
在农村金融体系内部，过去一段时间内重心是放在了信用社的改革上，随着农村金融结构多元化格局的逐渐形成，其他相关领域的改革也应当平行推进，与信用社的改革相互支撑，相互协同，这样才能解决一个时期以来信用社承担绝大部分支农责任而“不堪重负”困境，才能为信用社今后的良性发展创造更好的环境。
这里，特别值得指出的是我们在重视“官办”金融体系（目前的农业银行、农业发展银行、信用合作社都是政府主办的）的同时，要重视民营金融体系的发育。
真正民办的农村金融体系是根植于“三农”内部、产生发育与“三农”之中的，在产生之初，需要对这类金融因素给予更多的关照与呵护，这样才能让外生制度供给的变迁与农村肌体内部的创新机制有机结合，最后达到消除农村金融压抑的效果。
（三）适度引领
这里说的适度引领不是指金融片面超前发展而脱离农村实体经济需求，因为金融发展水平归根到底是要受到经济发展水平制约的。
而是说农村金融的发展要为农村经济结构的升级服务，为农村经济发展的转型铺平道路，而不能成为农村经济发展的瓶颈与羁绊。
目前，我国农业经济的发展正面临由一家一户分散的小规模生产方式朝着集约化、规模化、产业化生产方式的转移关口，这一阶段所需要的金融支持力度是最大的。
而在过去一段时间，由于农村金融改革的滞后，在很大程度制约了农村经济结构调整与农业经济的转型。
因此，今后要加速农村金融改革步伐，为农村经济发展铺平道路，这就是适度引领的真正含义。
考虑到农村土地制度改革、新型农业生产经营组织体系的改革，农业生态环保体系建设，农村科技创新等方方面面都离不开农村金融的支持，故农村金融改革与发展是一项庞大的系统工程，其重要程度丝毫不亚于城市金融改革，应当将其置于我国整体金融改革中一个相对重要的位置。
中国金融的国际化固然重要，但为国民经济基础――农业服务的农村金融同样重要。
故在这一时期，采取适度引领的改革策略，不仅是必需的，也是可能的。
值得欣慰的是，在2014年中共中央一号文件，即《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，使今后农村金融改革的方向更加明确，也有了更为确切的改革重心定位，这就为今后一个时期我国农村金融体系的创新发展提供了更为良好的宏观政策环境，有利于我国未来农村金融发展与农村经济发展步入良性循环的道路。
参考文献：
[1]史彦龙，庞如超.农业银行机构收缩对经济影响的实证研究[J].华北金融2012（7）：
17-21.
[2]郭红东.影响农民专业合作社成长的因素分析[J].中国农村经济2009（8）：
23-26.
[3]徐军辉.从诱致性制度变迁到强制性制度变迁：
温州民间金融改革[J].贵州社会科学2013
（1）：
69-74.
[4]孙阳昭，穆争社.论农村信用社制度变迁特征的演变[J].中央财经大学学报2013
（1）：
20-25.
[5]莫顿，博迪.金融学（中文版）[M].北京：
中国人民大学出版社2000：
23-30.
（责任编辑、校对：
郄彦平）
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