水利建设项目法人组建模式探讨.docx

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水利建设项目法人组建模式探讨

水利建设项目法人组建模式探讨

水利建设与管理?

2004年第6期27

囊落臻石红伟

（水利部建设与管理司北京100053）

【摘要】水利建设项目法人自1995年开始在我国推行以来,至今已在水利行业中得到全面推广.在近10年的实践

过程中,各地根据各自不同的建设特点,总结出了许多种项目法人组建模式.本文在回顾水利建设项目法人发展历程

的基础上,总结归纳了几种典型的建设项目法人组建模式,同时,结合日常工作实际,对几种模式在实施过程中出’现

的问题进行了阐述.另外.根据当前市场经济发展的时代特点,对水利建设项目法人的组建模式谈一些粗浅的体会.

【关键词】水利建设项目法人组建模式制度

项目法人是水利工程建设的责任主体,对工程建设的

全过程负总责.它通过合同关系对设计,监理,施工等单

位实施管理,保障工程按时保质完成建设任务.自1995年

我国推行水利工程建设项目法人责任制以来,至今已近10

年,如今,项目法人责任制作为水利工程建设管理”三项

制度”的核心内容,早已在水利建设中深人人心并得到广

泛推广.在实践过程中不难发现,项目法人组建方案.将

对项目法人开展工作的有效性起着至关重要的作用.本文

试从实际工作出发,对水利建设项目法人的组建模式谈一

些体会和看法.

1水利工程推行项目法人的制度建设历程

1995年4月,水利部颁布《水利工程建设项目实行项

目法人责任制的若干意见》（水建[1995]129号）,要求新

开工的生产经营性项目原则上都要实行项目法人责任制,

其他项目创造条件积极推行,从此,水利工程建设项目拉

开了推行项目法人责任制的序幕:

1996年4月,原国家计

委发布《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建

设『1996]673号）,要求”国有单位经营性基本建设大中

型项目在建设阶段必须组建项目法人”.从而对水利工程建

设项目实行项目法人责任制提出了强制性要求;1992年2

月,国务院办厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》

（国办发[1999]16号）明确,除军事项目外的基础设施项

目都要按政企分开的原则组建项目法人.实行建设项目法

人责任制,使得水利工程建设项目法人责任制由以往的经

营性项目扩展为在全部水利工程建设项目中全面推推行;

2000年7月国务院批转国家计委,财政部,水利部,建设

部《关于加强分益性水利工程建设管理的若干意见》（国发

[2000]20号）和2001年3月水利部发布的《关于贯彻落

实（国务院批转国家计委,财政部,水利部,建设部关于

加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知）的实施意

见》（水建管[2001]74号）对项目法人的组建提出了具

体要求,中央项目由水利部或流域机构组建项目法人.地

方项目由项目所在地的县级以上地方人民政府组建项目法

人,其中总投资在2亿元以上的地方项目由项目所在地的

省级人民政府负责或委托组建项目法人.

2目前水利建设项目法人的几种典型模式

2.1中央与地方联合建设模式

尼尔基水利枢纽,百色水利枢纽,江垭水利枢纽,皂

市水利枢纽,临淮岗洪水控制工程和万家寨水利枢纽均为

中央与地方联合建设项目.此类项目由中央与地方合资兴

建,水利部（或流域机构代水利部）控股,水利部（或流域

机构）与地方政府按各自出资比例联合组建项目法人单位,

负责工程的建设及运营管理.并按投人工程建设资本金比

例进行效益分成:

同时,为协调工程建设中出现的各种政

策问题,保障良好的外部环境,水利部与工程所在省（区）

还专门成立了工程建设领导小组.此类项目组建的项目法

人按工程类别不同而有所区别.其中公益性项目组建的项

目法人单位为事业性质.准公益性项目组建的项目法人单

位大多为企业性质.

2.2中央独立建设模式

石红伟/~t@l建设项目法人组建模式探讨

这种类型的工程以公益性项目或公益效益为主的项目

居多,一般由中央出资,水利部或流域机构组建项目法人

承担丁程建设.如小浪底水利枢纽和西霞院反调节水库由

水利部组建的小浪底水利枢纽建设管理局作为项目法人:

长江重要提防隐蔽工程由长江委成立隐蔽工程建设管理局

对建设全过程负责;对于治淮工程,淮委成立了治淮工程

建设管理局负责中央项目和省界工程的建设管理;黄委则

明确地市级河务局作为所辖黄河流域堤防工程建设项目法

人.

2.3地方独立建设模式

近些年来,水利工程以中央初助地方,地方政府或地

方水行政主管部门独立组建项目法人负责工程建设管理为

主要建设形式.紫坪铺水利枢纽,沙坡头水利枢纽等国家

重点建设项目就是分别由四川省和宁夏回族自治区独立兴

建的;国家近几年重点投入的病险水库除险加固工程也是

由地方政府或地方水行政主管部门按照国家病险水库除险

加固建设管理的有关规定组建项目法人单位进行建设的

对于一些规模较大,施工战线较长,项目较分散的工

程,如堤防工程,大型灌区等,有些地方常常采用分级管

理,设立几级项目法人的模式进行管理

在《国务院批转国家计委,财政部,水利部,建设部

关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》下发

后,一些省（区）还专门成立了省一级水利建设项目法人单

位,主要负责本省（或地区）政府投资的公益性水利工程的

建设工作.其中,湖北省河道堤防建设管理局就是湖北省

为适应大规模长江堤防建设的需要而成立的项目法人单位.

同时该项目法人在各个市县设立堤防建设单位,作为项目

法人在施工现场的派驻机构,具体承担建设任务

2.4工程代建制管理模式

随着我国市场经济环境的不断成熟和人们思想观念的

逐步转变,一些经济较发达的省区在水利工程建设管理体

制改革方面也作出了有益的尝试.工程代建制作为一种新

型的建设理念,在上海市水利建设中已应运而生,上海市

水利投资建设有限公司作为上海市建设体制改革首批11家

代建制单位之一,目前已承担了多项国家和市重点工程的

建设;而早在2000年之前,上海浦东机场的建设中就已经

出现了水利队伍通过招标承揽浦东机场海堤工程建设管理

任务的工程实例,成为水利工程代建制的较早雏形

2.5农村集体经济组织建设模式

近两年,在山东一些地区的小流域综合治理项目中.

出现了一些由农村集体经济组织或农民自发组织建设小型

农田基础设施的T程案例,收到了良好的经济效果和社会

效益.这种建设方式是由农民自筹建设资金或采用小额银

行贷款方式筹集资金,修建塘坝等小型供水项目,工程建

成后除自己使用外,还可以按政府规定的价格进行水资源

的小型交易,从而获得部分经济收益,偿还银行贷款,

3现行项目法人模式存在的问题

31以公益性效益为主的准公益性水利工程组建企业性质

的项目法人在水管体制改革中遇到的新问题

2002年9月颁布的《水利工程管理体制改革实施意见》

要求,准公益性水管单位依其经营收益情况分为事业和企

业两种性质,已定性为企业的,维持企业性质不变.而企

业性质的水管单位要自主经营,自负盈亏,不再拨付事业

经费.在此之前,准公益性项目多组建公司作为项目法人

单位,实施意见出台后,使得一些已定性为企业而日后运

营以公益效益为主的建管一体的项目法人单位的生存状况

令人堪忧.但如果项目法人定性为事业单位,可能工程在

申请银行贷款方面又会遇到一些问题

3.2中央与地方联合建设项目和中央独立建设项目外部建

设环境难以保障

中央控股建设的水利工程和中央独立投资建设的水利

工程,其项目法人组建是由水利部或流域机构来牵头,这

种形式可能会使地方政府对于工程建设的积极性受到影响,

以至于引起工程建设的外部环境协调问题得不到很好的解

决,最直接后果的就是征地补偿及移民搬迁安置,工作滞

后于工程建设进度要求.另外,由于目前我国正处于发展

阶段,许多规章制度还不健全,部门规章之间也经常出现

相互矛盾的地方,致使项目法人无法按时办理征地等有关

手续,从而直接影响了工程建设进程.而以上这些问题在

地方独立建设的项目中一般不会发生,即使发生也全因地

方政府的大力协调迎刃而解.这是由我国特殊的行政管理

体制和特定的社会发展时期造成的

3_3省级人民政府组建的项目法人与项目所在地地方政府

的关系需用心处理

国务院批转国家计委,财政部,水利部,建设部《关

于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》中要求,2亿

元以上的公益性项目由省级人民政府负责或委托组建项目

法人.在执行过程中,由省级人民政府或委托单位组建的

石红伟/水利建设项目法人组建模式探讨29

项目法人常常会因为与项目所在地的地方政府或地方水行

政主管部门的职能分工问题外或外部建设环境的协调问题

等产生矛盾,而项目法人单位由于是由省一级部门任命的,

与地方没有隶属关系.如果有关法规制度不健全.当出现

矛盾需要处理时就会出现体制上的不顺畅.

3.4地方工程项目法人建设管理水平有待提高

在一些地（市1,县级负责组建的项目法人中存在着建

设管理水平低,管理行为不规范,专业素质差.甚至项目

负责人缺乏必要的业务知识和能力等问题.这一现象在近

几年病险水库除险加固工程建设中表现得尤为突出.

3.5专业T程建设公司仅靠工程建设管理费难以维持正常

运营

工程代建制作为近些年我国在诸多工程建设行为中广

泛推广的一种新型建设模式,有着很强的生命力和发展动

力.但由于长期以来水利工程建设管理费偏低的问题一直

未得到根本解决.因此,在工程代建制推行过程中,仅靠

工程建设管理费作为专业建设公司的全部运营费用是远远

不够的,从而使代建制在工程建设管理中的优越性无法得

到充分发挥.也在一定程度上直接影响了工程的建设实施.

4对项目法人组建方式的一些思考和体会

4.1以水利建设项目投资主体为出发点,用市场经济和成

本效益的观念选择适当的工程建设项目法人组建模式

项目法人的原始定义应该理解为项目的实际投资者,

因为项目建设的好坏与投资者有着直接的利益关系.从经

济理性人的角度考虑,真正的项目法人肯定会全力搞好工

程建设.因此.在考虑项目法人组建方案时应以投资主体

为出发点,寻找能够与工程建设产生经济利益关系的主体.

同时.按照成本效益的原则.首先选择用市场机制解决问

题,如果市场失灵,再考虑由政府出面解决.当然,这一

思路的关键是政府必须做好市场监管工作.同时,由于水

资源的特殊性,政府必须把好工程规划的关15.新近出台

的《国务院关于投资体制改革的决定》已体现了这一改革

思路.按以上原则,可以对目前水利工程建设项目法人的

组建模式按工程性质类别做如下考虑

4.1.1纯经营性水利工程

此类项目可以完全采用市场的方式来运行,并实行建

管一体.由投资主体按照”公司法”的有关规定成立项目

法人,依据国家有关政策法规,技术标准及行业自律等有

关规定自行组织工程建设和运营维护,自负赢亏,并对工

程质量及生产安全等负全责

4.1.2纯公益性水利工程

由于此类项目只有社会效益而没有经济效益,因此.

依靠市场的力量来完成建设任务几乎是不可能的在这种情

况下.只有政府负责项目的投融资并组建事业性质的项目法

人单位,承担工程建设任务.而对于一些投资规模较小的水

利工程.也可以实行代建制.鼓励私营企业或专业的建设公

司来承担建设任务.建成后由政府按合理的价格收购.其价

格应该使建设者在扣除建设成本后有一定的利润空间.这种

建设方式可以起到降低T程建设成本的目的.但在有关规章

制度和技术标准的制定与市场监督方面应做到位.

4.1_3准公益性水利工程

水利工程以准公益性项目居多,此类工程情况也最为

复杂.以经济效益为主,社会效益为辅的建设项目,可以

按照纯经营性水利工程的情况组建企业性质的项目法人.

对于以社会效益为主,经济效益为辅的项目.因为经济收

益小于运行成本,如果没有特殊的政策,市场主体不会来

参与工程的建设.在种情况下,如果要利用市场资源,政

府就需要制定各种优惠政策.鼓励私营机构或专业建设公

司参与此类工程的建设管理,使企业有利可图;如果无法

利用市场资源.就需要政府出面组建事业性质的项目法人

承担工程建设.

对于公益性项目和准公益性项目.在选择项目法人的组

建方案时,还需考虑项目建设是经常性的还是阶段性的.对

于经常性的建设项目.如堤防建设,河道整治等,应由政府组

建长期的事业性质项目法人单位进行建设管理;而对于阶段

性的建设项目,则适合推行代建制,由专业的建设公司来承

担建设任务,以利于降低成本,防止腐败.

4.2完善工程代建制.实行工程建设总承包

水利工程代建制由专业建设公司利用自身的管理资源

和人才优势,代替政府部门具体行使项目法人管理工程建

设的职能.并从工程建设管理费中提取利润.这在目前水

利行业建设管理费用严重不足的情况下.使这些建设公司

顺利完成建设任务并获取利润变得非常困难.如果结合工

程建设总承包对当前实行的工程代建制进行修改完善,使

承揽工程代建任务的专业公司对工程总投资有合理使用的

权利,就可以通过提高管理水平,缩减工程建设成本,从

而达到获得较大经济利润的目的.只有当建设公司有利可

图时,工程代建制也才可能得到充分发展.