城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程调研报告副本.docx

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城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程调研报告副本

城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程调研报告（讨论稿）

一序言

　　市政公用行业是城市经济和社会发展的载体，它直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展.为适应国家经济，社会发展的需要，促进市政公用行业的发展，提高行业运行效率，市政公用行业正在经历着具有重要意义的变革.继供水，供电之后，污水和垃圾处理作为更具公益性的行业，其产业化发展问题提上了日程.

1.1.关于产业化与市场化内涵及其关系实现以消费者获得优质低价服务为代表的公众利益，二是实现以环境保护为

作为城市公用事业重要组成的城市污水和垃圾行业，其改革的根本目的有二:

一是代表的社会利益，这都需要通过提高行业效率来实现.围绕公用事业的产业化是否有利于公众，国际上始终存在污水和垃圾处理到底要产业化还是福利化，公益化的争议，但是都一致认同提高效率的目标.在中国，中央政府已经从政策上确定了污水和垃圾处理产业化，市场化的战略方向.产业化和市场化都是中间方式，不是目标.产业化是前提，市场化是手段.以产业化为基础建立市场化机制，再利用市场机制促进和健全产业化，最终利用市场化，产业化手段完成效率的提高，实现公众利益和社会利益的最终目标.

1.1.1产业化是基础

对城市污水和垃圾而言，我国90%的污水和垃圾处理及配套系统还是事业单位或准事业单位的运营方式，城市污水和垃圾处理还作为政府的责任由政府通过所属事业单位全权完成污水和垃圾的处理，致使投资匮乏，效率低下，职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求.因此污水和垃圾处理行业改革首要任务是进行产业化改造，是将城市污水和垃圾处理从政府的事业体系中分离出来，清晰地核算产业链各个环节的成本与收益，配套相应的产业政策，引导产业的健康发展.

公用事业的市场化是国家以效率为目标的战略性改革，但是其前提是产业化，就是必须分清政府责任和企业责任，明确企业的成本与收益.但是，污水和垃圾的产业化并不能因此忽略政府在该领域的社会责任和经济责任，必须清晰核定责任和补偿关系.政府补偿的存在，使其成为一种不完全的产业化，但是补偿责任的清晰化，不妨碍市场机制的引入.产业化进程应完成以下变革:

1）改变原来事业单位的组织形式;

2）理清界定政府与企业的责权利关系;

3）形成完善的产业链;

4）完善价格机制和明确合理的政府补偿机制，实现以价格机制为主，与政府补偿相结合的投资收益组成，形成产业的良性循环;

同处城市公用行业的城市供水与燃气业产业化发育要优于污水和垃圾，污水又领先与垃圾，污水和垃圾处理面临的首要任务是产业化.

1.1.2市场化是手段

　　市场化对应的是原来的计划体制，产业化对应的是事业化，公益化.市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格为基础，是按市场经济规律来运营管理城市污水和垃圾，产业化的根本则是改变原来事业单位的运营方式.

　　计划体制下也有许多行业是按产业化来运营的，有相对完整的产业链体系和较为清晰的成本与收益的核算.同样，市场经济体制下，也并非所有行业都要产业化.受政治体制的限制，美国，北欧等许多市场经济下的发达国家的多数目前还是按照事业单位形式，以社会福利的方式来运行城市水业和垃圾处理行业，但同样存在效率低下，职责不清的社会问题，也正探讨通过市场机制在效率和投资上有所提高.产业化关键是改变了原来的投资，建设和运营体系，但如果没有市场化的机制，产业化不能从根本上保障高效率目标的实现.因此，产业化是市场化的基础，中国污水和垃圾处理行业改革要建立符合市场化经济规律的产业化.当然城市污水和垃圾的产业形式和特征决定了有其特殊的竞争方式，有特殊的市场化形式.

1.2.本研究的目的与主要内容

本研究针对两大目标而实施，一是通过实地调研和讨论，了解各地贯彻落实国家有关推进城市污水，垃圾产业发展政策的情况，产业化发展的实际进程和存在的主要问题;二是通过系统分析，探讨出现问题的原因，并针对主要原因，提出污水和垃圾处理产业化，市场化的政策建议和具体实施建议，为国家有关部门继续推进产业化发展提供决策依据，为地方制定具体执行政策提供指导，为企业发展提供业务引导.

本研究对城市污水和垃圾处理涉及的政策法律保障体系，投融资体系，行业管理体系以及

产业发育等诸多方面进行了较为广泛的调研，收集了大量的数据，分析了一些典型的案例，形成了有关的建议.

二，发展现状

党和国家历来重视水环境污染治理工作，不仅各级政府在城市污水和垃圾处理设施建立方面的投入逐年加大，发动公众和社会各阶层也日益关注和参与这项工作，而且在制定和完善有关法规和政策方面也做了大量工作，取得了显著成效.

污水和垃圾处理设施建设近年来有了长足的发展.2001年全国排水行业完成固定资产投资2244647万元，其中污水处理方面完成1163786万元，市容环境卫生行业完成固定资产投资，其中垃圾处理方面完成234598万元，分别比1997年排水和市容环境卫生行业完成的固定资产投资增加1.5倍和1.4倍.

到2002年底，全国共有254个城市建有污水处理厂537座，处理能力达到3578万立方米/日，污水处理率为39.97%.与1997年相比处理厂数量增加了230座，能力增加了2286万立方米/日.全国393个城市建有垃圾无害化处理厂651座，垃圾无害化处理能力达215511吨/日，垃圾无害化处理率达到54.2%.与1997年相比处理厂数量增加了16座，能力增加了3.5万吨/日.不仅处理设施的数量在迅速增加，而且处理设施的技术水平和处理质量也大幅提高.在现有的452座污水处理厂中符合二和三处理的有307座，占67.9%.在741座垃圾处理厂中卫生填埋占571座，堆肥占134座，焚烧占36座.

在行业内部改革也在不断探索和深化，可以说产业化，市场化已逐步成为城市污水和垃圾处理行业改革发展的主要方面.

2.1行业达成基本共识，出台一系列产业化，市场化政策

从中央到地方对于城市污水和垃圾处理产业化方向有了初步的共识，相继出台了一系列不同层次的推进产业化，市场化的政策.

2.1.1中央政策

随着我国改革的发展，特别是原国家计委，建设部等部门联合制定的一些政策陆续出台，如国家计委，财政部，建设部，国家环保总局《于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计格[2002]872号），国家计委，建设部等5部委《于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》（计价格[2002]515号），国家计委办公厅《关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知》（计办投资[2002]1451号），建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城[2002]272号），国家计委，建设部，国家环保总局《关于加大污水处理费的征收力度，建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》，等等.中央一系列关于推进城市污水和垃圾处理产业化和市场化政策的出台，加速统一了地方政府和公众对城市污水和垃圾处理行业改革方向的认识.

2.1.2地方政策

从实地调查了解的情况看，各地普遍肯定国家宏观政策的方向性和前瞻性，地方政府和有关行政管理部门根据国家宏观政策框架，认真总结当地实践经验，积极探索，制定和出台了一些实施细则和指导意见.如福建，辽宁，山东省政府以及海南有关厅局制定了关于推进城市污水处理产业化发展的意见和规定，山西，江苏，广东等省先后制定了城市污水和垃圾处理收费管理办法和实施意见，江苏，河北省政府提出了关于进一步推进城市市政公用事业改革的意见，河北和深圳等地颁布市政公用事业特许经营办法（详见附表二）.这一切都有力地推动了城市污水和垃圾处理产业化发展和市场化进程.从实地调查来看，可以说城市污水和垃圾处理产业化，运营市场化的观念已被广泛接受.

2.2初步建立了污水和垃圾收费体系

2.2.1污水收费情况

2002年底，除西藏自治区外的30个省（区，市）全部实行了污水处理收费制度.征收污水处理费的城市共325个，占全国660个城市的49.2%，比2001年增加44个城市，增长7个百分点.除直辖市和西藏自治区外，收费面最高的是山东省，为91.7%，最低的为湖南省，为13.8%.收费城市主要集中在地级以上城市，实行污水处理收费制度的地级以上城市189个，占收费城市总数的58.2%，占全国294个地级以上城市的64.3%;实行污水处理收费制度的县级市增长较快，已达到136个，占收费城市总数的41.8%，占全国381个县级市的35.7%.2002年，以建立和实施污水处理收费制度为基本条件，全国325个实行污水处理收费制度的城市，近三分之一的污水处理单位由纯事业实现了向企业化管理过渡.有7%污水处理单位实行了完全意义上的企业化改革.

2.2.2垃圾收费情况

自从国家计委，建设部等4部委《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》发布以来，实行垃圾处理收费制度的城市在增加.到2002年底，除山西，辽宁，吉林，上海，江西，河南，湖南，西藏，宁夏等9省，自治区和直辖市尚未开征垃圾处理费外，其余21个省，自治区和直辖市的171个城实行了垃圾处理收费制度，占全国城市数的25.9%，其中地级以上城市88个，县级市83个.2002年全国征收垃圾处理费4.45亿元，其中东部地区占82.7%，中部地区占5.4%，西部地区占11.9%，全年比2001年增长了11%.垃圾处理费收缴率有所提高，但发展不均衡.东部地区收缴率为43.6%，中部地区为27%，西部地区为36.2%.多数城市采取委托代收和直接收取的方式征收垃圾处理费，但哈尔滨等17个城市是采用纳税的方式征收垃圾处理费，执行的税种有增值税和营业税，税率有3.3%，5.5%和6.6%.

2.3产业化不同区域有了不同程度的发展

在国家产业化，市场化政策的推动下，全部不同地区污水和垃圾处理的产业化市场化工作取得了不同程度的进展.

2.3.1发达城市逐渐完善

　　调研发现，在大量投资建设的拉动下，以北京，上海，深圳等代表的中国经济发达城市在城市污水和垃圾处理的市场化推进上有了较大进展，已经进入市场化逐步完善期.管理部门对市场化的理解逐步深刻，不仅关注市场化中的引资因素，更加关注市场化中的效率核心;与产业化有关政策陆续出台，特许经营管理体系逐步步入正轨陆续出台，政府监管已经基本到位;传统国营企业主体在体制和机制上有所改进，企业竞争力明显提高.这些地区在市场化产业化方面的积极探索为其他地区的工作提供了实践基础.

2.3.2沿海省市逐步推进

　　江苏，浙江，广东等沿海地区等一些具有一定经济基础的城市，在污水和垃圾处理产业化，市场化方面也积极推进.省政府大都出台了一些关于促进产业化，市场化发展的促进性政策，明确了发展方向;收费体系逐步建立和完善，政府监管与资产角色正逐步理顺;大量的社会资本涌入污水和垃圾行业，呈现较好的竞争态势，已经成为投资竞争的热点区域.

2.3.3内地省市积极摸索

　　在国债等国家财政支持政策的促进下，在国家污水和垃圾处理产业化政策的要求下，内地省市污水和垃圾处理产业化的工作也已全面开展起来:

各省区被动或主动地都以文件的形式确认了发展方向，积极开展了引资为主要目标的产业化探索;大部分城市都不同程度地发布了污水和垃圾收费的办法，拉开了市场化的帷幕;行业传统单位的改制也在意识上有很大进展，部分城市已取得实质性进展.

2.4各种资本积极引入，产业结构逐步优化

　　资本是市场化的动力，企业是市场化的主体.随着城市污水和垃圾处理产业化，市场化的积极推进，行业的投资结构和产业结构出现了明显的良性发展的趋势.

2.4.1传统企业整装待发

　　在市场化的大势下，行业内部以自来水公司，污水处理企业为主体的传统水业企业，也在整装待发.以深圳水务集团和北京排水集团为代表的传统污水国营企业，积极进行了产权结构的改制，深圳水务集团进而实现了真正意义的给排水一体化经营，强化了企业的技术和人才储备，实现了在河南焦作的战略性扩张，真正拉开了国营传统企业的跨地域扩张;北京排水集团在理清与城市政府在资产，人员和监管上的关联之后，开始以效率和管理为核心向外地进行运营管理的输出，成为污水行业高效的代表企业，展示了较强的市场竞争力.同时，也很好地带动了行业产业结构的优化调整.

　　实践证明，改制后的传统企业将凭借对行业的熟悉和地缘优势，成为中国水和垃圾行业运营的主要力量，如果从产权的角度，其进一步理清投资关系，将可以成为中国水业和垃圾处理行业投资运营的核心力量.

案例一:

北京排水集团——大型排水集团，规模化，战略性扩张

1999年，北京市政府决定把原来进行排水设施融资建设，管理，运行的各个不同机构和部门组合起来，组成了北京城市排水公司，初步形成了企业化发展的经营队伍.排水公司成立当年启动了1.79亿美元贷款的世行项目，及若干个外国政府贷款的污水和管线项目，签订了近20亿的融资合同.随后的三年里面铺设了150公里排污干线，建设5座污水处理厂（两座在建）.公司的成立加速了建设的步伐，提高了经营的质量.

2002年，市政府决定将城市排水公司进一步改制为市政府授权的国有独资公司，注册资本金18亿，并将排水资产全部划入排水集团，负责北京市城区雨污水管网，雨污水泵站，污水处理厂，中水设施的规划，建设，运营，管理等业务.集团下辖高碑店污水处理厂，酒仙桥污水处理厂，北小河污水处理厂，方庄污水处理厂以及化验中心，职业技能培训学校，城市污水处理科研与交流中心，百氏源环保技术有限公司等单位.集团注册资本金18亿元，实际管理资产包括:

2800公里雨污水干管，45座雨污水泵站，4座大型城市污水处理厂等城市排水设施价值总计45亿元.通过规模化经营，企业集团资产增加，规模扩大，对于资本的吸引力也增强，银行和资本运作部门参与北京市排水设施建设的积极性也提高了.从目前情况看，解决资金短缺的困难有一定的把握.

随着集团公司的成立，市场化进程的加快，公司结构实现了很大调整.除了集团总部一些职能部门之外，集团形成了三类公司系统.一是本地区的运营公司，如:

高碑店处理厂，酒仙桥，北小河，方庄，清河和吴家村处理厂.二是打破地域限制，在管辖和经营区域范围以外区域建设污水系统，如北京兴水水务公司;或参与外地污水项目的招标，负责运营，如广州;三是开发公司，如专门成立了北京排水集团中水分公司负责中水项目的建设和运营，工程咨询公司，负责对外投资，经营项目的咨询公司和技术开发，百氏源环保科技公司为配套的污水处理工程服务，汉新源科技公司负责污泥的资源化处理和经营.

2003年，排水集团与首创合资，成立了中国内地注册资本最大的水务公司——京城水务公司，公司注册资本40.2亿元，负责一些排水设施的投资和建设项目.此后，北京的污水处理项目也不再用国家投资，全部由企业融资建设.

2.4.2社会资本崭露头角

从国内金融市场看，大量的金融资本正寻找出路.自2000年全面推进水价和垃圾收费改革以来，社会资本即开始通过以首创股份为代表的众多上市公司或投资公司涉足城市污水.近年来，民营经济的兴起，更使污水和垃圾处理行业投资呈现多元化的趋势.中共十六届三中全会进而明确取消了对非公有资本进入公共设施领域的投资限制，强化了国营企业产权多元化的改革方向.可以相信，污水和垃圾处理行业的投资将以各种形式的项目投资和传统国营传统企业产权多元化形式迅速发展.虽然城市污水和垃圾处理基于行业特征所特有的政策性投资风险一定程度地阻碍了社会资本的大量流入，但是，可以肯定，随着政策体系的完善，市政公用事业将会以"长效投资，稳定汇报"的金融方式，成为大量资本的有效投资去向.

案例二:

上海竹园污水处理厂，国内民营资本进入污水处理行业

上海竹园污水处理厂是通过内资BOT方式进行建设的试点项目，拟于2003年年底完成主体工程建设，2004年全面投入运营，设计日处理量为170万吨，建成后将是中国除香港昂船洲污水处理厂外最大规模的污水处理厂.上海市水务资产经营发展有限公司经市水务局授权，委托上海国际招标有限公司作为招标代理，进行境内投资人招商.2002年6月，民间资本占到85%的上海友联联合体，在上海竹园第一污水处理厂国内投资人招商中一举中标.经市政府同意，组建竹园污水处理厂项目公司，授予项目公司特许经营权，将以BOT形式，在20年特许经营期内，负责项目的融资，建设与运营管理.中标的友联联合体是由私营企业上海友联企业发展公司为主（45%），联合另两家企业华金信息产业投资公司（40%）和上海建工集团公司（10%）组合而成的.该项目又非绝对的BOT形式，差异处在于竹园污水处理厂的前期设计由上海市水务资产经营发展有限公司负责，并承担前期费用（约2.4亿人民币），土地是无偿划拨的.

由于此次污水处理项目建设以民间资本投入为主，有望建立起投资约束机制.在保证达到政府规定的技术，工艺标准的情况下，投资方将会尽可能使投资额控制在最合理的范围内.上海友联联合体每吨污水处理报价大大低于上海现有污水处理厂的水平，他们对压缩成本扩大盈利空间"十分有信心"，认为该项目投资风险相对较小，目前项目总投资预计为8.7亿元，预计13年内就能收回全部投资，第14年开始赢利.在需求增加，资金有限的情况下，民营资本进入城市水业，特别是污水处理行业，是大势所趋，也是有效途径，值得关注.

2.4.3国际资本开始进入

在建设部等有关部门文件的促进下，中国水业市场化程度的逐渐提高和水价体系的逐步理顺，使中国水业的竞争环境逐步得到一定程度的国际认同.以威利雅（原威望迪），苏伊士（包括旗下昂帝欧）和RWE（包括旗下泰晤士）为代表国际三大水务集团均已不同程度地投资中国水业.它们从九十年代中后期开始以投资方式进入中国市场，经过不到十年的发展，截止2002年12月三大公司在中国的服务人口分别为700万，1290万和560万;分别占它们全球服务人口总数比例的8%，13%和8%.而且，尽管最近这三大公司都因其战略调整，在不同程度地削减其国际投资，但它们在中国的投资仍在增加.可以肯定，中国已经成为全球水业投资的只要市场之一.国际预测，2020年以后中国将成为国际上最大的水业市场.

2.5涌现出了多种不同类型的社会资本进入模式

　　受收费体制的限制，原来属于市政行业的城市污水和垃圾的产业化，市场化探索要晚于原来属于公用事业的城市供水和燃气业.但是在近两年来政策的推动下，借鉴供水等城市基础设施领域市场化的经验，国内在投资模式，政府与社会投资人合作方式方面进行了积极探索，提出并实践了几种推进产业化，市场化的模式.目前主要的模式有三类:

2.5.1社会经营，公共监督，投资和所有

　　这种模式的主要形式是运营企业与地方政府以服务合同的形式，负责污水厂或垃圾处理厂项目或管网系统的运营管理，政府以招标形式确定运行主体，并负责支付运营费用和全面监管.这种模式没有改变项目的投资模式，不改变产权所有形式，但是在运营领域实现了市场化招标，有利于提高运营效率，降低成本.这种模式适用于城市政府具有一定经济实力，可以支撑污水和垃圾处理的项目建设投资，也适合于已建成项目的市场化改革.这种模式是发达国家市场化变革的主导形式.国内已有成功的实践，如北京排水集团在广州水厂的合同;深圳水务集团在番禺污水厂的合同.

2.5.2社会资本投资和经营，公共监督和所有（公有民营）

鉴于城市政府在污水和垃圾领域投资能力与需求的巨大差距.以国际，民间以及其他社会资本作为投资主体的投资模式在中国得到了广泛的发展.公有民营成为政府与民营合作（PPP）的最主要的形式.公有民营模式通过租赁或授权合同方式，政府将公有的环境基础设施运营或进行新投资的责任转让给民营企业，所有设施运营的投资，管理，赢利和商业风险都属于民营企业，合同期满后，政府对设施拥有所有权.其典型应用模式是BOT（建设-运营-移交）和TOT（转让-运营-移交）.与公有公营模式相比，公有私营模式有利于提高投资效率和运营效率，提高服务质量.

我国东部地区在城市污水和垃圾处理市场化实践过程中，BOT，TOT等模式的项目已经普遍存在.我国已投入运行的污水和垃圾处理BOT项目有10多个，如北京肖家河污水处理厂，益庄污水处理厂，江苏马鞍山污水处理厂，浙江省温州东庄垃圾焚烧发电厂，广东南海市垃圾焚烧发电厂，四川省崇州市生活垃圾处理厂等.据不完全统计，目前在建的BOT项目有几十个，如重庆同兴垃圾焚烧厂，北京高安屯垃圾处理厂等，在谈的项目则更多.

2.5.3公共和社会资本共同经营和拥有，公共监督

社会投资尤其是外资通过产权方式全面参与污水和垃圾处理行业的经营与服务，由于政府原先政策的制约，对投资人而言，由于污水和垃圾的收费没有到位具有较大的投资风险.尽管这样，在中国经济发达地区仍然进行了有益尝试.同时拥有供水和污水能力的深圳水务集团向社会公开出售45%的股权，真正实现了公共和与社会资本的共同经营和拥有.虽然此做法2002年在上海和重庆都已在供水领域有所尝试，但是涉及污水处理领域还是头一例，而且交易金额巨大，达20亿元.虽然还存在合理收益率取舍的困惑，但是毕竟走出了一条产业化，市场化的新路，也符合十六届三中全会产权多元化的方向.

当今世界，无论发达国家还是发展中国家，公共与私人在水业领域的共同参与和合作已经成为国际水业发展的主流.根据各国国情及市场情况，公共与私人的合作参与因参与程度的不同具有不同的合作模式.除以上模式之外，BOO（建设-运营-拥有）模式也在积极探索和实践之中.

三，存在问题及其原因分析

污水和垃圾处理行业面临着全方位的产业转型，这是一个复杂，长期的过程.就我国目前污水和垃圾处理产业化发展情况而言，存在着以下几方面的问题:

3.1政策体系不完善

3.1.1产业化的规范性政策不完善

3.1.1.1地方关于产业化的方向性政策不够明确

一部分省市政府已经制定并颁布了有关公用事业市场化发展的文件，如江苏省《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》，山东省《关于加快城市市政公用事业改革的意见》等;部分省市专门针对污水和垃圾处理颁布了产业化发展的文件，如福建省《关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定》，辽宁省《推进全省城市污水，垃圾处理产业化发展的意见》;一些省市的产业化，市场化文件处于草拟过程中，如广东省，陕西省等;还有部分省市政府至今未制定下达有关文件.可见大部分地区对于明确公用事业特别是污水和垃圾处理产业化，市场化方向的第一步工作仍未完全到位，这不利于产业化具体工作的开展.

3.1.1.2地方产业化推进缺乏规划

如2.3所述，全国不同地区的产业化发展程度不同，所以各地产业化政策及推进规划应根据所处的阶段分步制定与实施，不能采取"一刀切"的政策.但从目前各地出台的有关产业化文件内容看，大都根据国家部委颁发的《关于推进城市污水，垃圾处理产业化发展的意见》的精神，对本省产业化发展整体方向加以明确，并对一些政策作了细化说明，但是仍然缺乏从产业化改革整体的角度，对各地产业化进程和具体步骤进行结合实际的系统性地规划;未出台产业化文件的省市更缺乏该方面的依据和研究，所以在污水和垃圾处理产业化的具体实施过程中存在盲从，混乱的现象.一些省市不顾自身条件企图一蹴而就，或盲目放松限制，开放市场，或盲目变现资产，政府轻易退出投资领域;一些城市由于本身基础条件差距大，缺乏信心，对产业化采取回避态度，多为应付实质徘徊不前.这些都是由于地方缺乏产业化推进的系统规划以及对自身定位的认识.

3.1.1.3地方收费政策不到位

部分城市还未出台污水或垃圾处理收费政策，污水和垃圾处理收费工作缺乏指导与依据.已经出台了收费政策的部分城市，政策中仍存在规定不明确的内容，如垃圾处理收费政策中对于收费手段，工具的规定不明确.缺乏政策依据且相关规定不明确是导致收费政策实施过程中出现众多问题的主要原因之一.

3.1.1.4投资构成规定不明确:

管网系统是否