第一专题公共危机管理的基本理论.docx

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第一专题公共危机管理的基本理论

课程前言

●关于教材

●关于课堂要求

除了不可抗力，出勤需满13次；

请假须有假条；

有纲要式笔记；

●关于成绩评定

平时60%+期末40%;

平时成绩=出勤+发言+作业+笔记+其他;

旷课扣3分/次，事假扣2分/次，公假不扣）;

旷课满3次，取消平时成绩；

迟到3次等于1次旷课。

参考文献

陈丽华《公共视角下的危机管理》

胡税根《公共危机管理通论》

江川《突发事件应急管理案例与启示》

马怀德《应急管理法治化研究》

余潇枫《非传统安全与公共危机治理》

唐钧《公共部门的危机公关与管理》

郭济《政府应急管理实务》

薛澜《危机管理》

薛克勋《中国大中城市政府紧急事件响应机制研究》

胡百精《危机传播管理》

周晓丽《灾害性公共危机治理》

丁俊杰《网络舆情与突发公共事件危机管理经典案例》

张小明《公共部门危机管理》

高鹏程《危机学》

陆忠伟《非传统安全论》

课程导入

1.近一年来国内外的突发危机事件

7.23动车事故，并引发“地震”；

黑龙江矿难；

飓风艾琳致美国230万人撤离，死亡8人，纽约市首次停运地铁，7000架次航班被取消，抢购应急物资，10万国民警卫队候命，

2010年上海静安区民宅大火，死亡50多人；

2011年6月11日蓬莱渤海湾海域溢油事件；

危机无处不在。

美国著名咨询顾问史蒂文·芬克《危机管理》：

危机就像死亡和纳税一样难以避免。

※认识危机，治理危机，对于人类安全和幸福，对于社会发展和进步，重要而必须。

2.报警和求救电话知多少?

在异地怎样拨打案发地报警电话？

投币和磁卡电话是否需要先投币或插卡？

3．因为突发事件而下台的官员

第一专题公共危机管理的基本理论

一、公共危机管理及其相关概念

1.“危机”

【美国际政治学家】·赫尔曼：

危机是某种特定的形势，在这种形势中，其决策主体的根本目标受到威胁，而且作出决策的反应时间很有限，其发生出乎决策主体的意料。

——决策视角

【荷兰危机管理研究专家】罗森塔尔：

危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性很高的情况下必须对其作出关键性决策的事件。

——只是宏观层面的危机，即国家面临的危机。

——决策视角

【美】劳伦斯•巴顿：

危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。

——涵盖企业危机，事件

以上危机定义的不足：

首先，危机，究竟是特定情境中的特定事件，还是特定的局势、情境、形势？

或者两者都包括？

本课观点：

既可以是一种局势、形势，也可是事件。

如，暴雨中的城市安全存在危险，即尚未发生的危机，是形势。

如信任危机，伊春空难机场领导与警察微笑合影招致网友怒骂。

大地震即大事件，事件本身即危机。

其次，罗森塔尔的定义被认为是危机定义的经典，但是，这只是一个宏观角度的定义，其实在微观层面也存在危机，如一般危机如德云社的组织信任危机、企业危机，即危机的主体具有相对性，既可能是国家、政府和整个社会，也可能是一个特定的组织、区域等。

这一基本规定性在以上定义中未加明确。

一般危机可能演变成公共危机。

再次，危机对于特定主体的影响并不仅表现在做出决策上。

危机对特定主体的非理性与理性状态、意志、行为和后果都有深刻影响。

2.公共危机

公共危机是公共管理角度研究危机的专用术语；

或：

公共管理领域的危机，可称为公共危机。

“公共”：

与“私人”相对。

对于公共危机定义的讨论有一个基础的前提，即针对组织层面的事件，其影响的范畴涉及到局部或整体社会，强调影响范围之大，而且带有更多的社会性色彩，即便是对于企业行为的分析，也是基于对外部的社会性影响而进行的。

这和企业危机事件的处理有着出发点和目标原则上的不同。

从这个意义上说，罗森塔尔、张成福所定义的危机实际是公共危机。

人大教授张成福的观点：

所谓危机,它是这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。

——笔记

解读：

公共危机尽管起因千差万别,但是有一点是共同的,即它们涉及的对象不是单个人,而是社会公众,至少是一个特定组织或地域中的一群人，同时政府也面临解决问题的压力。

3.突发公共事件

2006年颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》的界定：

是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。

在此意义上，突发公共事件≈公共危机。

注意：

并非所有突发公共事件都是公共危机事件。

如宝成铁路列车坠河，就是突发事件，而非突发公共事件和公共危机。

思考：

公共危机与突发事件、突发公共事件的关系？

●某些突发事件会发展成为危机。

事件之初，事件涉及的直接范围不一定是在普遍的公众领域，但会因为迅速传播引起各种关注和广泛影响，成为公共热点并可能造成公共损失。

如台湾八掌溪事件。

突发事件常是危机的前期。

●某些重大的突发公共事件就是公共危机。

如汶川地震等。

当然，并无具体标准来帮助判定。

●某些突发事件只是单纯的事件而非公共危机、突发公共事件。

如长春出租车2010年6月停运一天。

原计划停运3天。

如2010.8.12山西省医院门前地陷侧楼塌陷，暂时未影响到周围商户。

如2010.8.19，宝成铁路两节火车坠河，无伤亡，只是突发事件。

结论：

突发事件→公共危机

（有时）突发事件=公共危机=突发公共事件

突发事件≠公共危机

4.公共危机管理

西方国家大多称为紧急事件，故西方学界难以检索到统一、权威的界定。

国内学界则因研究处于起步阶段，也没有权威定义，但基本内涵已达共识：

//管理主体：

政府和非政府组织等，企业和公民个人。

//管理手段和措施：

监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等。

//目标：

防止可能发生的危机，处理已发生的危机，以减少损失，甚至化危为机，保护公民的人身和财产安全，维护国家和社会安全。

//重点：

预防。

//公共危机管理是公共管理的一个重要领域和特殊形式。

二、公共危机的分类、分级与分期

（一）危机分类

从发生领域分:

经济危机政治危机文化危机社会危机

生产危机生态危机环境危机教育危机

人口危机卫生危机等等

从危机成因分：

内生型危机外生型危机混合型危机（多见）；

或者分为天灾和人祸；禽流感疯牛病

从影响范围分：

全球性（世界性、国际性）危机——非典、爱滋病

区域性（国家性）危机——大地震

地方性危机——吉林水灾

（特定组织危机）——三鹿奶粉

从危机发生发展规律分：

突发性危机；

演变性危机（次生危机，灾后疫情；

菲律宾人质事件、京藏公路堵塞）。

《突发公共事件总体应急预案》的分类：

　　1.自然灾害。

水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

2.事故灾难。

工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

3.公共卫生事件。

、传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

4.社会安全事件。

恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

如出租车罢运。

练习：

案例归类。

思考：

如何区别事故灾难类和社会安全类突发事件？

如爆炸事件如何归类？

（二）突发事件分级

《突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为四级：

Ⅳ，Ⅲ，Ⅱ，Ⅰ级。

按照灾害的严重性和紧急程度，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色，同时以中英文标识，分别代表一般、较重、严重和特别严重。

Ⅳ级（一般，蓝色）

Ⅲ级（较大，黄色）：

见图片

Ⅱ级（重大，橙色）

24小时内最高气温将升至37°C以上。

2011年8月28日，.中央气象台8月28日06时继续发布海上大风橙色预警。

Ⅰ级（特别重大，红色）

高温红色预警信号含义：

24小时内最高气温将升到40℃以上。

2011年8月26日11时08分，镇宁县气象台发布了干旱红色预警信号。

2011年8月28日，辽宁本溪气象台发布暴雨橙色预警。

思考：

对公共危机、突发公共事件进行类型学划分和分级的意义？

（三）危机分期

危机生命周期理论：

斯蒂文·芬克：

四阶段理论

征兆期——发作期——延续期——痊愈期

（潜伏期——突发期——蔓延期——解决期）

※另有三分法、五分法。

思考：

危机周期理论对于危机管理有什么启示？

三、公共危机的基本特征

1．突发性和紧急性：

预测预警难，应对紧迫。

2．危害性（破坏性：

直接、间接的）

3．不确定性：

危机状态、影响、回应的不确定性。

4．资源短缺性：

人财物、信息。

5．连锁性（涟漪效应）（多米诺骨牌）（演变性危机有蝴蝶效应，如金融危机。

）在空间和领域上的扩散。

全球性。

美国气象学家1963年在一篇论文中分析了这个效应。

对于这个效应最常见的阐述是：

“一只蝴蝶在巴西轻拍翅膀，可以导致一个月后德克萨斯州的一场龙卷风。

”

　　这句话的来源，是这位气象学家制作了一个电脑程序，这个可以模拟气候的变化，并用图像来表示。

他发现，图像是混沌的，而且十分像一只蝴蝶张开的双翅，因而他形象地将这一图形以“蝴蝶扇动翅膀”的方式进行阐释，于是便有了上述的说法。

　　蝴蝶效应通常用于天气、股票市场等在一定时段难以预测的比较复杂的系统中。

此效应说明，事物发展的结果，对初始条件具有极为敏感的依赖性，初始条件的极小偏差，将会引起结果的极大差异。

丢失一个钉子，坏了一只蹄铁；

坏了一只蹄铁，折了一匹战马；

折了一匹战马，伤了一位骑士；

伤了一位骑士，输了一场战斗；

输了一场战斗，亡了一个帝国。

——西方民谣

马蹄铁上一个钉子丢失，本是初始条件的十分微小的变化，但其“长期”效应却是一个帝国存与亡的根本差别。

这就是军事和政治领域中的“蝴蝶效应”。

6．影响的社会性（群体性）

四、公共危机的功能

危机=危险+机遇危机有正功能和负功能

（一）负功能：

如组织公信力、公众心理、生命财产、社会秩序、价值观等受到影响。

（二）正功能（公共管理视角）：

1．无论天灾人祸，都可以提高以政府为核心的危机管理主体对公共危机的敏感性和认识能力。

2．促进政府改进治理方法，提高危机治理能力。

如经过非典和汶川地震，危机应对井然有序，效率得到世界认可。

3．推动制度完善和创新。

如，非典，推动了我国突发公共事件应对的立法：

典型例子如《应急预案》和行政问责制。

※危机=危险+机遇。

五、公共危机的诱因

自然因素

政治因素

经济因素

文化因素

制度和体制因素

（具体事件的）直接原因

※危机与GDP的关系：

发达国家的规律：

人均GDP在500—3000美元区间，是安全生产事故的上升期，

3000—5000美元是高发期，

5000—8000美元是稳定期，1万美元以上，为下降期。

人均GDP在三四千美元以下时，经济以制造业为主，生产规模日趋扩大，生产过程中巨大能量和潜在危险源数量也相应增加，能源和原料需求多，物资流动、人员流动较大，重化工业生产容易出现事故。

不同声音：

江苏省安监局局长用江苏的事实现状证明了“安全事故多少”与“人均GDP”即经济发展阶段并没有必然关系。

认为，生产事故多少主要还是受经济结构、生产者的素质和安全控制力度三个因素影响。

六、公共危机管理原则

基本原则（主要见陈丽华《公共视角下的危机管理》P11）

1．预防为主

2．及时决策和行动

3．统一指挥

4．协调行动

5．信息公开

5．生命第一

6．合法守法（如吉林桦甸水灾中警察拘留记者）