加强我国土地调控促进经济结构战略性调整.docx

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加强我国土地调控促进经济结构战略性调整

加强我国土地调控促进经济结构战略性调整

　　摘要：

进行战略性结构调整是我国经济发展的客观要求，当前因抵御金融危机而采取一些应急措施后使得这方面需求更为迫切。

在日益严峻的形势面前和中央政府的期望之下，加强土地调控促进经济结构调整成为国土资源部无可推却的责任。

有鉴于此，必须通过强化土地规划总体控制作用、加强与相关政策协调互动、针对不同地区特点制定并实行差别化用地政策、加强产业用地管理和服务，以及扎实开展各项基础工作等，改善和提高土地调控效果，促进经济结构调整。

　　关键词：

土地调控经济结构调整

　　一、前言

　　我国经济在新中国成立后特别是改革开放以来的持续高速增长后，以数字表征的总量规模目前已经位居世界前列，但就其发展质量而言仍然难以褪去以外延扩张的粗放式增长所表征的较低级发展阶段的特征。

众所周知，土地资源是经济发展的承载空间，土地利用结构则是经济结构在地表的投影映射。

因此，土地资源在为经济发展提供基础保障的同时，也可以通过对其利用结构调整反过来促进经济结构调整优化。

随着近年来我国将“又好又快”确定为经济发展的指导方针，我们要综合运用包括土地在内的各种调控手段促进经济结构尽早实现战略调整。

近年来的土地调控实践也已经表明，我们不仅初步具备了这方面能力，而且应该并且可以在当前和今后的经济结构调整中发挥更重要的作用。

　　二、经济结构调整形势严峻而且迫切

　　进行战略性结构调整是我国经济发展的客观要求和必然趋势，当前因抵御金融危机而采取了一些应急措施后更使得这方面需求显得尤为迫切。

自从2003年被赋予参与宏观调控的神圣使命后，国土资源部根据国民经济运行状况适时创新土地管理政策，并在促进经济结构调整中确立了不可替代的重要地位。

　　1．我国经济结构调整方面的需求由来已久

　　由于经济建设起点很低，长期以来我国一直遵循着“增长即发展”的狭隘发展观，并在一段时间内创造了举世瞩目的经济增长“奇迹”。

例如，改革开放至今，我国GDP年均增长速度接近10％，经济总量也于2008年超过了4万亿美元，在世界各国中仅居美国和日本之后而位列第三。

但是，若从结构优化的发展质量角度进行考量，我国仍面临着极为复杂的艰巨任务。

首先，我国GDP构成状况严重畸形。

在投资、消费和出口“三驾马车”中，固定资产投资比重畸高、外贸出口依赖程度过重、居民消费需求长期受抑的状况一直未得到根本改变。

其次，三次产业结构及其内部构成有待优化。

不仅一、二、三次产业总体结构长期失调，而且第一产业内部农牧业、第二产业内部轻重工业、第三产业内部生产性消费性服务业间比重结构均有待调整和优化。

另外，城乡差别、区域差异等不合理现象的长期存在也极大削弱了我国经济发展潜力。

我国政府也早已意识到经济结构调整的重要性，并月随着掩盖在经济高速增长表象下的深层次问题日益凸显而受关注程度越来越高。

继1981年国务院《政府工作报告》首次（改革开放以来）提及“经济结构调整”后，其他一些年份的《政府工作报告》也对此给予了关注，但真正引起中央政府高度重视的是在20世纪90年代中后期，尤其是2000年至今每一年度的《政府工作报告》均在这方面着墨较多，而且认识愈发深刻，措施也日益严实，2006年颁布的全国“十一五”规划纲要更是把“调整经济结构”作为了今后经济发展的主线。

　　2．当前及今后我国经济结构调整任重道远

　　肇始于2007年的美国次贷危机最终演变为席卷全球的金融危机，而参与全球化程度日深并且经济增长严重依赖外贸出口的中国自然难以幸免，2008年成为我国进入新世纪以来为数不多的GDP增速低于10％的年份。

为了扭转经济增速下滑的趋势，我国政府采取了一系列应急措施，不仅把“扩内需、保增长”确定为2009年政府工作必须遵循的首要原则，而且全面实施了促进经济平稳较快发展的一揽子计划，其中更是不乏大规模增加政府投资的举措。

随着刺激政策的相继生效，我国在世界上较早发出了经济增长企稳向好的讯息，并有专家乐观地估计中国将从2010年进人本世纪以来的第二个“高增长、低通胀”的黄金发展时期。

虽然2009年的《政府工作报告》继续要求“坚定不移地推进自主创新和经济结构调整”，但在“保增长”目标之下特别是在地方政府追求短期政绩的激情推动下，我国经济结构战略调整的长期部署或多或少受到了短期安排的干扰和破坏。

例如，各地在招商引资中冲击国家环保、土地、税收等政策“红线”的事件屡有发生，项目同质化、产业同构化、建设重复化不同程度存在，产能过剩也正在从传统产业向新兴产业蔓延。

有鉴于此，2009年12月召开的中央经济工作会议强调，2010年经济工作的重点要放在促进发展方式转变上，而“调结构”则成为必然的选择和主攻方向。

由于一味追求经济增长的发展惯性犹在，加上科学发展观转化为科学政绩观也尚需时日，可以预言的是，我国当前及今后的经济结构调整绝不会是一段坦途。

　　3．土地调控被赋予促进经济结构调整使命

　　鉴于当时固定资产投资增长过快所表征的经济发展局部过热现象愈演愈烈，加上土地利用问题层出不穷和经济增长方式转型压力日增，在财政、金融等常规调控手段乏力的情况下，中国政府认识到土地政策对实现经济社会持续平稳较快发展的重要性，并于2003年将土地列为参与宏观调控的重要手段。

在随后几年的调控实践中，国土资源部通过严格控制建设用地增量、努力盘活建设用地存量和强化节约集约利用土地，在控制固定资产投资增速过快方面发挥了不可替代的重要作用。

虽然通过加强土地管理促进经济结构调整在之前由国土资源部颁发的相关文件（如1998年4月的《关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知》）中也有所提及，但真正在促进经济结构调整方面发挥作用还是在土地参与宏观调控之后。

正因如此，面对金融危机所加剧的经济结构调整矛盾，我国政府对土地调控给予了更多关注，同时也寄予了更高期望。

温家宝总理在2008年《政府工作报告》中明确要求在推进经济结构调整和发展方式转变中要坚持严把土地和信贷闸门；李克强副总理2009年也在多个场合多次提出要以供地结构调整推动经济结构调整和发展方式转变，以及从国土资源管理的角度为列进经济结构战略性调整提供有力支撑等。

与中央政厅高度关注相呼应的是，国土资源部日益强调土地管理和服务的政策性与艺术性，而推进经济结构调整和促进经济增长方式转变也正在成为衡量土地资源管理和参与调控工作的核心指标。

　　三、通过土地调控促进经济结构调整

　　在日益严峻的形势面前和中央政府的期望之下，加强土地调控促进经济结构调整成为了国土资源部无可推卸的责任和义务，国土资源部近年来的土地调控实践也已经表明我们应该而且可以在这方面扮演更为重要的角色。

　　1．强化土地规划总体控制作用

　　土地利用总体规划是从全局和长远出发，对一定时期内城乡各类土地利用做出的综合协调和统筹安排。

虽然立足于引导全社会保护和合理利用土地资源但随着用途管制制度的建立和实施、土地利用指标得确定和分解，以及年度用地计划的严格和规范，土地利用总体规划已经成为规划各项建设的重要依据，并事实上成为土地参与宏观调控的首要利器。

正因如此，早在2004年中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记就明确指出，要充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用。

由于土地利用总体规划的编制必须基于对经济社会发展和土地利用趋势的准确把握，因此，随着对今后经济结构调整目标和任务的日益明晰，需要在规划编制中统筹各业各类用地、优化土地利用结构和布局，从而在为促进经济结构调整提供土地资源保障的同时，努力形成有利于经济结构调整的“倒逼”机制。

从目前已经出台的全国和部分省域土地利用总体规划纲要来看，对于规划期内经济社会发展形势的认识判断均较为准确合理，在用地指标安排、结构布局调整和保障措施设计等方面也都有利于促进全国或所在省域的经济结构调整，接下来的关键是要确保已编制规划纲要的切实执行。

总体而言，土地利用总体规划总控作用的发挥，需要通过用途管制来引导经济活动和项目建设的空间布局，克服经济发展的无序蔓延；要做好土地指标的合理分解，通过用地结构调整促进经济结构优化；要加强用地标准控制，在抑制各业粗放用地的同时促其通过结构优化提高发展质量；要做好用地计划安排和实施监督，通过有序供地促进经济结构稳步调整。

　　2．加强与相关政策的协调互动

　　早在1981年，国务院《政府工作报告》指出“就调整来说，既要调整工业和农业、轻工业和重工业、积累和消费的比例关系，又要对产品结构、技术结构、企业结构、组织结构等进行调整”。

但由于当时及其后较长时间内过分看重经济增长速度，直到1992年我国仍然“经济结构调整进展缓慢”（1992年《政府工作报告》）,而且在经过近30年高速增长后，不仅原有结构性问题更加严重，新的深层次结构性问题也在不断凸显。

2009年《政府工作报告》明确要求，“要加强产业、贸易、土地、投资、就业政策与财政、货币政策的一致性和协调性，形成调控合力”。

因此，国土资源部门一方面要增强土地管理政策的针对性、有效性和持续性，控制和把握好土地供应结构和布局，另一方面则要加强与相关政策的协调性、互动性和配合性，尽量形成政策合力而避免相互抵消。

例如，依据产业政策和土地条件合理制定产业用地政策，促进区域产业结构优化升级；加强与投资政策互动，在保护和发展先进生产力的同时坚决控制高耗能高排放和产能过剩行业盲目投资和重复建设；密切与财政金融税收政策的联系，加大对经济社会发展薄弱环节、重点领域和落后地区的支持力度，增强国民经济整体素质和发展后劲等。

具体而言，为了达到政策协同，应该致力于建立经济结构调整问题的共同研究机制，在全局和长远利益的指导下发现不同部门的关注交点；在其他部门出台相关政策前的征求意见阶段主动参与，提高对相关政策实施后果的预见性；对于别的部门可能对土地管理造成负面影响的政策行为，既要坚持原则要求调整也要有理有节；而对于联合制定的政策制度都要严格执行，并且相互督促以提高实施效果。

　　3．实行差别化的区域用地政策

　　我国历来重视区域协调发展，并在不同时期实行了各有侧重的区域发展战略，但总体效果并不理想，区域发展失衡仍然是当前经济结构欠佳的重要表现形式之一。

随着经济结构调整成为全国经济发展的主线，促进不同地区经济结构调整既是缩小区域发展差距的有效途径，也是促进全国经济结构总体优化的必然选择。

近年来中央政府密集推出的区域规划和指导意见，为所在地区发展提供了新动力，也有助于缩小区域发展差距，但也出现了项目同质化、建设重复化、产业同构化和产能过剩的苗头和现象。

为了抑制前述现象蔓延，首先要尽早启动国土规划编制，在国土规划总体统筹下提高土地调控的针对性；要在国家层面上积极参与区域政策制定，发挥土地政策在区际利益协调中的作用；要从全国一盘棋角度强化空间准入管理，在指标分解时对有损区域协调发展的用地需求敢于说不；要从提高要素配置效率目的出发鼓励用地指标转移，进一步加强区域发展的协调互动。

针对我国当前已经形成的区域发展格局，在进行土地调控时既要考虑未来经济产业的总体部署，也要针对不同地区特点，制定并实行差别化的区域土地利用政策。

例如，东部地区要确保现代制造业和现代服务业必需用地，严格控制传统产业用地扩张；中部地区要合理考虑承接东部地区产业转移的用地需求，并确保有竞争力制造业和高新技术产业用地的适量供应；西部地区要总体上做好土地资源保护，确保特色优势产业发展和承接其他地区产业转移的理性用地需求；东北地区要适度保障现代装备制造业发展用地，确保资源型城市经济转型和发展接续替代产业用地需求。

　　4．改善产业用地管理及其服务

　　作为经济社会发展的主要体现，产业发展是一个国家或地区经济发展的实质内涵，产业结构也反映了所在国家或地区的经济结构及其发展水平，而加强产业发展调控则成为经济结构调整的重要内容。

由于产业发展必然导致相应的用地需求，因此，加强产业用地管理和服务可以获得较好的产业调控效果。

对于产业发展用地需求的满足可以通过供应新增建设用地和供应存量建设用地两种方式，当前在土地管理上对于前者要严格规范以杜绝浪费和粗放利用，后者则要大力鼓励并努力创造条件。

从现实情况来看，为抵御全球金融危机所带来的负面影响，2009年国务院相继推出了一系列产业调整和振兴规划，然而，国家的良好愿望却在实际执行中可能带来更加严重的产能过剩等结构性问题，这也对我们提高和改善“地根”调控能力提出了更高要求。

总体而言，对于产业发展用地需求的满足要切实贯彻“有保有压、区别对待”的土地供应原则。

这就要求在具体管理中，严格落实国家产业政策，优先保障国家重点项目建设用地需求，支持有利于结构调整的项目建设用地；根据产业发展实际，适时出台新的经修订的禁止供地和限制供地项目目录，对不符合国家产业政策的项目，坚决不予供地。

与此同时，要鉴于产业发展本身遵循出现-兴盛-衰落的客观规律，做好相关产业用地的管理和服务工作，如对于处在培育期的产业，要在不违反已有法律规定的前提下在用地上进行扶持优惠；对于重点支柱类产业，要在厉行节约集约的前提下保障其合理的用地需求；而对于不适应市场竞争的衰落产业，要在收购储备和整理开发等方面做好推出产业用地的管理和服务工作。

　　5．夯实土地调控各项基础工作

　　促进经济结构调整也对日常土地管理和研究提出了较高要求，尤其是要进一步扎实开展各项基础工作。

首先，要强化土地调控理论研究。

近年来已在一些方面取得了重大进展，但相对于国家调整经济结构要求而言仍存在差距，要进一步深入研究土地参与宏观调控的目标、调控工具、传导机制、配套政策，以及土地政策与相关政策的协调配合，为促进经济结构调整提供科学的理论指导，特别是要从前几年的维稳、保增长向转型、调结构方面进一步深化研究。

其次，要加强产业用地调查评价工作。

目前产业用地欠缺的现状已经严重阻碍了土地调控的深入开展，也使得经济结构调整缺乏科学的数据支撑，有鉴于此，要在第二次全国土地调查已经形成的成果基础上，制定统一的调查规章和技术标准，全面查清我国产业用地现状，并与产业发展数据建立联系，为区域产业结构调整提供翔实的数据基础；为配合建立产业用地退出机制，要切实做好产业用地评价工作，确保产业结构调整升级的平稳进行。

再次，要健全产业用地市场监测和分析制度。

为提高促进产业结构调整的土地调控针对性和及时性，要在目前土地市场动态监测能力建设过程中，适当增加产业用地的监测内容，尤其是要加强重点地区重点城市产业用地供应、价格及其变化的动态监测，以提高分析判断和预测预警能力。

最后，要切实加强法制建设。

在对不符合产业结构升级和经济结构调整的用地需求进行抑制的同时，要对违反国家产业政策和供地政策、“两高一资”、产能过剩和低水平重复建设情况坚决加大土地管理执法监察和违法追究力度，为巩固和强化土地调控奠定法制基础。