制度互动与我国中小学教育信息化建设.docx

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制度互动与我国中小学教育信息化建设

制度互动与我国中小学教育信息化建设

摘要:

文章借鉴新制度经济学的基本理论,从制度有效性、制度相互作用的角度对中小学教育信息化制度安排进行了分析,从而揭示其中存在的现实问题,提出促进我国中小学教育信息化建设的变革方向和改进措施。

关键词:

制度互动;中小学教育信息化;正式制度;非正式制度

中图分类号:

G471文献标识码:

A文章编号:

1673-8454（20xx）22-0011-05

目前我国的信息化工作正迅速推进,教育信息化是整个社会信息化工作的一个重要部分,对于我国现代建设和经济增长具有非常重要的意义。

既然教育要信息化,当然是越早抓越好,不能等到大学阶段才进行信息化教育。

实际上,中小学教育信息化已经成为我国的一项重要国策。

教育主管部门也通过各种手段、做了大量的工作来推进我国中小学教育的信息化建设,其中包括制定各种规章及出台政策。

这些存在于我国中小学教育信息化领域的政策和规章制度,成为“教育制度”的一个组成要素,进而成了社会整体“制度”的一部分,具有一般“制度”的特征。

通过借鉴当今制度经济学的最新研究成果,对这些制度安排进行分析,实际上是跳出“制度”看制度安排。

通过制度理论的视角,审视我国中小学教育信息化现状和存在的问题,寻找其中的制度原因,从而提出改进措施和前进方向,应该说是一种有益的尝试。

一、中小学教育信息化制度分析的理论基础

中小学教育信息化制度分析的理论基础是新制度经济学的制度理论。

新制度经济学是近现代以来一个影响巨大的理论学派,该学派认为,在经济、政治、社会发展中,制度的安排和选择对经济绩效具有关键的影响,所以研究制度安排的优化、完善有很大的现实意义。

1.制度的分类

从最一般意义上讲,制度可以定义为社会中人们所遵守的行为规则。

诺斯（1989）等持博弈规则论的经济学家将制度定义为“博弈规则”,包括正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）。

青木昌彦（2001）等经济学家则支持博弈均衡论。

其中,青木昌彦将制度概括为关于博弈重复进行的主要方式的共有信念的自我维系系统,但他并不否认制度具有内生性和客观性的双重性质——正是这双重性质导致人们对制度做出内生规则论和外生规则论的区分。

柯武刚、史漫飞（20xx）则认为,制度包括内在制度和外在制度。

内在制度主要包括习惯、习俗和礼貌等;而外在制度包括外在行为规则、程序规则及具有特殊目的的指令。

正如青木昌彦所言,关于制度的定义不涉及谁对谁错的问题,它取决于分析的目的。

由此可见,新制度经济学家对制度的分类,虽然表述各异,但大体都将制度分正式制度和非正式制度两类,本文主要采用正式制度和非正式制度的统一说法。

2.制度的特征

一般说来,制度是一个有层级结构的复杂系统。

最高层次是自然法,据此衍生出基本权利和宪法性规则,根据宪法制定法律及行政规章。

层次由高到低、金字塔的顶尖到塔底的具体递进关系是:

自然法→权利宣言/基本权利→其他宪法性规则→成文法→细则/行政规章→私人协议→个人行动。

这种层级结构的规制系统保证了制度的内在协调性。

在具体的制度出现矛盾时,一般规则常常可以对他们进行协调。

如果不能保证规则之间的内在协调性,层级结构的大厦就会崩溃。

一个有效的制度具有普适性的特征,即不分高低贵贱、贫富种族,一律都要同等适用。

违背普适性准则,会削弱对规则的服从,从而削弱制度的规范性、协同性品质。

制度的普适性包括三方面的含义,第一是一般性,即不应实行差别待遇;第二是确定性,即它必须是可以认识的,能为未来的环境提供明确的指引;第三是开放性,允许行为者提供创新行动对新环境做出反应。

对于制度,“历史是重要的”。

历史之所以重要是因为路径依赖现象,由于各自制度发展的历史轨迹,制度分歧一旦发生,即使两国面临同一技术和市场环境,他们的整体性制度安排仍然可能会相差甚远。

正是这个原因,一些看起来“很好”的国外制度,在借鉴过来以后,常常会遇到水土不服的问题,在不同的政治、经济和社会背景下,实施效果差强人意。

3.两种制度的互动关系

非正式制度存在一些固有的缺点,如既有的习惯、习俗等可能含义模糊,根据非正式制度进行的裁决可能是任意和有偏见的,非正式制度在发挥作用时往往要依靠歧视和排外等手段。

而正式制度则通过设计出正式的法律、建立一个正式的司法系统来促进社会公正的实现。

在如何认识两种制度的关系上,柯武刚、史漫飞指出,尽管内在制度在多数情况下都很有效,但实际上所有复杂的大型社会也都采用了外在制度,外在制度通常作为必要的强制性后盾服务于社会的内在制度。

虽然外在制度依赖于政治决策程序和政府,但这并不意味着政府拥有外在制度,更多的是,政府机构只是编撰了原先已经存在的法律。

如果外在制度取代了所有的内在制度,就会出问题,导致整个社会的监督和执行成本急剧上升,人们的自发动力萎靡不振。

由此可见,在实践中,正式制度与非正式制度之间存在着明显的灵活转换和互动性。

但他们并不必然相互一致和协调。

国家推行的正式制度要想取得很好的治理效果,很重要的一点是与社会业已存在的非正式制度相符合、相呼应,否则可能适得其反。

青木昌彦指出,只有相互一致和支持的制度安排才是富有生命力和可维系的,否则精心设计的制度很可能高度不稳定,说明制度之间的相互关联和相互依赖。

正式制度和非正式制度之间以及它们相互之间也是相互关联和相互依赖的。

因此,正式制度和非正式制度之间需要良性互动。

二、我国中小学教育信息化制度安排的状况及特点

众所周知,信息技术领域是高科技发展的前沿阵地,当今社会,网络技术已经渗透进社会、政治、经济的方方面面,人们已经很难想象离开互联网是什么样子。

基于信息技术的蓬勃发展及信息技术普及的重要性,我国政府先后制定了一系列的政策法律及规章制度,促进和扶持信息产业及信息技术教育的发展,初步建立了中小学教育信息化制度的“博弈规则”。

1.正式制度与非正式制度

我国中小学教育信息化制度作为一种社会制度,同样分为正式制度和非正式制度两类。

1992年7月教育部颁发《关于加强中小学计算机教育的几点意见》,由此开启了我国教育信息化建设的里程。

随后,1994年10月教育部颁发了《中小学计算机课程指导纲要（试行）》;2000年10月全国中小学信息技术工作会议提出加快中小学普及信息技术教育并颁发《关于在中小学普及信息技术教育的通知》、《关于在中小学实施校校通工程的通知》和《中小学信息技术课程指导纲要（试行）》等文件;2001年教育部发布的《教育信息化十五发展纲要》为教育信息化规划发展蓝图;此后教育部颁布了《普通高中技术课程标准（实验）》等规范性文件;20xx年教育部进一步颁布《中小学教师教育技术能力标准（试行）》等等。

由此可见,在中小学信息化教育领域,主要体现为我国教育行政主管部门所制定的行政规章和规范性文件,其次是一些地方教育主管部门制定的贯彻中央教育政策的规范性文件和制度。

这些政策、规章和文件构成了我国中小学信息化教育的正式制度。

教育制度包括多方面的内容,中小学教育信息化制度是我国整体教育制度中的一个“子制度”,必然带有整个教育制度的惯性和烙印。

我国教育制度的真实运行状况构成了我国中小学教育信息化的非正式制度运行的底色和社会基础。

依柯武刚、史漫飞的观点,外在制度（正式制度）被定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则,而内在制度（非正式制度）被定义为群体内随经验而演化的规则。

因此,在一系列的正式制度之外,对信息化教育的一些知识、习惯、观念、惯性及做法,构成了我国中小学信息教育的非正式制度。

总体上,我国中小学教育信息化的正式制度与非正式制度还不太协调,有“明规则”也有“潜规则”,非正式制度没有完全支持正式制度。

主要表现为:

第一,正式制度存在执行力度和执行偏差。

俗话说县官不如现管,上面再好的政策也需要基层的落实。

对于中央教育部门制定的有关政策和措施,下级部门并没有完全执行或者相距甚远。

以信息技术课程为例,信息技术课程存在内容不系统、不规范,课堂教学比较随意,尚未形成规范的教学评价体系;教师没有认真教,学生也不认真学,信息技术课程就是“摆样子”;与信息技术课程不受重视的现状相对应的是,信息技术课教师地位和素质都有待提高,存在专业化程度欠缺、教师角色错位,除了教学,信息技术教师还要承担做课件、网络维护、打字等“杂活”,成为学校的“电脑保姆”。

事实上,在领导和广大教师眼中,信息技术教师的定位也许就应该是电脑方面的“万金油”角色。

第二,正式制度存在选择性执行问题。

主要表现在执行中的“重视形式要件,而轻实质要件”,形式上的重视并没有实质性的落实措施。

重视计算机物质条件的建设,而轻视培训及运用等软条件的投入。

2000年以来全面实施的“校校通”工程和农村中小学现代远程教育工程,极大地完善了我国城乡基础教育信息化的硬件设施建设和教育资源建设,促进了各级教育应用系统和公共服务平台的构建。

但也要看到,我国基础教育信息化在推进中一直存在工具性的开发取向,忽视信息化在不同进程的需求,存在对基础设施（硬件建设和教学平台、教育资源建设）进行持续性、重复性投入的现象。

总体上看,存在的问题是:

硬件投入过高,软件投入不足,培训投入最少。

根据王珠珠等（20xx）的调查,很多学校投入硬件的经费远远超出软件、资源的经费,投入硬件的经费有的甚至是软件经费的44倍。

一些校园网被认为是“只提供宣传和管理的功能,不提供真正对教师和学生有用的资源,花几十万甚至上千万元建设校园网只算一种赶时髦,是一种极大的奢侈”。

对信息技术学科教师的培训少,几乎一半的学校从不提供任何培训机会,也有很多学校没有建立专门的部门来帮助教师在教学中使用信息技术。

2.两种制度背离的原因分析

如果把国家推行的信息化政策看成一种制度变迁,国家对中小学教育信息化制度的强力推行属于强制性制度变迁,而内化的制度变革属于诱致性制度变迁。

从变革路径来看,符合民间需求的诱致性制度变迁由于获得广泛认同,阻力小,容易成功。

由于中小学教育信息化的正式制度与原先存在的非正式制度并不一定一致,所以,实践中难以执行就不难理解。

长期以来,我国中小学教育形成了应试教育为主的教育模式,虽然近年来大力提倡素质教育,但贯彻效果有待提高,各级中小学校仍以高考、中考为指挥棒,普遍轻视非高考、中考科目。

信息教育课程由于未被列入高考,被学校和社会默契地看成一门可有可无、无足轻重的科目,在很多学校、家长及学生的眼里,考上大学、考上好大学,才是唯一的目标。

为了这个目标,其余皆可抛弃。

实际上,有此“待遇”的不仅是信息技术课,历史、地理、音乐、美术、体育等非高考科目也获得相同待遇。

一方面,国家强调素质教育和学生的全面发展,另一方面,由于延绵几十年的中考、高考制度改革步履蹒跚,学校在升学、评比等压力面前,选择“放弃理想、承认现实”。

这也许是造成我国中小学教育信息化领域中正式制度执行不力、非正式制度却“暗流涌动”的重要原因。

三、优化我国中小学教育信息化相关制度的策略分析

近年来,我国互联网产业迅速发展,整个社会的信息化水平得到了极大的提高。

据统计,我国网民的人数已是世界第一,这为中小学信息化建设提供了很好的外部环境,也是促进中小学信息化教育的一个有力的积极因素。

制度因素已被证明不是一个可有可无的东西,而是一个非常重要的因素。

因此,我国中小学教育信息化也需要进行制度的优化设计。

1.激励和考评制度

正如林毅夫所说,某个制度结构中,制度安排的实施是彼此依存的,许多制度安排是紧密相关的,一个制度安排与其他制度安排相互作用。

某个特定制度安排的变迁,可能引起对其他制度安排的需求。

同时建立一个新的制度安排是一个消费时间、努力和资源的过程。

教育领域的各项制度安排也是同样的道理。

教育考评制度是一个与中小学信息化教育制度密切相关的制度安排。

犹如中央对地方领导的政绩考评取决于地方经济的GDP增长指标,并直接导致了多年来各地对GDP指标的狂热追求,教育考评事关学校的发展前途,也事关学校领导的荣辱升迁。

对中小学的考评是以升学率为核心指标,势必导致各级中小学校把追求升学率作为其最主要的指标,从而忽略其他指标,如对学生全面素质的培养。

因为说白了,其他指标的追求和考察都只是一种摆设,并不具有根本性和决定性的意义,而人的精力有限,资源也是有限的,有限教育资源集中投向了一个领域,势必会导致其他领域资源的短缺。

教育考评制度中的围绕升学率指标建立起来的中考、高考制度,本身是一个具有深厚社会基础而历史悠久的制度。

中国自古以科举考试制度选拔人才。

在大学教育大众化之前,大学教育奉行精英教育的路线,高考是选拔精英的独木桥,而今考上大学、考上重点大学仍然重要。

高考承载了太多人的梦想,故学生、家长、教育部门,推而广之整个社会对学校的评判标准就是升学率。

围绕中考、高考升学率的教育考评制度,实际上吻合了传统观念及历史惯例的文化土壤,从而形成了一个正式制度与非正式制度紧密结合的制度结构。

但是社会的发展和变革对原有的教育考评制度提出了挑战。

现代社会需要人的全面发展,在激烈的竞争环境里,社会需要的是全面发展、能力强的人才,而不是只会考试的书呆子。

教育制度的变革不是为变革而变革,实际上是应经济社会变革而提出的迫切要求。

如今,中小学素质教育已经全面实施,中小学教育信息化作为全面素质教育的一个内涵而被教育部门强力推广。

无疑,中小学教育信息化制度是一个正确的方向,但它与教育制度的其他制度之间不一定协调,这在一定程度上势必影响其取得的实际效果。

由此,必须在各项制度安排之间进行协调。

形成已久的教育考评制度,对中小学信息化教育的推进具有极大的影响。

由于制度的惯性,长久以来形成的中考、高考指挥棒的问题,对人们形成了一种牢固的激励和评价机制。

人们会奔着这些主要目标奋勇前进,而其余的目标则显得轻描淡写、无足轻重。

也许,这正是我国中小学教育信息化所遇到的最大问题。

如果目前的激励和评价机制不改变,即便是学校买再多的电脑,也无法改变设备闲置、资源浪费的结局。

有人提出将中小学信息化教育纳入中考、高考的指挥棒体系,将教育考试制度与中小学信息教育制度安排对接,这当然可以收到立竿见影的效果。

诺斯认为,如果这类“利润的增加”能在现存的制度安排结构内实现,那么,由此所致的较少的问题和对更高收入的期望将会诱致他们在一个相对短的时期利用这些变迁机会。

但既然中小学教育考试制度需要改革,直接进行考试科目和内容的“扩容”恐怕是一种多余、简单化的做法。

或许,从根本上取消中考、高考的指挥棒的做法,彻底改革教育考评制度,参照学习国外经验,真正建立培养学生全面发展的素质教育的考评制度,才是根本的出路。

但是这有赖于政府的正式制度的建立和推行,同时也必须整合非正式制度形成的惯性和阻力。

2.责任和惩罚制度

韦伯定义,国家是一种在某个给定的地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。

正式制度通过国家以法律和法令的形式加以颁布,其具有权威性和强制执行性。

如果违背正式制度,责任人要承担相应的法律责任,国家会施以制裁措施。

而国家制裁以暴力手段和暴力措施为后盾。

从正式制度的角度来看,我国中小学教育信息化制度柔性有余、刚性不足,特别是没有建立相应的责任和惩罚制度,使得这些制度的效果大打折扣。

没有惩罚措施和法律责任的制度犹如没有牙齿的老虎,是没有威慑力的。