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论述自然灾害与土地整治以福州市为例
自然灾害与土地整治——以福州市为例
摘要：
土地是人类社会最为重要的生产资料，因此，一个国家和地区若想真正发展其国民经济，促进自身得不断发展，就必须对于土地资源进行有效的管理和整治。
如今，随着我国社会主义市场经济的日益腾飞和社会的发展，尤其是城镇化建设的不断推进，社会对于土地资源的需求就变得日益旺盛。
但是，和这种日益旺盛的需求形成鲜明对比的是，党和政府为了保证社会的长远发展和国家的粮食安全，以及为了预防我国国内经济过热、产能过剩，因此，加大了对于土地资源的控制和管理，市场中土地资源的紧缺性便显得尤为突出。
在这种情况下，必须采取有效的土地整理措施，来保证土地资源可以得到有效地利用，为社会和经济的发展打下坚实的保障。
对于土地资源的整治而言，存在着许多影响因素，都会影响到对于土地资源的利用效果产生本质性的影响。
在这些因素中，自然灾害无疑是最为重要的影响之一，其不仅严重的威胁到人民群众生命财产安全，而且对于土地的有效利用起到了决定性的影响。
因此，必须从土地整理的源头出发，考量自然灾害这一非人为因素对于土地资源的影响，并且予以科学、完善的解决，在避免自然灾害引起巨大损失的同时，最大程度的利用土地资源。
本文选取福州市这一经济较为发达，且台风等自然灾害较为严重的东南部沿海城市作为研究对象，具有显著地代表意义，对于福州市当前的土地资源整治和自然灾害的现状进行研究，并分析其自然灾害与土地整治中存在问题，探究其形成的原因，并且借鉴相关研究成果，提出可操行建议，以期为学界和业界提供相应的思考和借鉴。
关键词：
福州市；土地资源；自然灾害；土地整治；土地利用规划
目录
摘要1
关键词1
一、前言3
（一）选题背景研究4
（二）研究现状5
（三）研究内容、目的与意义5
二、本论6
（一）我国自然灾害与土地整治的理论基础6
1.土地整治的概念6
2.土地整治的内涵和特征7
3.当前我国土地整治的主要类型8
4.我国自然灾害总体情况和特点——以2014年为例8
（二）福州市的自然环境与土地整治中存在的问题9
1.福州市概况9
2.福州市当前土地资源和自然灾害情况11
3.福州市当前土地整治措施11
4.当前福州市自然灾害与土地整治中存在的问题和不足12
（三）福州市自然灾害与土地整治中存在问题的原因分析13
1.认识不足13
2.财政和技术支持的不足13
3.地域经济发展的限制13
（四）针对福州市自然灾害与土地整治的对策与措施13
1.发展和利用GIS等空间管理技术14
2.将自然灾害的调查和成果融入到土地利用规划之中14
3.加强教育和推广14
4.加大财政和技术的支持14
三、结论15
参考文献：
16
致谢17
一、前言
（一）选题背景研究
作为地球整个生态环境的基础，土地资源是地球最为基础的资源，没有土地资源，其他包括水资源、矿产资源、海洋资源和森林资源都不会存在，无论是人类还是其他一切生物，其生存都无法离开土地，正如恩格斯所论断的一样，土地是人类社会的一切，也是人类实现生存和发展必不可少的条件。
因此，对于我们而言，土地是生存的根本、发展的基础，更是我们存活在这个世界上的保障，是我国经济和社会发展的命脉[1]。
根据国土资源部于2015年4月22日发布的《2014中国国土资源公报》中的统计数据显示：
“2013年，全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积35.47万公顷。
2014年，中央累计下达土地整治资金245。
9亿元，新增耕地25.56万公顷；共批准建设用地40.38万公顷，同比下降24.4%；全国出让国有建设用地27.18万公顷，出让合同总价款3.34万亿元，同比分别减少27.5%和27.4%。
由此可见，我国当前土地形式依然非常严峻，尤其是在《2014中国国土资源公报》中，对于我国耕地情况的统计，更是进一步的加大了对于我们进行土地整治的要求：
“全国共有农用地64616.84万公顷，其中耕地13516.34万公顷（20.27亿亩），林地25325.39万公顷，牧草地21951.39万公顷。
第二次全国土地调查的耕地质量等别成果显示，全国耕地平均质量总体偏低。
优等地面积为385.24万公顷，占全国耕地评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占全国耕地评定总面积的26.5%；中等地面积为7149.31万公顷，占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.47万公顷，占全国耕地评定总面积的17.7%”由此可见，虽然我国幅员辽阔，但是受限于地理环境和气候的影响，耕地质量相对其他国家，尤其是欧美等发达资本主义国家仍然存在着一定的差距，而且，这些宝贵的优质耕地也由于社会发展而带来的开发和建设，以及各种自然灾害而不断减少，这值得引起我们的重视[2]。
在社会发展带来的开发和建设以及自然灾害这两种影响我国土地管理的因素中，前者是有着极为深刻的社会的背景，是社会大环境和经济发展带来的必然影响，土地虽然被转为他用，但是却仍然能够发挥其价值，促进社会的发展。
但是相对而言，自然灾害不仅会从根本上影响土地的利用，而且还会极大地影响到人民群众的生命健康和财产安全，应当引起我们更多的重视[3]。
根据民政部、国家减灾委员会的统计，在整个2015年中，我国各地区发生的各类自然灾害对于全国造成了严重的损失，其中，受灾人数达到了18620.3万人次，死亡人数819人，失踪人数148人，农作物受灾面积21769.8千公顷，其中绝收2232.7千公顷，对于我国经济带来的直接损失达到了2704.1亿元。
这种现实无疑对我们提出了极为现实和迫切的要求，我们必须采取包括土地整治在内的各种措施，将其影响降到最小，最终保障我们经济和社会的发展。
（二）研究现状
随着经济的发展，社会的进步，尤其是伴随可持续发展观点的不断推广，自然灾害与土地整治的内容也发生了改变。
在很多国家，土地整治要遵循多元化、非均衡、逐级推进、综合发展的原则，实施土地整治规划，进行安全评估。
对此，我国许多专家学者也纷纷对于土地整治和自然灾害之间的关系进行了研究，并且取得了较为丰富的成果。
对福州市自然环境灾害及土地整治的研究表明：
（1）由于福州是沿海城市，福州市有闽江、敖江、龙江三条主要河流，还有一些水库、内河，所以有时候会有发生洪水等灾害；
（2）2013年底全市水土流失面积987.56平方公里，占全市土地总面积的9.21%，危害性越来越明显；（3）由于地理位置的原因，台风也是福州市极为常见的一种地质灾害；（4）福州市在建国后上尚未发生过大兴地震，但是，由于地处太平洋板块的活跃地段，因此，弱小地震也时不时来袭，给人们生活带来恐慌，也造成了一定的经济损失；（5）多雨季节，偏远郊区、农村也会发生泥石流等灾害，严重威胁人们的安全。
此外，相关学者在对于土地整治和自然灾害之间的关系进行研究后认为，采取有效地土地整治工作，可以最大程度的做好相应的防灾预案和措施，在自然灾害来临时有效、及时、全面、科学的调动各种资源，最大程度的减少自然灾害对于我国社会人民群众带来的人身和财产的损失，有着极为重要的意义，值得进一步的发展和推广。
（三）研究内容、目的与意义
本文选取福州市为研究对象，对于其土地治理的现状进行分析，从实际情况出发，实事求是的对于福州市土地整治中存在的问题进行探究，尤其是土地整治和自然灾害之间的关系和彼此影响，探究土地整治对于自然灾害的预防和减害的机理，并且提出相应的可操作性建议。
本文研究的目的和意义在于，发现当前福州市土地整治实践中存在的问题，从而为现实实践提出可操作性的建议，以期促进福州市土地整治业务的进行，在使得土地得到最大化利用的同时，最大程度的提高其对于自然灾害的防御能力。
对于自然灾害而言，其固然有人力无法左右的特点，但是根据国家减灾委的统计，有30%的自然灾害都是由于人类不合理的开发和利用土地资源，以及相关的活动所引起的，因此，必须将人类对于土地资源的利用和整治作为影响自然灾害最为重要的因素。
本文即对此进行相应的研究，以期最终保保障人民群众的生命财产安全，为福州市社会和经济在未来的发展打下坚实的保障。
二、本论
（一）我国自然灾害与土地整治的理论基础
1.土地整治的概念
不同的国家，有着包括土地资源、地理环境和土地制度的客观背景，因此，在不同国家，学者对于土地治理，有着不同的定义。
例如，在以美国、欧盟为代表的西方发达资本主义国家，其土地等生产资料私有，因此，其所谓的土地整治，其实就是对于土地进行结构和关系的调整，从而实现一种规划的利用；日本和韩国虽然也是以土地为代表的生产资料私有制，但是，由于其文化的特点，更为强调政府在其中的重要作用，即在政府的主导下，对于国家土地的利用、所有和规划进行整治，从而使得每一块土地都能发挥出最大的效果，为社会的发展打下坚实的基础[4]。
笔者认为，对于我国而言，其土地制度的根本来源于《中华人民共和国宪法》第十条的规定：
“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
”因此，在定义我国土地整治制度和实施时，一定要考虑到政府在其中起到的作用。
基于这点，笔者对于土地整治定义如下：
所谓土地整治，即通过治理和调整来实现土地利用的效率和公平性的制度和方式。
由于现实情况的复杂性，因此，土地整治是一个专业性强、涉及内容复杂，并且包含诸多方面的系统性工程，其具体内容包括刺激土地对于社会发展和经济建设的促进作用，最大程度的减轻土地对于社会发展和经济建设的制约等负面影响，使得土地能够得以有效利用，并且采取一定的工程技术手段，来提高整个土地的利用效率[5]。
可以说，土地整治是人类社会特有的现象，是人类社会文明发展和生产力提高的必然产物，是人们为了发展和生存，展开的提高土地资源使用效率的一种实践行为。
2.土地整治的内涵和特征
土地整治是一个系统性的工作，具有极为复杂的内容，且形式多种多样，因此，其有着极为多种内涵表现和鲜明的特征：
第一，土地整治的过程是为了社会的发展而服务的，本质上是人类为了生存和发展而展开的一种实践行为，因此，其必然是一个动态而持续的过程，在人类社会的不同历史时期，由于社会发展情况的不同，有着不同的要求，客观现实和土地整治两者之间呈现出一种彼此相互促进的关系；
第二，土地整治不仅仅是单纯的对于土地的立法和行政管理，而且也是覆盖整个社会各个层面，需要包括文化、经济在内的各种手段的支持，方能真正的取得相应的效果[6]；
第三，对于社会和地区经济的促进作用是土地整治的内在表现，是对于社会和经济发展下日益旺盛的赌徒需求和恒定的土地总量之间的平衡，在客观上无法增大土地总量的情况下，最大程度的满足社会对于土地资源的需求；
第四，土地整治可以最大程度的促进地区经济的发展，且有效的保护土地资源，因此，从本质而言，其追求的是自然、社会和经济三者之间的有效统一，从而实现彼此的共同发展；
第五，在土地整治的过程中，政府应当占据绝对的主导地位，这不仅是土地国有这一我国基本制度所决定的，而且还可以有效的处理土地整治中涉及到的经济和权益纠纷。
如果没有政府的介入，那么，有效的土地整治是难以的实现的，不仅土地的所有者会对于土地资源进行无限制的掠夺式利用，且自身的合法权益也极易受到他人的侵犯；
第六，土地整治行为具有极为鲜明的长期性和复杂性，这也是土地整治工作最为鲜明的特征，也是其最为本质的特点之一。
首先，土地整治必须要对于土地资源进行有效的管理，其以政府为中心，涉及到土地管理、农业、区域经济、土地使用者切身利益等各个层面，因此，复杂性特点鲜明。
其次，土地整治随着人类的社会发展和科学技术的进步而不断发展，有着鲜明的时代特征，也有着显著地长期性特征，只要人类想要谋求生存和发展，就必须不断地进行土地整治工作，可以说，土地整治工作会覆盖人类的整个历史时期[7]。
3.当前我国土地整治的主要类型
我国幅员辽阔，各地区的地理条件各不相同，土地资源也有着不用特点，因此，各地采取了不同的土地整治措施，具体而言，分为其中类型，详见表1所示。
表1我国当前主要的土地整治措施
组别
土地整治方式
土地整治具体内容
上海
“三个集中”
迁村并点，通过搬迁改造,使乡镇企业逐步向工业园区集中，农田逐步规模经营集中。
江苏南部和安徽东南部
“以农为主”
在保证基本农田建设的情况下，对于农村的田、水、路、林进行综合整治
安徽、山东、湖北某部
“农民住宅建设”
迁村并点，并且压缩宅基地，扩大耕地面积
山东五莲
“小流域统一规划”
主要是针对于山区土地的整治
徐州等苏北地区
“废弃地综合使用”
对于工矿企业的废弃用地进行整治，重新实现复耕和重新利用
河北邢台
“圈城令”
限制城市的过度膨胀，保证农业用地
湖北、黑龙江、江西
“水灾预警措施”
此地区极易发生洪灾，因此，对于移民的宅基地进行还耕，并且兴修水利
4.我国自然灾害总体情况和特点——以2014年为例
根据民政部、国家减灾委员会办公室会发布的信息可见，以2014年为例，我国的自然灾害具有以下的特点：
首先，灾害的发生频率和造成的损失逐年减轻；
其次，自然灾害呈现出“南涝北旱”的情况，受灾地区集中，对于农作物的影响极大；
再者，地震活动程度不高，发生了14次5级以上地震和1次6级以上地震；
最后，台风活动的强度加大，对于沿海地区造成了极大地损失，如登陆福建的“苏迪罗”和登陆浙江并极大影响福建地区的“灿鸿”等。
从中可以看出，福州市濒临海岸线，且地处中国东南部地区，因此，极易受到洪灾和台风的影响，需要在土地整治中加以重视。
（二）福州市的自然环境与土地整治中存在的问题
1.福州市概况
福州市是福建省省会，总面积约为1.19万平方公里，位于我国东南部的福建省的中部东端，其介于北纬25°15′～26°39′、东经118°08′～120°31′之间。
福州市紧邻台湾海峡，和三明市、、莆田市、南平市和宁德市相邻，东西最大横距长为128公里，南北最大纵距达到145公里。
福州市市区面积达到1786平方公里，呈现北高南低、西高东低、丘陵和盆地纵横的地理特点。
福州市多山地和丘陵，其面积达到了整个福州市总面积的72.68%。
此外，福州市处于欧亚大陆板块的东南缘，因此，从地理学分析，福州市地区处于闽东火山断坳带这一大地构造单元，因此有着近6条断裂带。
图1福州市卫星遥感图
图2福州市地貌测绘图
2.福州市当前土地资源和自然灾害情况
在国务院批复同意的《福州市城市总体规划（2011-2020）》中，确定了福州市的土地整治措施和政策，是福州市进行土地整治的依据性文件，确立了“一区两翼、双轴多极”的空间发展策略、“退二进三”的城市土地扩容工作、“空心村”治理等主要措施，以期最大程度的促进对于土地的保护和有效利用。
根据福州市政府颁布的《福州市土地利用总体规划大纲（2006-2020）》中相关数据表明，福州市全市土地总面积达到1215546.4公顷，其中，农用土地所占份额最大，达到了79.53%，总量达到9666732.4公顷，而建筑用地则为90414公顷，占土地面积总量的7.44%。
其余158399.5为其他用地，占据总量的13.03%。
根据以上统计，可以看出，福州市土地资源的绝对值较大，但是平均值较小，且有着滩涂等大量的未开发土地资源，因此，实施土地整治就显得更为重要。
由于地理位置的影响，福州市多降雨，且极易受台风的影响，尤其是台风季节，其约占全年雨量的27%～36%，且多是以雷阵雨和暴雨等剧烈的方式，瞬间降水量极大，极易产生洪灾。
对此，通过《福州市志》和福州市气象局的相关统计可以看出，福州市最为常见，影响也最为严重的自然灾害就是洪灾。
此外，由于丘陵和盆地的地形和水流急、径流冲刷严重的闽江，以及洪灾等因素的共同影响，水土流失也是福州市当前最为常见的自然灾害。
3.福州市当前土地整治措施
从上文中可以看出，福州市的土地资源受自然灾害的影响较大，因此，若想有效的保护和利用福州市的土地资源，就必须采取有效的土地整治措施。
为此，福州市政府采取了多种措施，进行相关的土地整治活动。
首先，为了有效地利用城市土地，整体促进福州市区域经济的发展，福州市政府鼓励中小企业、制造业和有一定污染和影响人民群众日常生活的企业搬移到下属区县，并且从搬迁首付款、搬迁交地奖励金、搬迁改造奖励金三方面给予极大地财政补助；
其次，为了保证基本农业用地，福州市政府在《关于下达2014年补充耕地和高标准基本农田建设任务的通知》中决定，除了国家和省级的重点工程，全面停止建设用地占用农业用地的申请；
再者，为了有效地预防自然灾害对于土地资源的影响，福州市政府采取了多方位的土地整治措施。
第一，对于地质灾害危险区域内村庄加大了综合整治力度，将极易受到自然灾害影响的土地（梯田、低洼地）进行农业技术的建设，如排水措施的修建、地面的加固等措施。
第二，对于全市近500平方公里受到水土流失的土地进行处理和整治，例如退耕换林，并且进行水利设施的建设等。
第三，为了最大程度的防治洪灾，兴建了9个防洪堤岸、17个农村小型水电站和10个县级排涝系统。
第四，加大对于土地资源执法的力度，试点设立“土地资源执法大队”等行政机构，保证土地整治措施的有效性。
详见表2.
表2福州市当前的土地整治措施总结
组别
内容
防洪减灾
9个防洪堤岸、17个农村小型水电站和10个县级排涝系统
执法力度
“土地资源执法大队”
农业技术建设
排水措施的修建、地面的加固
易受灾农村建设
防灾教育、水利工程等
堤防工程
闽江下游防洪堤、城区防洪堤等项目
海堤及围垦工程
9个区县的海堤建设，并进行滩涂开发
促进自然资源自我恢复
建成永泰县（国家级）和连江县（省级）两个生态自我修复示范区
4.当前福州市自然灾害与土地整治中存在的问题和不足
当前，福州市针对于自然灾害和土地资源进行了多方面的土地整治，取得了一定得成效，但是，其中仍然存在着一定得不足和缺陷，对于福州市的土地整治带来了极大的影响，继续加以解决。
首先，群众对于自然灾害和土地利用之间的关系没有正确、完善的认识，因此，在生产和生活中往往为了追求经济利益的最大化，对于土地资源进行掠夺性和粗放型的开发。
此外，许多人民群众的家庭建筑业忽视了对于自然灾害的重视，不符合安全要求；
其次，政府等土地整治的主体过于重视对于灾后的治理和对于灾害的应急预防措施，忽视了从源头采取土地整治的方式来预防自然灾害。
例如，政府组织相关乡镇和农村在山地区域建设了相关的水利措施和退耕还林等来预防水土流失，但是，掠夺式的开垦情况依然存在，产生了“保护和破坏同步”的情况，极大地影响了土地整治措施的效果，也产生了相应的隐患；
最后，土地整治部门和业务人员素质不足。
当前，政府无疑是进行土地整治最为重要的主体，但是，其中专业的土地资源管理和整治的人才较少，且缺乏相应的专业仪器，因此，对于工作的顺利进行产生了极大地阻碍；
（三）福州市自然灾害与土地整治中存在问题的原因分析
上文中，对于福州市自然灾害与土地整治中存在问题进行了分析，为了有效地解决这些问题，获取最大的工作收效，必须对于其成因进行分析，而后采取科学、针对性的措施解决。
1.认识不足
在实践中，认识不足极易导致许多问题和缺陷的产生，究其原因，主要是因为平日里宣传的范围和力度不够，因此，包括政府部门、居民在内的社会主体对于自然灾害的防治存在着极大地不足，且对于土地整治的重要意义的认识也存在着一定的缺陷。
2.财政和技术支持的不足
当前，由于意识的不足，以及政府单纯追求GDP这一错误的政绩观的影响下，对于土地整治和自然灾害预防的各种措施和建设中存在着极大地不足，因此，相关的财政支持较少，这就必然进一步导致技术的缺陷和不足。
3.地域经济发展的限制
从上文的研究中可以看出，以土地整治来实现对于自然灾害的预防，受到当地经济发展的局限，也是当地社会和经济发展的客观体现。
当前，我国经济虽然获得了极为迅猛的发展，社会主义市场经济建设初步形成，但是客观而言，其中依然存在着许多不足，经济总量大而质量差。
在这种情况下，依靠初级的工业和粗放式的经营依然是当前工农业发展的主要方式，如果贸然进行彻底的转型，那么，必然会对当地的区域经济带来极为严重的影响。
在这种客观现实下，相关的土地整治工作和对于自然灾害的预防自然会受到一定得限制。
（四）针对福州市自然灾害与土地整治的对策与措施
上文中，对于福州市自然灾害与土地整治中存在的问题及其成因进行了分析和研究，下文将根据这些客观情况，对于福州市自然灾害与土地整治的未来发展提出相应的建议和对策，以期为学界和业界提供相应的思考：
1.发展和利用GIS等空间管理技术
科学技术永远是第一发展力，对于自然灾害的防治和土地整治而言亦是如此，因此，应当积极地采用GIS等空间管理技术，来促进土地整治工作的进行，有效的发挥其在防治自然灾害过程中的积极作用[8]。
具体而言，GIS技术可以完善的构造出对土地利用规划地质灾害的数据库，从而使得数据库原有分割的局面得以打破，为土地整治工作和自然灾害的预防和处置提供完善的技术支持和方便快捷的平台[9]。
2.将自然灾害的调查和成果融入到土地利用规划之中
根据国务院颁发的《地质灾害防治条例》的规定：
“编制和实施土地利用总体规划、矿产资源规划以及水利、铁路、交通、能源等重大建设工程项目规划，应当充分考虑地质灾害防治要求，避免和减轻地质灾害造成的损失。
编制城市总体规划、村庄和集镇规划，应当将地质灾害防治规划作为其组成部分。
”
但是，与此形成对比的是，福州市历年的土地利用规划中，极少涉及到有关自然灾害的调查和影响的内容，这就无法对于实践形成有效的指导，急需加以改善和完善。
3.加强教育和推广
当前，虽然土地整治工作得到了极大地推广，也取得了一定的成效，但是人民群众对此的认识依然不足，过于看重经济利益而忽视对于自然灾害的切实预防效果的情况依然存在。
对此，政府部门应当提高重视，一方面进行相关的教育，一方面以经济奖励为保证，对于土地整治和自然灾害的防治进行有效的推广，以期发挥其最大的效果[10]。
4.加大财政和技术的支持
有效的财政支出和技术支持和相关工作能够获得成绩的基础性因素，因此，政府应当加大对于土地整治和自然灾害防治的技术和财政支出，从而将相关工作落在实处，避免形式化，真正的取得应有的效果，为地区社会和经济的发展提供坚实的动力。
此外，应当加快对于区域经济的转型建设，从而减少对于粗放式经营的依赖，
从而使得相关工作能够得以顺利进行。
三、结论
在本次研究中，以福州市为例，研究了自然灾害和土地整治的相互作用，并且分析了当下福州市自身的土地整治情况即其中存在的不足，并提出了相关的建议。
从中我们可以看出，随着社会的发展，我国土地资源紧缺的形式必将日益明显，这种情况就要求我们必须采取各种有效的措施，加大土地资源的管理力度和提高管理的效率，并且最大程度的预防自然灾害造成的影响，为社会和经济的发展打下坚实的基础。
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[5]CaryCoglianse
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