市国土资源局关于规范基层执法工作调研报告.docx
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市国土资源局关于规范基层执法工作调研报告
市国土资源局关于规范基层执法工作调研报告
市国土资源局关于规范基层执法工作调研报告
市纪委、监察局：
根据市纪委、监察局《关于开展规范基层执法工作调研的通知》（×××[2019]17号）要求，我局组织开展了全市基层国土资源执法工作调研，现报告如下：
一、基本情况：
全市国土资源系统总编制（以下所列数据不含广德县）594人，实有569人。
执法监察队伍，全市总编制51名，为全额财供事业编。
市本级设副县级执法监察支队，下设一个执法大队，全额财供事业编10名；绩溪局执法监察大队为副科级参公单位，其他5个县市局为高配副科级事业单位。
全市6个县市区基层国土资源所（中心所、分局）65个，全额财供事业编263名，副科级或高配副科级19个。
二、主要做法：
（一）加强领导，明确责任。
实行“一把手”负责制。
局“一把手”是国土资源执法监察工作的第一责任人，每年亲自安排部署国土资源执法监察工作，分解执法监察工作责任，与各基层国土资源部门签订执法监察工作目标责任书，落实执法监察责任。
对没有完成考核责任目标任务的进行通报批评，限期整改；对造成严重后果和恶劣影响，追究其相关责任。
实行土地巡查包干责任制。
认真贯彻省厅《关于实行执法监察分片包干责任制度的通知》精神，落实领导包片责任。
执法监察支队和大队人员包抓国土所，层层落实，责任到人。
包抓人员负责责任区内的动态巡查、群众举报、百姓信访、案件查处等工作。
市国土局监察支队开展案件查处，审查执法监察行政处罚案卷，规范执法行为。
实行年度考核制。
将执法监察工作纳入各所的年度目标责任考核，局里与各所签订目标责任书。
坚持执法监察与国土资源年度目标责任相结合。
要把土地管理与考核奖励相挂钩，作为干部提拔任用的一项重要依据和条件；对执法不力的工作人员实行警示训诫谈话，取消先进评比资格。
另外在机制和工作方式上加以改革，在班子配备、人员编制、财力等方面大力支持。
（二）深入学习，强化意识。
随着社会经济的快速发展，近年来，国土资源系统坚持对内加强学习，提高干部素质，对外扩大宣传，强化法制观念。
在学习上，一是开展培训。
每年举办法律知识培训，请省国土资源厅、市法制局等单位的领导讲授《行政强制法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规。
二是鼓励在线学习。
按照干部在线学习的要求，重点学习国土资源执法监察工作规范，依法行政知识。
三是理论联系实际，不定时的开展国土执法交流活动。
每年利用国土资源系统干部职工例会，汇报开展国土资源执法情况，并对工作开展的具体情况进行考评。
四是向群众、村（社区）干部、乡镇、街道办事处干部宣传。
利用征地、拆迁、下村工作、“3·1”地质灾害条例颁布日、“3·19”矿法宣传日、“4·22”地球日、“6·25”土地日、“12·4”法制日，开展普法咨询，送法下乡，悬挂条幅等向广大人民群众宣传法律法规。
通过学习和宣传，进一步增强了执法监察人员的大局意识、责任意识。
（三）完善体制，加强建设。
重大决策实行集体决策制度、合法性审查制度。
我局十分重视决策制度建设，按照民主、法制、科学的要求不断改革决策机制，努力提高决策水平。
聘请了常年法律顾问，重大疑难案件由法律顾问参加讨论，并提供法律意见书作为法律依据。
开通12336国土资源违法举报电话，建立举报电话专用台账。
严格规范性文件清理和备案。
认真开展了对规范性文件的全面清理评估工作，对清理范围、清理分工、清理方法、清理结果、工作要求五个方面作出了具体要求和布置。
通过清理，确保了法制统一和规范性文件的可操作性。
严格执行国土资源部《国土资源管理规范性文件和发行审查办法》，保证了规范性文件合法合规。
继续推进行政权力公开透明运行工作。
我局不断扩大和丰富行政权力公开运行的范围、内容和形式，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密的，行政权力和审批结果全部向社会公开，进一步增加了机关工作的透明度，扩大了人民群众的知情权，强化了阳光行政意识。
规范行政处罚自由裁量权。
梳理了国土资源行政执法依据及编制目录，严格执行省国土资源厅《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》。
按照过罚相当和处罚与教育相结合的原则，对自由裁量权的运用范围、行使条件、裁量幅度等，进行合理细化分解。
根据违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度和主观过错等因素，将国土资源违法行为划分为轻微、一般、严重等种类或标准，并制定出相应的行政处罚具体适用标准。
完善了国土资源行政处罚程序，建立了《国土资源执法监察重大工作请示报告制度》、《违法案件会审制度》、《执法检查督办制度》、《执法监察报告备案制度》。
（四）开展巡查，日常监管。
划分巡查区域，落实领导责任。
随着经济社会的快速发展和城市建设的日新月异，各局各所巡查的重点发生了变化，明确规定辖区内的国土所为国土资源工作动态巡查的责任单位。
执法监察大队对所辖区域的巡查、组织互查和对各国土资源所巡查落实情况的检查，每月不少于三次；基层国土资源所巡查责任区域和沿路重点区域每周至少巡查两次，节假日尤其在春节、“五一”、“十一”长假期间加大巡查力度。
重视举报线索，鼓励群众参与。
近年来，坚持走群众路线，开展动态巡查。
2019年以来，各局在村（社区）干部中择优聘请国土信息员。
各所公布了国土资源工作的举报电话、设立举报箱，接受社会各界群众举报涉土、涉矿违法案件线索，报告地质灾害隐患点的最新动态。
加强动态巡查，积极跟踪管理。
进一步加大动态巡查力度，将国土资源违法行为消灭在萌芽状态，以避免给当事人造成不必要的经济损失。
对那种经审批获得土地使用权的，搞好跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，依法收回其土地使用权，以避免土地被闲置。
违法案件一经发生，土地执法部门要迅速出击，立即下达停止施工通知书，此时处理违法者，一方面可以减轻当事人的损失，另一方面也有利于处罚执行到位。
对国土资源违法行为真正做到“早发现、早制止、早处理”，切实维护国土资源管理良好秩序。
（五）健全机制，完善制度。
一是土地执法巡查范围到位。
按照土地执法巡查横向到边、纵向到底的要求，对辖区巡查范围进行分片包干，按区域、村确定到具体责任人，同时加大对重点地段的巡查力度，特别是已发停工通知书后的违法占地现场，实行不间断跟踪巡查。
二是汇报情况及时到位。
在巡查中发现违法用地后，必须在第一时间内逐级上报，凡是发生漏报、误报、瞒报行为的，将依据有关规定严肃处理。
三是执法监察措施落实到位。
在查处违法用地中，必须依法下达《停止土地违法行为通知书》，并对违法事实进行取证，准确掌握违法用地所涉及的面积、占地类别等情况。
四是共同责任机制强化到位。
在征地拆迁、涉土信访化解、典型违法违规用地案件等重点工作方面，加强与相关部门间的沟通协调，健全共同责任机制，形成土地执法监察工作齐抓共管的整体合力。
（六）依法依规，联动联办。
“执法难、难执法”是国土部门的普遍现象，主要是国土部门没有强制执行权，对一些违法用地行为缺乏行之有效的强制措施，有时“停工书”甚至变成“催工书”。
通过近年的执法实践来看，我们发现对土地违法案件的查处和预防，靠一个部门、一个单位的力量是远远不够的，必须广泛发动，完善多部门相协调的联合执法机制，形成多部门联合执法的强大合力，才能有效地遏制违法用地行为发生。
一是局执法人员与国土所工作人员形成合力。
通过整合人力资源，实行集中执法和基层国土所之间互查、协查的巡查模式。
这种互查、协查的方式也加强了基层所之间的交流学习，使绝大多数工作人员增加了紧迫感，从而在基层国土所之间形成了争先进位的良好氛围。
二是与相关职能部门联动，形成合力。
建立与公安部门联合执法机制。
在执法监察工作中，公安部门全力配合国土部门开展重大国土资源违法案件的调查取证工作，严厉打击拒不配合甚至抗拒执法的违法人员，对已查明案情的及时立案侦查，保证国土资源违法案件的调查取证环节的顺利开展。
与检察部门联合查处的机制。
在执法监察工作中，检察部门对国土资源违法违规案件，提前介入指导，对案件的查处过程进行全程审查监督，对重大疑难案件进行协调、配合。
建立与纪委监察联合办案机制。
随着地方经济建设的发展，招商引资项目的增多，一些单位为了项目的落户，随意与被征地村组签订用地协议，擅自同意工业企业开工建设，基层政府也就成为违法用地的违法主体。
针对查处政府违法行为难度大的特点，国土部门须与纪委监察部门建立了联合办案机制，对因政府招商引资项目发生的违法用地，由纪委主动介入，通过与基层政府主要领导谈话，帮助基层政府领导人提高依法用地的意识，主动自查自纠，完善手续，及时地消除违法用地行为。
三、基层国土资源执法面临的主要问题及原因
从这几年的执法实践和基层调研情况来看，当前基层国土资源执法监察面临的问题主要有以下几个方面：
（一）基础较薄弱
1、基层队伍素质相对较弱
基层国土资源所是国土资源管理战线的前沿阵地，也是与国土资源违法行为交锋的第一战场，但基层队伍素质相对较弱。
一是文化程度偏低。
全市国土资源所管理体制，在2019年以前主要是隶属乡镇管理，仅有宣州区、郎溪县垂直到县局管理，2019年后全部垂直到县局管理，但人员来源复杂，学历普遍较低，尤其真正学土地管理、地矿管理专业的人就更少，仅占11.3%，学法学的占9.3%。
二是年龄结构不优。
国土资源系统所垂直到县局管理后，工作人员年龄偏大，结构不优。
35岁以下约33%，45岁以上占40%。
三是人员编制不足。
全市国土资源所（中心所、分局）65个，编制263名，平均每个所4名，尽管如此，基层所大量人员被各县局机关借用，1人所、2人所普遍存在。
（二）体制不顺畅
当前的体制是“上管帽子，下管票子”，基层在国土资源管理上缺乏独立性。
各级政府是资源的管理者，国土部门作为政府组成部门实施具体管理，两者的关系可以比喻为主人和管家，基层国土资源部门对本级政府实施的违法用地行为，既不敢主动问，更不敢主动查。
乡村集镇建设和农民建房违法违规也存在同样的问题，多数是乡政府所为，违法用地进行集镇建设是乡级政府主导，国土资源所也难以查处。
上要对政策和主管部门负责，下又受制于政府，这种以管家来监督主人的体制实在强人所难。
（三）机制不健全
1、内部协调方面。
办案时，涉及对违法的性质、类型、数量等多方面情况进行认定，需要系统内规划、耕保、利用、地籍、档案、矿管、勘测、评估、交易等部门出具证明、报告、文件、图件等材料。
但由于各部门本身工作繁重，执法部门又不方便直接安排、布置工作，案情简单尚好，遇上非法供地、批地等敏感情况，协调关系、收集证据难免时间长、有阻力。
2、外部协调方面。
目前，各地虽已构建各种联动、协调、共同责任等工作机制，但现有规定过于原则，基层实践中效果欠佳。
主要体现于：
一是联动机制的非主动性，政府主导下司法、纪检、监察、城建、工商、税务等部门参与的联动机制，各个部门如何干、怎么干关键是看当地政府的态度，国土部门进退两难，经常承受影响投资环境的压力；二是协调机制的非强制性，协调机制的启动受人为主观因素影响，协调拆除、没收等疑难工作时，职能部门存有畏难心理，积极性不高。
另外，召开的联席会议不能形成强制性决定，遵守和落实会议精神的程度由各单位视本部门利益而定；三是监督和问责的缺失，对于有关部门的不作为没有监督和追责，可能形成有协调无结果的局面，实则“无监督则无协作”。
（四）法规不完善。
1、缺乏法律依据。
各地较常采取的联动机制是公安部门派驻警务室或法院提前介入，而这两种方式并不符合国家政策及法律要求。
同时，司法的被动性要求法院不能主动作为，必须依申请或依法才能启动相关程序，因此。
公安、司法部门提前介入国土资源违法案件缺乏法律支持。
2、缺乏强制措施。
发现违法行为后，下达《责令停止违法行为通知书》是各级执法监察队伍的唯一手段，其仅具有告知作用，缺乏约束性措施，停不停止完全由违法者自行决定。
国土部门唯一具有的行政强制措施是“查封”，其适用条件也很窄，在被查封人不配合的情况下依然要请公安部门处理。
对查处了的案件，给予处罚的，当事人不缴罚款，还得申请法院强制执行；要求拆除建筑物的，国土部门又没强制权，还得移送给法院执行，需借助法院力量，法院有畏难情绪，又需要很长时间的审查，很难产生震慑力，特别是对于农民违规建房这类违法，达不到及时制止的效果。
3、处罚措施操作性不强。
处罚手段中，除“没收违法所得”和“罚款”较好执行性外，其余措施操作性不强。
“没收地上建筑物和其他设施”由那个部门、以什么形式没收没有具体规定，而且相关部门出于各种因素考虑也不积极采取该措施；“拆除”作为处理土地违法行为的必要措施之一，更是纸上谈兵，国土部门没有强制执行权，法院出于社会稳定、执行难、经费紧等考虑，对移送的执行申请不予执行，甚至是直接不予受理；“恢复土地原状”、“责令限期改正或治理”、“责令退还非法占用的土地”、“责令退回本矿区”等其他措施也存在同样的问题，对违法行为的处理整改到位带来了极大障碍。
（五）手段较匮乏。
多数基层地区执法方法不多，手段匮乏。
在发现机制方面仅靠巡查或是单一的依靠群众举报；在制止上仅依赖现场的责令停止；在查处上仅处罚了事，科技手段、信息化手段运用不够。
四、做好基层执法的有效途径和措施
解决基层国土资源执法监察存在的诸多问题，需要多方面入手，标本兼治。
既要加强队伍建设，提升执法能力，也要为执法提供有效手段和有利环境。
做好基层执法的途径和措施很多，需要我们去努力探索，不断创新。
（一）进一步加强队伍建设
1、加强学习。
一方面，要通过集中继续教育或是后继学历委培教育，提升文化素养，加强基础业务知识和国土资源法律法规学习，及时了解掌握国土资源管理前沿业务知识和政策法规，人人争做“两懂”、“四会”人才，即懂国土资源法律法规、懂国土资源管理业务，会使用电脑、会识图用图、会实地丈量、会做群众工作，不断增强自身业务知识水平，提高解决基层问题的能力；另一方面，要加强政治思想教育和党风廉政教育，树立正确的人生观和价值观，增强服务意识，改进工作作风，做到勤政廉政，廉洁自律，树立国土人良好形象。
2、完善队伍。
在有编制空缺的情况下，要有计划的充实基层力量，不定期地公开面向社会选拔录用一些土地管理、矿产资源管理的专业人才充实到基层队伍中来，并把基层国土所作为培养干部的摇篮，新进机关的干部，要到基层锻炼一两年，机关进人可从基层选主调，对不能胜任工作、严重违纪违法的人员，要调离队伍，形成良性循环。
（二）进一步加强基层国土资源所规范化建设
按照省厅党组关于基层国土资源所规范化建设“三步走”战略，我市基层所规范化建设在继续抓好硬件建设的同时，工作重心转移到抓软件建设上来，实施第二步建设目标，同时积极探索并开展国土文化建设。
基层国土资源所规范化建设第二步工作目标是达到“五有三统一”。
“五有”即：
①有一套健全的管理制度。
②有一个完善的工作流程和办事指南。
③有一支结构合理的职工队伍。
④有一个信息化办公系统。
⑤有一种优良的工作作风。
“三统一”即:
统一国土标识；统一上岗挂牌服务；统一工作文明用语。
（三）进一步创新工作方法。
1、加强动态巡查。
根据当地土地利用和土地违法的形势和特点，合理划分巡查区域，有针对性地确定巡查频率和巡查重点，必要时，可建立“分片包村”制，落实责任人。
2、拓宽发现渠道。
一是充分发挥社会监督。
可以公布所长、分片包村干部的联系电话，或是利用统一的12336国土资源违规举报电话，全天候接受各界群众有关国土资源违法违规情况举报。
二是强化信息员网络。
通过在各行政村聘请国土资源执法监察信息员、协管员，协助国土资源行政主管部门宣传国土资源法律法规和政策，发现、报告国土资
源违法违规情况和开展日常动态巡查工作，充分发挥熟悉当地情况的村民及时发现身边发生的土地违法行为的作用，弥补执法监察力量不足，构建“横向到边、纵向到底”的执法监察网络。
三是运用科技手段。
要广泛采用GPS手持机等先进设备，将科技运用到实际工作当中。
针对巡查面大量广，费时费力等问题可根据当地客观实际，有条件地采用远程视频监控设备等等。
3、加强监管力度。
在基层国土资源所加挂执法监察中队牌子，由县局直接授权委托执法监察中队直接处理轻微违规行为，形成执法监察支队、大队、中队、国土资源监察信息员的多层次、宽领域、信息通畅、反映灵敏、运转高效的动态巡查网络体系。
（四）进一步理顺管理体制。
基层国土资源管理难、执法难的核心还是体制问题。
一方面，要将基层国土资源所及执法机构全部纳入参公管理，并提升基层国土资源所机构级别，或为副科级，或所长高配副科级。
另一方面，从国土资源管理角度来说，从根本上解决管理难、执法难的问题，还是要使基层国土资源管理摆脱地方政府干扰，优化执法环境。
对于国土资源所来说，更不能受制于乡（镇）政府。
虽然说国土所是县局的派出机构，人员编制和经费都是县局管理，但有些地方的乡（镇）政府每年年终会给国土资源所一些经费，干部也在乡镇食堂搭伙，天天同乡镇打交道，对乡镇主导的违法违规行为，很难做到公正执法。
（五）进一步加强协调配合、部门联动
做好国土资源管理和执法工作，光靠国土资源部门一家是很困难的。
近年来从上到上，都在提出国土资源管理方式要由“一家管、大家用”转变为“大家管、大家用”，这就要求国土资源部门针对党中央、国务院提出的“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的土地管理新机制，应尽快建立和完善国土资源管理共同监管的责任机制。
在发现或制止村镇建设和农民违法违规建房方面，要建立村委会、乡镇政府、基层国土资源部门的联动机制；在查处违法违规用地中，要加强与纪检、公安、法院、检察院等部门联合执法，建立健全联席会议制度、联合执法和案件移送机制，增强查处国土资源违法违规案件的力度。
按照“既查处事又查处人”的原则，做到该立案的立案，该处罚的处罚，该移送的移送。
二〇一二年九月十三日
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