新农村建设中农民视角的管理民主.docx

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新农村建设中农民视角的管理民主

新农村建设中农民视角的管理民主

叶敬忠吴惠芳

【内容提要】本研究是以社区为基础的微观社会学研究，从农民的视角出发，通过深入的实地调查和资料分析，探讨新农村建设中管理民主的现状及不同类型农民对管理民主的理解和需求。

研究指出，目前村级民主政治建设有待加强，农民对“民主”的理解程度较低，各地区民主政治的发展极其不平衡。

作为新农村建设的重要保证，管理民主需要在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面大力加强，特别要体现农民对国家政策的知情权和村务管理的参与权。

【关键词】新农村建设；管理民主；农民视角

 “管理民主”是新农村建设二十字目标的最后一方面，是建设社会主义新农村的重要内容，也是建设社会主义新农村的重要保证。

目前，已有学者就农村民主发展的现状、相关政策的执行效果及如何推进农村的民主进程等问题进行了专门的研究和论述。

例如，卢桂生（2006）指出，中国的农村管理民主整体上还处于起步阶段。

为适应建设社会主义新农村的需要，还必须通过大力发展基层民主，维护好农民群众的切身利益，发挥好农民群众的主体作用，健全和完善民主管理制度，引导农民建立自己的群众性组织等措施来不断加强农村管理民主。

仝志辉（2006）指出，没有以村民自治为核心的农村基层民主，就不算社会主义新农村。

完善村民自治，应确立村庄的集体自治权，摒弃以农民个体权利为中心的权利设置体系，转而以农户为单位实现村民权利和村庄自治权，彻底摆脱选举至上的观念，全面实现村民自治的四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）。

当前首要的是加强民主决策、民主管理和民主监督。

以上这些论述均从宏观政策层面阐述了目前民主管理中存在的问题以及对策，为新农村建设中“管理民主”的实施提供了参考。

本研究是以社区为基础的微观社会学研究，从农民的视角出发，通过深入的实地调查和资料分析，探讨农村“管理民主”的现状及农民对管理民主的理解和需求，为新农村建设中“管理民主”的实施和农民主体地位的实现提供参考。

一、调查对象基本情况

  本研究在江苏、湖南、甘肃、河北4省中选择了4个县8个乡8个村（每个省选择1个县，每个县选择2个乡，每个乡选择1个村）为调查地点，以不同类型的农民为调查对象，通过问卷调查、半结构访谈、小组访谈等调研工具，共完成480份农民问卷、23份村干部问卷，同时获取了大量的县乡干部访谈、农民小组访谈和社区概况等访谈资料。

在8个调查村中，湖南省和江苏省各有一个村是新农村建设试点村。

调查样本的区域、性别、文化程度及职业类型分布情况见表1和表2。

   本文的主要研究对象均衡分布在四个研究区域中，以男性偏多，年龄主要集中于30～60岁，大多数为小学和初中文化程度者，以完全从事农业生产为主。

本研究的样本与中国目前农村生产、生活的主体完全匹配，具有很强的代表性。

二、农民对“管理民主”的理解与关注

（一）农民对“管理民主”的理解程度较低

   从对开放性问题“您对新农村建设五个方面的内容是怎么理解的”的结果分析来看，农民对“管理民主”的理解程度最低。

大多数农民不清楚“管理民主”的具体含义。

    被调查的480位农民中，有222位完全没有答出这道题，占被调查总数的46.3%。

而给出的答案中包含“平等”、“公开”、“公平”、“与农民一起商量”、“选举民主”、“财务公开”等关键词的农民有149名，占总数的31.0%。

其中，有很多农民把“管理民主”理解为“村干部和老百姓商量着办事，不能强迫人”，“选举时大家都参与，重大活动村民都能参与，并且很公开”，“上面的事村民知道，村里的事情村民参与”，“村民的意见能及时反映到村委会，村委会及时向村民宣传政策”，“村里事务都应该公开，尤其收费时要让大家明白钱是做什么用的、怎么花的”，“大事村民通过，小事村民代表通过，财务公开、透明”，“村里搞什么活动都要公平，选举要自己投票，村干部和村民双向沟通”，诸如此类。

还有一些农民认为，民主就是村委会尽心尽力，办事负责任。

例如，“希望村干部对农民更关心，处处为农民着想”，“村委会对农民管理有纪律性、组织性，态度端正”，“村干部不吃私”，等等。

虽然有部分农民在回答中对农村的管理现状表示满意，但有些农民的回答则是对当前村委会管理的抱怨，例如，有的农民认为，“现在不太民主，种粮补贴没有兑现”，“村干部一点不民主，独断专横”，“农村没有啥民主，谁当官谁说了算，一年还不开一次会”，等等。

还有少数农民甚至否定了农村对民主的需求，认为“民主在农村不适用，只要村委做的决定有益于农民即可”，“真正的民主做不到，对农村也不好”。

对“管理民主”的理解存在性别和文化程度方面的差异。

男性对“管理民主”的理解明显比女性深入，很多农村妇女对“管理民主”既不了解，也不关心。

此外，文化程度也是制约农民理解程度的因素，多数农民受文化程度低的限制而不能理解“民主”一词的含义。

（二）农民对“管理民主”的关注程度普遍偏低

   调查发现，对“您最关心新农村建设的哪个方面”的回答显示，农民对“生产发展”最关注，其次是“生活宽裕”，再次才是“管理民主”，其比例大大低于前两者（见表3）。

而农民对“新农村建设五方面内容进行重要程度排序”的结果显示，40.7%的被调查农民将“管理民主”排在第五位；仅有8.0%的农民将“管理民主”排在首位；将“管理民主”排在第二、第三、第四位的农民的比例分别为13.4%、18.8%、18.4%。

可见，农民对“管理民主”的重视程度很低。

三、农民对“管理民主”的参与和满意程度

（一）农民对村委会选举的态度

   研究发现，农民认为村委会的选举过程民主的比例较高。

52.3%的被调查者认为村委会成员的选举民主（“很民主”17.7%，“民主”34.6%），认为“不民主”和“很不民主”比例的分别为10.2%和5.4%。

在某村调查时发现，当地的村民根本不知道什么是村委会民主选举，很多村民没有投过票，也没有听说过让谁去投票选村干部，但是，村民在评价村委会的选举过程时仍然选择了“民主”或“一般”，只有那些“敢说话的人”选择了“非常不民主”。

农民对村庄管理的相关评价很容易受到一些外界因素的影响，因为这是一个敏感话题，不少农民在回答问题时更愿意保持中立或充当“老好人”，也有些农民担心自己的负面回答会“得罪”村干部。

   中老年（45岁及以上）农民认为村委会选举过程民主的比例明显高于年轻农民的比例。

试点村的农民认为村委会选举过程民主的比例高出非试点村10个百分点。

农民对村委会选举过程的态度与其文化程度呈明显的负相关，即文化程度越高的农民认为村委会选举过程“民主”的比例越低，认为“不民主”的比例越高（见表4）。

不同性别和职业的农民对村委会选举的态度无明显差异。

（二）农民对民主管理的参与和满意度

1.农民对村委会在公共设施供给方面的作用满意度不高。

对于村委会近几年来在公共设施的提供方面，只有39.1%的被调查者表示满意（含“非常满意”6.0%，“满意”33.1%，24.0%的被调查者表示不满意（含“不满意”16.9%，“很不满意”7.1%）。

另外，有9.2%的农民表示“不清楚”村委会近几年在公共设施供给方面的作用，而有27.7%的农民表示村委会在公共设施供给方面的作用“一般”。

问卷中很多关于管理民主的问题比较敏感，有些农民不便于表达自己的不满，因此回答“不清楚”或“不了解”，其实大部分人对村委会的作用表示不满意或持负面评价。

因此，从总体上来说，农民对村委会在公共设施的供给方面满意度不高。

税费改革后，村集体经济的空虚使得农村公共产品的供给出现了危机。

近年来，很多地区的村委会在公共产品的提供方面是一片空白，部分样本村近三年来没有修建过任何公共设施。

这是农民满意度不高的主要原因。

关于村委会在公共设施供给方面的作用，高中及以上文化程度的农民表示“满意”的比例最低（36.9%），“不满意”的比例最高（30.8%）；纯农业生产的农民表示“满意”的比例最低（35.8%），“不满意”的比例最高（26.5%）。

试点村农民的满意度（49.2%）明显高于非试点村（35.8%），这也从另外一个角度说明，试点村比非试点村的经济基础高出很多，公共设施也相对较完善。

另外，不同地区的农民对村委会在公共设施供给方面的作用满意度也存在差异，例如，河北省调查村农民的满意度（70.2%）是湖南省调查村的三倍多（20.0%）。

不同性别和年龄段的农民对村委会在公共设施供给方面的满意度无明显差异。

2.农民在村务管理中的参与程度很低。

在对自己参与村务管理的程度进行评价时，认为自己参与了（包括“得到了很好的参与”和“还可以”）村务管理的比例为31.1%，其中认为自己“得到了很好的参与”的农民比例仅为3.8%；认为自己“基本没有参与”和“完全没有参与”的农民比例竟然高达68.9%，其中，36.1%的农民认为自己“完全没有参与”村级事务管理。

从这些数据不难看出，农民在村级事务管理中的参与程度很低，大部分农民只是村务管理的旁观者。

在村务管理参与方面，男性的参与程度明显高于女性，男性农民认为自己参与了村级事务管理的比例为36.1%，而持相同观点的女性比例仅为22.8%。

中老年农民的参与程度高于年轻农民。

文化程度越高的农民参与村务管理的比例也越高，其中，高中及高中以上文化程度的农民认为自己参与了村务管理的比例高达52.3%，而小学及小学以下文化程度的农民认为自己参与了村务管理的比例均在20%左右。

从事纯非农业的农民，其参与程度高于从事纯农业和兼业的农民。

试点村农民的参与程度（34.2%）稍高于非试点村农民（30.1%）。

（三）农民对民主决策的参与和满意度

1.村委会很少组织村民会议。

在调查农民参与村民会议情况时，36.0%的被调查者指出村委会很少组织村民会议。

此外，29.5%的农民表示积极参与了村民会议（“很积极”5.1%，“积极”24.4%），而16.0%的农民表示不积极参与（“不积极”10.3%，“很不积极”5.7%）。

因此，总的来说，农民参与村民会议的积极性较低。

村委会很少组织村民会议以及农民缺乏参与村民会议的主动性，也暗示农民在村务决策与管理中的缺位。

究其原因，可以从两个方面进行分析：

一方面，实行家庭联产承包制之后，农民的日常生产和生活都是以“原子化”的家庭而不是集体为基本单位，单个农户家庭的独立性得到了增强，与村集体的联系日渐疏远。

另一方面，近年来（尤其是税费改革之后）村委会的职能主要是完成各种带有管理性质的任务，例如计划生育、盖章审批等，却很少涉及与农户生计利益紧密相关的公共事务，从而很难形成组织农民的有效机制。

此外，村干部本身对工作性质的理解及工作方式也形成了村务方面自上而下、压力型的管理方式，这种管理方式很难吸引和促进农民对集体事务的积极参与。

不同性别、文化程度、职业、地区与是否试点村的农民参与村民会议的积极性存在明显差异。

男性农民（32.2%）参与村民会议的积极性性高于女性农民（24.9%）；文化程度越高的群体其参与的积极性也越高；从事纯非农业的农民（35.6%）的参与积极性高于从事纯农业（27.9%）和兼业的农民（28.9%）；新农村建设试点村农民（35.0%）的参与积极性高于非试点村（27.7%）。

2.农民对“一事一议”了解很少。

在调查农民对“一事一议”执行状况的评价时，如表5所示，33.3%的农民表示他们不了解“一事一议”和它的执行状况，所占比例在所有选项中居最高；28.2%的被调查者表示满意（“很满意”5.3%，“满意”22.9%），18.7%表示不满意（“不满意”13.1%，“很不满意”5.6%）。

调查发现，部分村委会近年来既没有提供过任何公共产品，也没有召开过“一事一议”会议。

因此，相当一部分农民根本就没有听说过“一事一议”，自然也就不了解。

   笔者在调查中还发现，女性不了解“一事一议”的比例（39.4%）比男性高出了近10个百分点。

另外，文化程度越低的农民不了解“一事一议”的比例越高。

从事纯农业的农民（35.4%）不了解“一事一议”的比例高于从事纯非农业（27.3%）和兼业的农民（32.2%）。

非试点村农民（26.7%）对“一事一议”的满意程度低于试点村（32.5%）。

基于以上两个方面的分析可以看出：

①农民在民主决策方面的参与程度存在明显的性别差异，男性的参与程度明显高于女性，这与农村长期以来的“重男轻女”及“男主外、女主内”的传统观念有一定关系。

在村务决策和一些发展项目中，女性参与者寥寥无几，几乎听不到来自她们的声音。

对女性参与权的忽视和对女性参与重要性的认识不足，是目前农村工作中存在的突出问题。

②文化程度也在一定程度上决定了农民的参与程度，文化程度高的农民对村务决策的参与程度明显高于文化程度低的农民。

③从事纯非农业和兼业的农民在村务决策方面的参与程度明显高于从事纯农业的农民。

④新农村建设试点村的农民在村务决策方面的参与程度明显高于非试点村。

（四）农民对民主监督的参与和满意度

   本研究主要从农民对村财务状况的了解程度及对村财务公开的满意度考察他们对民主监督的参与和满意度。

研究发现，大多数农民不了解村财务状况，83.7%的农民表示不了解（包括的不太了解”和“完全不了解”）村财务状况（见表6）。

由此可见，目前村财务状况的透明度非常低。

不同群体对村财务状况的了解程度存在一定差异。

其中，女性农民（88.3%）不了解村财务状况的比例高于男性（80.9%）。

文化程度越低的农民对村财务状况“不了解”的比例越高，例如，文盲群体中有95.5%的农民“不了解”村财务状况，仅有4.5%的人表示“知道一些”。

另外，非试点村农民“不了解”村财务状况的比例（88.0%）明显高于试点村（70.8%）。

   另一方面，表7显示，多数农民对村财务公开状况表示不满意（包括“很不满意”和“不满意”）。

然而，对比表6和表7的数据就可以发现，仅有2.7%的农民“非常了解”村财务状况，但对村财务公开“很满意”的比例则达到了6.8%；59.1%的农民“完全不了解”村财务状况，但只有14.3%的农民对村财务公开表示“很不满意”。

相对于农民对村财务状况的了解程度而言，农民对村财务公开的满意度较高。

上文也提到，被调查者在回答此类敏感问题时往往有意回避负面评价，从而产生“一般”或“还可以”之类的回答，因此，虽然农民对村财务公开的满意度较高，但以此衡量民主监督的执行状况并不可行，因为农民“满意”的背后并不一定是真正的民主和公开。

四、结论与政策含义

   通过以上分析可以看出，中国农村基层民主政治的现状不容乐观，尤其是其参与主体——农民的参与意识有 待进一步加强与完善。

    从农民对村级治理的满意度和参与度来看，民主选举的执行明显好于民主管理、民主决策与民主监督三个方面。

但多数农村的民主选举流于形式，多数农民至今还不理解“民主”的含义。

在民主管理方面，农民参与村务管理的程度很低，大部分农民只是村务管理的旁观者；农民对农村最重要也最急需的公共产品供给的满意度低，很多地区的村委会在公共产品的提供方面是一片空白。

税费改革后，村集体财政来源渠道窄是导致这一现象的重要原因之一。

在民主决策方面，村委会的职能主要是完成各种带有管理性质的任务，很少涉及与农户生计利益紧密相关的公共事务，村干部对村级事务的管理是自上而下、压力型的管理方式，缺乏组织农民的有效机制，形成了村干部很少组织村民会议、绝大多数村民对“一事一议”不了解的现状。

在民主监督方面，农民对村干部的监督机制还没有形成。

村财务管理的透明度很低，大多数农民对村财务状况不了解，更谈不上监督，因此，多数农民对村委会的财务公开现状表示不满意。

总的来看，中国农村的基层民主政治建设尚处于起步阶段，在执行的过程存在明显的力度偏差，工作重点主要倾向于民主选举，忽视了民主管理、民主决策和民主监督的执行。

   农民的民主观念、参与意识以及自发性有待提升。

作为新农村建设的主体，农民自身在参与村级民主治理中存在观念以及认识等方面的不足：

农民缺乏对“民主”应有的认识，因此，相对于新农村建设的五方面内容，农民对“管理民主”的重视与关注程度偏低。

在民主管理与民主决策过程中，农民缺乏积极的参与意识，一些农民对村级事务漠不关心，一些农民受长久以来的自上而下管理体制的影响，不敢、也不能表达自己的真实想法和意愿。

因此，村委会组织农民开会的难度加大，这也促使了农村村务管理和决策权向少数村干部集中。

此外，研究还发现，女性是乡村政治中的弱势群体，农村妇女对“民主”、“一事一议”以及“财务公开”的了解程度均明显低于男性，在民主管理与民主决策方面的参与程度也明显低于男性。

文化程度是影响农民在乡村治理中发挥作用的主要因素，文化程度越高的农民对民主治理的满意度越低，对村级事务的参与度越高。

   综上所述，在新农村建设中，“管理民主”的实施首先要注重村民自治中“四个民主”建设的全面、协调发展，通过完善村委会的民主选举机制，健全村务公开制度，完善村民代表会议制度，真正实现农民的知情权、参与权和决策权，体现农民的主体地位。

二是要转变农民的观念，提高农民对民主观念的认识和参与热情，改变农民的“怕官”、“避官”的心理，鼓励农民表达其真实的想法和意愿。

三是在村级治理过程中，要保证女性农民、文化程度较低的农民、中老年农民以及纯农业生产农民的公平参与。

四是政府应当适当扩大用于农村公共设施建设的资金，并用于农民急需的基础设施建设中。

五是注重农民文化程度的提升。

研究表明，文化程度是农民有效参与村民自治的重要保障，因此，新农村建设中应当注重农民整体文化素质的提高。

参考文献

〔1〕卢桂生：

《建设社会主义新农村中管理民主问题的思考》，《中共伊犁州委党校学报》2006年第2期。

〔2〕仝志辉：

《新农村建设中管理民主与村民自治的完善之路》，《经济与管理研究》2006年4月。

注：

文中图表做了适当删减，详细请参见原刊。

    作者单位：

中国农业大学人文与发展学院