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精品审计发展前沿

审计发展前沿

我国政府绩效审计的问题及对策

摘　要:

政府绩效审计是政府审计发展的必然趋势,已在世界范围得到广泛开展。

实践证明,政府绩效审计在促进政府改善管理、提高公共资源使用效益方面发挥着巨大作用。

我国政府绩效审计是上个世纪80年代中期兴起的经济效益审计。

随着我国经济体制和政治体制改革的逐步深入，政治、经济和社会环境均发生了深层次的变化，绩效审计已逐步成为政府和社会关注的中心，政府绩效审计的推广实施已势在必行。

本文通过分析我国政府绩效审计存在的问题，提出相应的对策。

一、政府绩效审计的基本内容

政府绩效审计是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计。

在2003年新修订的美国《政府审计准则》中，对绩效审计是这样描述的：

“基于客观的评价标准以及提供一个预期的焦点或在一些最佳实践中或交叉问题上合成信息的评价，为了对一个项目的绩效和管理作出独立的评价，绩效审计需要做一种客观的、系统的证据检查，为项目更好地运作、为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策和改善公共责任性提供信息。

绩效审计围绕着一系列的目标进行，包括评价项目的效果性的目标；经济性和效率性的目标；内部控制的目标；与法律或其他条款符合的目标和提供预期分析、引导或简要信息的目标等。

绩效审计在负担大范围的工作，抑或是小范围的工作时会使用不同的方法，例如对不同层次的分析、研究或评估；通常还会提供调查研究的结果、结论和一些建议；以及出具一份报告。

”不难看出，政府绩效审计主要包括：

一是强调对资源使用的经济、效率和效果三方面的审计。

这里的要点是计划和输入的经济性、过程的效率性和结果的效果性。

简而言之，经济性即花得少，效率性即花得好，效果性即花得值。

二是对被审计单位履行职责过程的审计。

以对项目建设为例，检查经济性，即要根据投标、合同以及项目控制程序，确定各建设项目或设施是否根据要求，按照规定的时间，用最低的成本或在批准的费用范围内建成，有无浪费；检查效率性，包括检查各项目或设施等硬件的实际使用、维护管理，各项资源分配的合理性，人员配备、服务体系等软件运行的情况等；检查效果性，即指被审计单位或实施的建设项目是否达到了既定的效果并满足了群众的基本要求。

我国广泛开展政府绩效审计有着比较完善的理论基础和实践经验。

政府绩效审计发展至今，无论是理论上还是实践上都取得巨大的成就。

HaroldQ.Langenderfer和JackC.Robertson，以及Johnwanna,Christine&Chew等学者，对政府绩效审计进行了系统的阐述，并形成了专著。

19世纪60年代，美国开始将绩效审计引入政府审计工作实践。

70年代以后，美国、英国、加拿大、瑞典等国的绩效审计迅速发展起来，并纷纷通过立法将绩效审计列入法定范围，从世界范围看，绩效审计已经成为大部分国家政府审计的主流。

目前美国审计总署对联邦政府财物活动的审计只占全部工作量的15%,大部分工作是对联邦政府进行业绩审核、项目评估、编纂分析等。

澳大利亚绩效审计占政府审计工作量的50%以上，而瑞典和日本则占40%以上，英国占35%以上。

我国也有许多学者对政府绩效审计进行了比较深入的研究。

二、我国政府绩效审计中存在的问题分析

（一）政府绩效审计认识的局限我国目前还处于社会主义初级阶段，整个社会的经济发展和管理水平都还不高。

西方审计从20世纪40年代诞生，经过多年的发展后已经在20世纪90年代形成了以绩效为中心的审计格局；而我国绩效审计的发展比西方资本主义国家落后了几十年。

由于我国特有的文化传统和经济发展的局限性，人们认识不到审计，特别是绩效审计对决策和计划的重要性，认为我国无需绩效审计。

考虑问题也仅是从简单的表面和是否符合当时的需要，而没有从长远利益考虑。

受财务审计目标的影响，很多人认为我国政府审计工作的重点是真实性审计，开展绩效审计会妨碍真实性审计。

这就使得政府行为容易忽视“经济性”、“效率性”

和“效果性”目标，这样极易造成资源的浪费。

一个项目将要开始的时候，考虑得更多的只是工程是否在立项范围之内，而不是这个工程项目究竟能带来多大的绩效。

特别是绩效审计一般是与这些政府官员的业绩工程，政绩项目直接碰撞的，最后被摈弃的往往是绩效审计。

这种对政府绩效审计认识的局限性就导致了资源浪费。

（二）政府绩效审计法律、法规体系不健全

我国现行的审计制度建立于1983年，自此以后我国的政府审计在监督财政、财务收支的合理性和合法性，促进国民经济健康发展上发挥了重要作用。

我国现行的政府审计体制依然延用20世纪80年代初的行政型审计模式，实行的是双重领导管理体制。

这种体制的最大弊病在于管理权限的不确定性，容易出现权限不清，相互推诿的现象，影响政府绩效审计功能的发挥。

再加之我国有关于审计方面的法律法规少，而现在我国审计方面最大的法律条文依据也仅是2006年颁布实施的新《审计法》，在实际工作过程中再辅之以《预算法》、《会计法》和独立审计的相关准则。

而真正把政府绩效审计作为专门的法律法规并不多见。

在经济高速发展的今天，市场经济正在逐步形成和完善，政府充当的是服务型和协调者的角色，只能从宏观上对经济进行调控，而不是亲自加入到经济活动中去。

政府要做的首先应该是在该项经济活动得到审批之前将其利弊做最客观、最全面的分析，然后依据有关实在的法律条文实施。

如果到了项目摆在眼前的时候再去考虑是否合法合规这样的问题就失去绩效审计本身的实质含义。

没有明确的与开展政府绩效审计工作相适应的法律法规，是制约当前政府开展绩效审计工作的难题之一。

（三）审计队伍素质偏低

我国从事审计工作的人员存在的一个普遍问题就是素质偏低，无论是知识结构，专业素质还是工作能力以及新工作方法上都远达不到真正开展政府绩效审计的要求。

由于审计人员本身对行政法规、财政财务和现代审计技术方面知识的缺乏，就有可能对政府的绩效审计工作造成误差。

再加之从事审计工作的人员对政府工作和政府管理知识的不了解，更不可能站在政府的角度客观的去分析问题。

大部分的审计工作人员缺乏审计理论基础知识，只是从实际中吸取知识，然后直接去指导实践工作，所以大多数人员的现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强，对政策的理解水平、以及非审计方面的业务技能水平较低。

由于我国审计制度建立较晚，在传统的审计制度刚刚确立且尚未充分发展完善的时，立马又要探求和学习先进的现代审计技术，这无疑给我国的审计工作人员提出了更高的要求。

（四）政府绩效审计的独立性不强

我国《审计法》明确规定：

国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作。

地方各级审计机关对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作。

在这种双重领导管理体制下，审计机关事实上从一开始就是政府的内部审计部门，严重制约了我国政府绩效审计的独立性，这主要体现在一方面审计机关要审计本级财政预算，另一方面预算执行中存在的许多问题无不与政府息息相关，审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门及下级政府，这就不能有效保障政府绩效审计的独立性。

在现行审计体制下，审计机构的“人、财、物”等受政府管理，这样审计机构就要受政府的影响。

目前我国政府的审计机关工作人员的招聘工作和工资标准都是由国家的政府人事部门负责的，这在很大程度上影响了审计工作人员的独立性。

（五）审计方法、方式落后

目前我国绩效审计大部分仍停留在传统的方法和较低的一级审计层次上，即只重视财政、财务收支审计，而忽视了结合其经济性、效率性、效果性而进行的全面绩效审计。

采用的传统方法局限于统计分析法、比较法、因素分析法、图表法等方法。

随着审计内容的不断发展，单纯的定性分析已不能满足现有审计目标的需要，定性与定量相结合的审计方式越来越重要，并要针对不同的社会现状和社会需求，提出实际可行的审计策略。

特别是对政府绩效审计的衡量上，直接衡量的方法无法进行准确权衡，必须综合多个学科，多个领域的技术和方法，进行灵活多样的分析。

而现行审计方法，方式落后，缺乏灵活性、多样性、不能满足政府绩效审计的要求，有待进一步完善。

（六）　政府绩效审计的覆盖面较小

目前,在我国政府审计实务中,真正意义上的绩效审计并不太多,主要表现在:

（1）对于主要的公共部门也即行政事业单位的经费开支、专项资金,现在还很少开展绩效审计。

（2）财政是公共资金的最初源头,目前的财政审计把主要力量放在真实和合法上,出去的资金只要符合规定的开支渠道、对方也确实收到就可以了,至于资金是否用于原定的目标、其效用如何,则往往不太深究。

（3）随着政府采购工作的兴起,对政府采购活动的审计已经开展了好几年,目前主要关注的仍是真实性和合规性,对于整个采购活动的经济性、效率性和效果性考虑不多。

（七）　缺乏系统的绩效评价标准

财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等,为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。

但是,对于政府公共部门的绩效标准,目前尚没有一个明确的规范,这也正是绩效审计的难点

之一。

三、发展我国政府绩效审计的几点建议

（一）加强审计意识的宣传，树立政府绩效审计的观念

绩效审计工作已经成为世界政府审计工作的主流，是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。

尽管我国在开展政府绩效审计的过程中还存在着许多的挑战，但不能让这些困难成为束缚人们思想，羁绊社会前进的绊脚石。

只有破除这些困难，用科学的理论去解决这些问题，才能从根本上提高人们对政府绩效审计工作的重视程度。

只有得到人们最广泛的支持，政府的绩效审计工作才能更具有成效。

为此，必须做好以下方面的工作：

审计机关要加强政府绩效审计意识的宣传教育，让绩效审计的理念深入人心，这是解决当前政府绩效审计工作各项难题的基础工作；审计机关要运用所取得的绩效审计的成果，积极争取各级党委、政府的重视，得到广大人民群众的支持，这保障了审计工作开展；通过宣传教育，使全国的审计工作人员进一步明确自己的职责，增强其自身的自觉性和责任感，这是提高政府绩效审计质量的关键。

（二）建立健全政府绩效审计法律体系

纵观政府绩效审计水平发达的国家中，都颁布了明确的相关法律法规，包括绩效审计的意义、目标和范围、局限性、审计对象选择和审计计算的技术、组织工作和培训技术资的收集和分析技术、报告程序和人力资源的利用。

如澳大利亚国家审计署先后编制的《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》、《绩效审计业务指南》及《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》。

英国政府议会于1983年通过的《国家审计法》也对绩效审计做了明确规定。

美国审计署除了在《政府审计准则》中对绩效审计做具体描述外，美国审计总署还制订了《政府工作绩效与结果法案》，并衍生出《各部门绩效年度计划评估指南》等相关法律法规。

而我国针对于政府绩效审计的问题在法律方面还有较大空白需要去填补。

因此，应积极开展政府绩效审计的法制建设，首先，需要修改《审计法》及其实施条例，明确和强化政府绩效审计监督的法律地位，规定政府绩效审计的种类，提高审计机关行使政府绩效审计监督权的效率和效果。

其次，在《审计法》的基础上，制定政府绩效审计的一般准则、现场作业准则、报告准则等。

再次，通过单独制定《政府绩效审计准则》或在《国家审计基本准则》的基础上，制定具体的政府绩效审计职业规范，为审计人员进行绩效审计指明方向。

最后，借鉴世界审计组织绩效审计指南、亚洲审计组织绩效审计指南以及世界发达国家政府绩效审计的经验的基础上，结合中国社会发展和经济实际，尽快制定出我国的绩效审计指南。

（三）优化提高审计人员业务能力

健全的审计体制是审计工作客观上的需求，审计工作人员的专业胜任能力是广泛开展政府绩效审计的必要保障。

目前从以下方面入手：

一是增加政府绩效审计人员的数量。

自从建立审计制度以来，我国审计人员在规模上有所增长，但与开展政府绩效审计的要求相比，政府绩效审计人员还有待增加。

可以通过录用或聘用相关人员来加大审计人员的数量。

二是改善政府绩效审计人员的知识结构。

多元化的审计人员结构是政府绩效审计得以顺利开展的根本前提。

美国GAO就录用了包括会计、法律、工程、工商管理、经济学、计算机和社会物理学等方面了很多专家。

目前这类专业人才已经占到美国GAO机构人员总数的75%左右。

这样多结构的人员配置，在政府绩效审计中发挥出了高效率。

我国也可以通过考核，引进管理、统计、工程等方面的专业人才充实审计队伍。

这样就适应了政府绩效审计多元化的需要。

三是提高政府绩效审计人员的整体素质。

要提高政府绩效审计人员的素质，首先要求审计人员思想上要确立政府绩效审计的审计观念，跳出传统审计模式，创新审计思维；其次要求审计人员不仅要通晓会计、审计、税收以及相关的法律知识，还需要具备数学、统计学、运筹学、人力资源学等其他学科的知识，掌握不断更新的现代审计技术，注重运用计算机等技术；最后可以通过对政府绩效审计人员的培训来提高审计人员的素质，培训的方式可以以讲座、办班、考察和读书相结合，有条件的还可以选派人员到发达国家和地区培训实习。

逐步调整改善审计人员结构，吸收审计、会计以外的其他相关专业人员进入审计机关。

（四）加强政府绩效审计的独立性建设

独立性是审计的灵魂，最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言———审计规则指南》中指出：

最高审计机关必须独立于被审计单位之外，并不受外来影响，才能客观有效的完成其工作任务。

在审计机关的独立性上，许多国家具有成功经验。

如英国、美国等国家审计机关直接隶属议会，受议会领导，享有很大的独立性；德国、日本等国家审计机关独立于行政、立法、和司法机关之外，只服从于法律；法国、意大力等国家审计机关享有司法权，具有司法独立地位。

由此可见，要加强审计机关的独立性，就必须改革和完善我国现行的政府管理体制，促使其由行政型管理模式向立法型管理模式转变，让审计机关隶属于人民代表大会。

因为我国的人民代表大会是我国最高权力机构，而政府是受人民代表大会委托进行国家管理的，是被审计对象，应受到审计监督。

这样就保证了我国审计的独立性，使审计权力真正落到了实处。

（五）转变审计方式，采取多样适用的审计方法

政府绩效审计方法是决定审计项目是否成功的关键，这是由绩效审计的多样性、复杂性决定的。

从20世纪40年代开始，世界上许多国家的审计机构已经从单纯的财务审计发展为绩效审计了。

我国随着政府职能的逐步转变，在审计方式上也应迅速适应世界发展的潮流，做出调整改变，扩大承担公共经济责任的范围，同时形成经济效益与社会效益相结合，短期效益与可持续效益互为补充的审计模式。

在审计方法上，还应结合运用战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法，特别是加速智能化软件的开发，全方位运用审计技巧。

另外，还应该及时关注审计工作中的热点问题，结合我国实际不断创新，使灵活多样的政府绩效审计方法越来越适合解决不同问题。

（六）积极开展绩效审计试点工作

开展绩效审计不能简单照搬西方的模式,依据我国国情不断探索具有中国特色的绩效审计是根本。

考虑到政府绩效审计涉及面广,难度较大,审计的方式方法又与传统审计有很大的区别,而我国当前基础工作比较薄弱,政府审计机关人员和财力方面的限制,再加上经验比较欠缺,因此当前不宜在所有领域全面开展绩效审计,应采取循序渐进的战略,首先在一定范围内开展政府绩效审计试点工作,然后逐渐增加其在政府审计工作中所占比重。

就全国范围来讲,试验性的绩效审计可以从较大城市开始,如直辖市、计划单列市和省会城市等,因为这些地区审计覆盖面不大,审计资源比较集中,财政资金充裕,政府运作较为规范,立法机构态度积极,社会关注和支持的程度较高,在绩效审计的规范性和社会影响性方面有较大的优势。

（七）逐步形成一套具有可操作性的绩效审计评价标准与指标体系

纵观许多关于这方面的研究,有学者提出应有利于规范和引导财政资金在经济活动中的使用符合市场经济规则;应适应环境审计的要求;应立足于效果的考核;应确立便于操作的标准体系;应注意社会性、公众性、社会责任与经济责任并重。

在具体评价标准上,很多学者的观点是应建立并提出了一些定性标准和定量标准,其中既有社会效益指标,又有经济效益指标,还有外部效益指标。

一部分学者指出,政府财政资金使用于各个不同部门单位,而各个部门单位的职能、任务不尽相同,各有各的特征。

因此,在评价标准方面应视不同部门单位而异。

关于政府绩效审计的评价方法,有些学者认为也应视不同情况而异。

经济性、效率性、内部控制审计的评价方法,可借鉴财政财务收支审计、内部控制审计所采用的方法。

对于效果性审计,即项日投资审计的方法,除了需借鉴经济效益审计的方法外,还可采用费用效益分析法,多项日系统评价方法,如矩阵评价法,特尔斐法等。

对农业项日评价可采用有无对比法,最小费用法或综合评价法。

对水利项日评价可采用费用效益分析法。

对事业项日评价可采用费用效果分析法。

总之，在国际化大背景下，我国应把握机遇，建立科学的审计体制，努力提升人员素质，促进审计方式、方法和手段的创新，坚定不移走一条具有中国特色的政府绩效审计之路。

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