PPP项目实施方案.docx

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PPP项目实施方案

XXX市xxxxx

棚户区改造建设项目

PPP实施方案

（第五次修改稿）

xxxxx工程技术股份有限公司

二〇一五年月

XXX市xxxxx

棚户区改造建设项目

项目主管领导：

审核人：

编制人：

xxxxx工程技术股份有限公司

二〇一五年月

一、项目概况

（一）基本情况

1、项目名称

XXX市xxxxx棚户区改造建设项目。

2、项目背景

住房问题是重要的民生问题。

党中央、国务院高度重视解决城市居民特别是中低收入家庭的住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。

棚户区改造建设是一项民生工程，关系到百姓的切身利益。

棚户区改造建设问题不处理好，拆迁就进行不下去，那么道路、市场等一系列问题就将停滞不前。

为加快城市建设，提升城区整体形象，改善居民生产生活条件，XXX市政府提出加快棚户区改造，改善农村人口居住环境变分散居住为集中居住，因此一定要加快棚户区改造建设。

在着力保障和改善民生，全力维护社会稳定的同时，国家为缓解财政支付压力，积极倡导推行PPP模式建设社会公益性项目和基础设施项目。

近期国家和四川省也出台的一系列政策性和指导性文件，为顺利实施PPP模式提供了法律保障：

1）2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）。

2）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），推广政府和社会资本合作（PPP）模式。

3）《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）。

4）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委令财政部令住建部令第25号）。

5）《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）。

6）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）。

7）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财经〔2014〕76号）。

8）《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财经〔2014〕113号）。

9）《四川省财政厅推进政府和社会资本合作（PPP）试点工作推进方案》（川财办〔2014〕26号）。

10）《四川省财政厅关于推进政府和社会资本合作（PPP）试点工作有关问题的通知》（川财办〔2014〕31号）。

11）《四川省财政厅关于成立推进政府和社会资本合作（PPP）试点工作领导小组的通知》（川财办〔2014〕25号）。

12）《凉山州财政局关于成立推进政府和社会资本合作（PPP）试点工作领导小组的通知》（凉财办〔2014〕34号）。

13）《凉山州财政局推进政府和社会资本合作（PPP）试点工作推进方案（凉财办）〔2014〕35号》。

14）《中共XXX市委办公室、XXX市人民政府办公室关于成立政府和社会资本合作（PPP）模式试点工作领导小组的通知》（西委办函〔2014〕69号）。

袁家山村内危房、旧房集中，这些住宅建设时间长，房屋质量差，户均面积小，基础设施配套不全，生活环境质量差，群众生活十分不便，片区环境严重影响了XXX市的市容市貌，也阻碍了城市的发展。

根据袁家山村的地理位置及村民情况，经深入调查研究后，拟将袁家山村的居民集中安置，改善居住环境，集约利用土地，推进城市建设。

基于以上种种原因，通过本项目的拆迁，重新规划建设，将会大大改善提高当地居民的生活环境。

同时也为拓宽政府融资渠道、缓解财政支付压力、提高资金使用效率，XXX市人民政府决定采取PPP模式，引入社会资本投资建设和运营管理XXX市xxxxx棚户区改造建设项目，并授权中国XXX经济开发区办公室负责本项目的具体实施。

受中国XXX经济开发区办公室委托，xxxxx工程技术股份有限公司根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）和《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库【2014】215号）等相关文件精神，结合本项目实际情况编制了《XXX市xxxxx棚户区改造建设项目PPP实施方案》，就本项目实施关键问题提出了咨询意见与建议。

本方案报经XXX市人民政府审议通过后，报市人大审查批准执行。

3、项目进展情况

目前，中国XXX经济开发区办公室已委托设计单位完成了本项目的施工图设计，尚未开始施工。

（二）经济技术指标

1、项目规模、建设内容及选址

根据《XXX市xxxxx安置小区建设项目可行性研究报告》，本项目位于XXX市xxxxx袁马路西侧。

XXX市乡镇布局图

本项目规划建设用地面积58.7亩，规划绿化用地面积6.23亩。

项目建筑面积约212797.43平方米。

本项目总投资约为91049.35万元（运营费用未计），包含建设期利息。

项目总平面图

本项目无需在场外长距离铺设管道。

电网系统、城市有线电视网络、给排水管网系统等基础配套设施均已覆盖至项目区，项目用电、用水可直接接入市政配套系统，液化石油气可从燃气房接入。

（三）项目公司组建

1、注册资本

项目公司注册资本金按项目投资总额的30%计取，注册资本金必须一次性注入。

在采取由政府方出资人与社会资本共同出资组建PPP项目公司，政府方出资比例为30%，由双方共同组建项目公司。

2、公司治理结构

项目公司治理结构按照《公司法》的规定设置。

3、项目建设资金

项目公司可采取向银行或其他金融机构融资贷款、股东贷款或投资人自有资金投入等方式筹集项目建设资金，政府出资人和社会资本应当为项目公司融资提供担保或必要的支持。

4、风险分担与收益分配机制

由政府出资人与社会资本共同出资组建PPP项目公司，双方股东按照各自出资比例分担风险，分享收益。

二、风险分配基本框架

（一）风险分配机制

本项目风险分配机制根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）文件颁发的《财政部PPP项目合同指南（试行）》执行。

（二）风险分配原则

1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

2、承担风险的一方能够将该风险合理转移；

3、承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

4、由该方承担该风险最有效率；

5、如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

6、按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目在政府、社会资本及项目公司之间设定风险分配机制，体现在相关法律协议中。

（三）风险分配安排

1、由政府承担的风险：

土地获取风险；

项目审批风险；

政治不可抗力。

2、由项目公司承担的风险包括：

如期完成项目融资的风险；

项目建设和运营维护相关风险，例如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标的风险等；

获得项目相关保险。

3、双方共担的风险：

自然不可抗力。

三、项目运作模式

（一）项目实施机构

XXX市人民政府授权中国XXX经济开发区办公室作为本项目的实施机构（即本项目招标人）。

由XXX市财政局（PPP中心）牵头，中国XXX经济开发区办公室负责项目准备和引入社会投资人，行使约定权利、履行约定义务、实施项目监管及移交等工作。

为确保相关工作的顺利开展，由市政府成立工作领导小组，由市委常委常务副市长余明良任组长、中国XXX经济开发区办公室主任陈方华任副组长，市国土、建管、发改、财政（评审中心、PPP中心、采监）、审计、法制办、公共资源交易中心、新区办、小庙乡政府等部门共同参与。

各部门需指派专门人员全程参与项目实施方案、招标文件、PPP协议和合作协议的讨论、审核等。

（二）项目运作流程

根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库【2014】215号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）等相关法律法规的规定，本项目实施流程包括：

前期准备、采取公开招标方式引入社会资本、合同执行、移交、运营与合同终止等五个阶段。

具体实施流程如下图所示：

项目运作流程图

（三）项目实施进度安排

本进度安排根据项目实施过程相应的工程量和工期要求，对各项工作的起止时间、相互衔接协调关系所拟定。

具体划分情况详项目实施进度安排表。

项目实施进度安排表

工作内容

工作时限

责任方

备注

前期准备

项目基本情况调研

5个工作日

咨询机构

已完成

建立财务测算模型，编制项目财务测算分析报告

根据尽职调查资料建立财务测算模型，编制财务测算分析报告

10个工作日

咨询机构

项目实施方案的编制与报批

根据尽职调查资料编制项目实施方案，对项目实施关键性问题（含对社会资本的资格要求）提出处理建议；编制资格预审文件

20个工作日

代理机构

对项目实施方案、财务测算分析报告进行研究并提出修改意见；确定投资人资格要求

5个工作日

项目实施机构

各部门组成的领导小组

项目实施方案、财务测算分析报告、资格预审文件的修改、完善和定稿

5个工作日

代理机构

项目实施方案报批

1个工作日

项目实施机构

项目实施方案审批

1个工作日

市政府常务会议

采购/招商文件编制与报批

编制项目采购招标文件

20个工作日

代理机构

对采购招标文件进行研究并提出修改意见

5个工作日

项目实施机构

各部门组成的领导小组

招标文件的修改、完善和定稿

5个工作日

代理机构

招标文件报批/报备

1个工作日

项目实施机构

招标文件审批/备案

1个工作日

市政府常务会议

财政部门

备案

公开招标、投标

发布资格预审公告

5个工作日

项目实施机构

代理机构

潜在投资人编制资格预审申请文件

15个工作日

投资人

自资格预审公告发布之日起计算

建立评审小组

5个工作日

项目实施机构

与编制资格预审申请文件同时进行

潜在投资人资格审查

1个工作日

评审小组

资格审查结果通知所有申请人、备案

1个工作日

项目实施机构

代理机构

财政部门

备案

发布采购招标公告、发售采购招标文件（含PPP协议、合作协议）

5个工作日

项目实施机构

代理机构

采购招标文件的澄清与答疑

1个工作日

项目实施机构

代理机构

编制投标文件

20天

投资人

自采购招标文件发出之日起计算

递交、接收投标文件

1个工作日

投资人、代理机构项目实施机构

开标、评标、谈判

开标

1个工作日

项目实施机构

代理机构

评标、中标候选人排序

1个工作日

评审小组

组建谈判小组

5个工作日

项目实施机构

按照中标候选人排序进行谈判、起草谈判备忘录

5个工作日

谈判小组

代理机构

签署谈判备忘录

1个工作日

项目实施机构

中标人

中标

成交结果公示

5个工作日

项目实施机构

代理机构

中标公告

5个工作日

项目实施机构

代理机构

发出中标通知书

1个工作日

项目实施机构

代理机构

协议签署

协议文本报批

1个工作日

项目实施机构

协议文本审批

5个工作日

市政府常务会议

协议文本签署

1个工作日

项目实施机构

中标人

协议公告

5个工作日

项目实施机构

代理机构

（四）收益来源

根据项目特点，采用政府购买公共服务的PPP方式运作。

本项目收益来源主要是政府付费。

四、项目交易结构

政府与社会资本共同出资组建PPP项目公司：

项目PPP交易结构图（政府与社会资本共同出资）

XXX市人民政府授权中国XXX经济开发区办公室，通过政府采购公开招标方式进行PPP项目采购，选择社会资本/社会投资人。

由政府与社会资本共同出资组建PPP项目公司。

合作期内，项目公司应按照PPP协议约定负责投资建设本项目，并于建成后将其移交给政府方，项目公司负责项目设施的运营维护，运营费用另行计算。

资产移交时产生的相关费用计入项目总投资。

在满足可用性付费的前提下，XXX市政府将根据PPP协议约定以购买公共服务形式支付服务费。

五、合同体系

（一）合同系统

本项目协议体系由《XXX市xxxxx棚户区改造建设项目PPP协议》（简称“PPP协议”）和《XXX市xxxxx棚户区改造建设项目合作协议》（简称“合作协议”）组成。

《XXX市xxxxx棚户区改造建设项目PPP协议》由XXX市人民政府或其授权机构与PPP项目公司签署，主要明确双方的权利和义务、合作范围和期限、项目建设和移交、项目设施管理维护、项目付费、终止和补偿等事项。

《XXX市xxxxx棚户区改造建设项目合作协议》由政府方出资人与社会投资人签署，主要约定项目公司的出资方式、治理结构、决策机制、收益分配，以及社会投资人的退出机制、融资责任和风险承担等。

（二）项目边界条件

1、合作范围和期限

（1）合作范围

本项目主要合作范围为：

XXX市xxxxx棚户区改造建设项目的投资、建设、移交和项目设施管理与维护。

（2）合作期限

本项目合作期限根据项目财务测算及XXX市财政承受能力评估结果确定。

本项目理论合作期限为15年（其中理论建设期3年，包含前期工作和设计期；项目运营期12年），自PPP协议正式签署之日起计算。

（3）合同生效

根据财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）规定：

项目采购文件中应明确项目必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

2、投资建设权的授予方式

XXX市人民政府或其授权机构通过与项目公司签署PPP协议授予PPP项目公司投资建设本项目的权利。

PPP项目公司根据该授权负责投资建设XXX市xxxxx棚户区改造建设项目，建成后移交予XXX市人民政府或其授权机构。

XXX市人民政府对项目实施机构的授权具体可通过政府文件、会议纪要等形式予以体现。

3、前期工作及费用承担

本项目前期工作，包括但不限于三通一平、环评、地灾评价、咨询、勘察、设计等均由中国XXX经济开发区办公室负责实施，相关费用由PPP项目公司承担，该费用将纳入项目总投资一并计算。

由基坑开挖、基坑支护及地基处理已包含在总投资中，已实施的费用按审计结算价由项目公司承担。

4、项目用地

本项目用地，包括项目建设永久和临时用地由政府有偿提供，该部分费用纳入项目总投资一并计算。

5、全投资综合回报率

本项目采取竞争全投资综合回报率的方式，全投资综合回报率不得高于10%。

6、政府付费

服务费以财政支付的形式，由XXX市人民政府将该服务费列入财政预算，经市人大审批通过后市财政部门支付。

（1）服务费计费原则

本项目按建设全投资综合回报率不高于10%执行，

拟定理论建设期为三年，运营期十二年，理论合作期共计十五年。

服务费的支付分为25期，第一期支付时间起算点为项目建成竣工验收合格日（注1），如第一期竣工验收合格日在11月1日-3月31日之间，支付时间起算点为当年的4月30日，支付时段为起算点起的60天内；竣工验收合格日在4月1日-10月31日之间，支付时间起算点为当年的10月31日，支付时段为起算点起的60天内；以后各期支付时间截止点均为每年4月30日和10月31日两个日期。

（2）支付方式：

各期服务费计算办法：

1、第一期服务费S1=A

其中：

A（元）=审定投资额（元）÷15（年）*3（年）

注2：

如果实际支付时间（即本次服务费实际转账拨出的时间）距离第一期支付时间起算点，长于或短于60天，则在第二期支付时通过B进行调整，多退少补，不计算由此产生的调整资金涉及利息。

2、第二期服务费S2=C+D+B

其中：

C（元）=审定投资额（元）÷15（年）÷2（期）

D（元）=末支付的审定投资额×中标全投资综合回报率（%）÷365天×（本期支付计算时间点注3-上期支付计算时间点）天

B（元）=A（元）×中标全投资综合回报率（%）÷365天×（上期实际支付时间点注3-上期支付计算时间点）天

3、第三期至第二十五期每期服务费Sn=C+Dn+E

其中：

C（元）=审定投资额（元）÷15（年）÷2（期）

Dn（元）=末支付的审定投资额×中标全投资综合回报率（%）÷365天×（本期支付计算时间点注3-上期支付计算时间点）天

E（元）=C×中标全投资综合回报率（%）÷365天×（上期实际支付时间点注3-上期支付计算时间点）天

Sn中的n是指还款期数，其取值范围为3至25之间的所有正整数，含3和25。

注3：

支付计算时间点：

由于服务费计算完毕后需要报审，批准后才能支付，所以每期的实际转账时间在本期计算时无法准确预知。

所以双方根据情况，每期支付时约定一个的时间点，用于计算本期收益。

如果资金实际支付时间与双方暂定用于计算的时间点不同的，则在下一期支付时，根据差距的天数，按照E的计算方式进行调整，多退少补，不计算由此产生的调整资金涉及利息。

7、权利义务

（1）PPP各方主要权利义务

本项目政府与社会资本合作过程中，各方享有的权利和所承担责任义务，通过《PPP协议》及其附件加以约定。

以下分别对协议各方的主要权利义务安排进行说明。

（2）政府的权利和义务

a、政府的主要权利

对项目公司的投资建设过程实施监管，包括项目融资及资金到位和使用情况、项目建设进度、工程质量、安全防范措施等；如发现存在违约情况，有权根据《PPP协议》的约定进行处罚；

在项目公司严重违约时，有权提前终止合作等。

b、政府的主要义务

依法授予本项目投资建设和运营管理权；

为项目公司有偿提供项目建设所涉土地；

协调项目公司与相关职能部门的关系，协助项目公司获得项目投资建设相关审批文件；

为本项目建设施工提供必要条件与其他支持，包括水、电、气和道路等配套设施等；

履行《PPP协议》约定的付款等义务；

合作期限届满或提前终止时，接收相关项目设施，并按《PPP协议》约定支付补偿款项等。

项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。

财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

（3）项目公司的权利和义务

a、项目公司的主要权利

合作期限内享有投资建设本项目的权利；

按照《PPP协议》的约定回收投资成本和取得投资收益；

按照《PPP协议》及相关法律法规的规定，自主开展本项目投资、融资、建设等各项经营活动等。

b、项目公司的主要义务

按照《PPP协议》的约定，负责本项目的投资、融资、建设和移交，并承担相应的责任和风险；

负责为本项目的投资建设配备具有相应资质的技术、财务等专业人员；

按照《PPP协议》约定的进度、质量标准完成项目建设，确保项目建设质量满足相应的标准要求；

接受和配合政府相关部门对本项目的监管等。

（4）社会投资人的权利和义务

a、社会投资人的主要权利

按照《合作协议》的约定回收投资成本，取得投资收益；

对本项目实施过程进行组织协调。

b、社会投资人的主要义务

按照《合作协议》的约定注册成立项目公司；

负责指导、协调项目公司的各项经营活动。

8、资金补助或补贴

项目公司成立后，如遇国家、地方或其他机构向本项目提供资金补助或补贴的，该资金归政府方所有。

9、项目移交

按照《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）执行。

10、运营

项目移交后由项目公司负责运营。

项目运营费的支付：

项目公司运营收入和运营成本由XXX市相关政府部门审核。

若运营出现不足由政府进行补贴，若运营出现盈利，盈利部分由政府和项目公司共享。

特许经营期限内，运营费每年支付两次。

首次支付时间为项目竣工验收合格后60天内。

XXX市人民政府应将该运营补贴款项列入年度财政预算，经市人大审批通过。

特许期限内，政府方若需提前收回项目特许经营权的，应与项目公司协商相关提前收回及费用支付问题。

（三）保函体系

按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）规定建立完整的保函体系。

六、监管机构

各职能部门根据法律法规的规定和《PPP协议》的约定，对本项目的投资建设实行监督管理。

本项目为棚户区改造项目，不仅关系到公共财政资金投入的效益，而且关系到广大人民群众的切身利益，关系到城市的可持续发展。

因此，政府应发挥其应有职能，保证本项目的正常运行，采取有效措施，切实加强本项目建设的监管工作。

监管内容主要包括：

建设期间质量安全监督、市场进入与退出的监管、安全的监管、产品质量的监管等等。

（1）项目建设总体进度监管：

主要由投资建设授予方、财政局实施监管，对资金筹措及使用情况、建设工期等方面进行监督。

（2）工程质量监管：

主要由投资建设授予方、建管局实施监管。

（3）安全生产监管：

主要由投资建设授予方、建管局实施监管。

（4）绩效评价与绩效监控机制：

绩效评价：

项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施，由市财政局执行。

绩效监控机制：

根据财政部颁发的《财政部PPP项目合同指南》（试行）第四章第三节绩效监控机制规定执行。

七、采购方式选择

（一）投资人选择方式

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财金〔2014〕215号）的规定，本项目采取政府采购公开招标方式选择社会投资人。

（二）评审

1、评审小组

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第十六条，和财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）第七条规定：

项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。

评审小组成员选择及评审过程严格按照财库〔2014〕215号文的要求执行。

根据本项目实际情况，评审小组成员为5名。

2、评审办法

本项目评审分为资格预审申请文件的评审和投标文件的评审。

资格预审评审主要对社会投资人的资格进行审查，通过资格预审的投标申请人方能参与本项目的公开招标投标。

投标文件评审采用综合评分法，满分为100分，评审小组应从全投资综合回报率、技术部分、商务部分三部分对投标文件进行评分。

（1）全投资综合回报率，30分

以全部有效投标人所报全投资综合回报率的最低报价作为最优报价，得满分，每高于最低报价0.01%的，扣0.5分，扣完为止。

注：

如最低报价为9%，当报价为9.01%时，扣0.5分，扣完为止。

投标报价精确到0.01%

（2）投融资方案，25分

本项目总投资较大，要求投资人具有较强的资本实力和融资能力，因此需要从两个方面对投资人进行考察。

1）投资人的财务实力，设20分，主要考察投资人的资产负债状况、偿债能力、盈利能力等财务指标，具体评分办法招标时详细制定；

2）需要考察投资人的投融资方案是否合理可行，投资人应在投融资方案中向招标人