暨南大学行政管理和社会保障专业笔记公共管理学笔记.docx
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暨南大学行政管理和社会保障专业笔记公共管理学笔记
《公共管理学》
目录
第一章公共管理学科知识……………………………………………………1
第一节公共管理及其相关概念…………………………………………1
第二节公共管理学范式的兴起…………………………………………2
第三节什么是公共管理学………………………………………………3
第四节市场经济与公共管理……………………………………………4
习题…………………………………………………………………………5
第二章公共组织理论（10分）………………………………………………7
第一节公共组织概述……………………………………………………7
第二节公共组织结构……………………………………………………8
第三节公共组织的过程和行为…………………………………………10
第四节公共组织环境……………………………………………………11
习题…………………………………………………………………………13
第三章政府改革与治理（20分）……………………………………………16
第一节治理理论…………………………………………………………16
第二节当代西方政府改革………………………………………………19
第三节转轨时期我国的行政体制改革…………………………………20
习题…………………………………………………………………………21
第四章政府间关系………………………………………………………………25
第一节政府间关系研究概述……………………………………………26
第二节西方政府间关系的历史与现实…………………………………27
第三节中国间政府关系的现状与改革…………………………………27
习题…………………………………………………………………………28
第五章政府作用………………………………………………………………30
第一节现代市场经济中的政府角色……………………………………31
第二节转轨时期我国政府的作用………………………………………32
第三节政府失败论………………………………………………………32
习题…………………………………………………………………………33
第六章公共政策………………………………………………………………37
第一节公共政策与公共管理……………………………………………37
第二节公共政策的内容…………………………………………………38
第三节公共政策系统及其运行…………………………………………38
习题…………………………………………………………………………39
第七章公共部门绩效评估（20分）…………………………………………42
第一节公共部门绩效概述………………………………………………42
第二节公共部门绩效评估的要素………………………………………43
第三节公共部门绩效评估的程序、方法和技术………………………44
第四节公共部门绩效评估的改革与发展………………………………45
习题…………………………………………………………………………47
第八章公共部门人力资源管理（20分）……………………………………50
第一节公共部门人力资源管理的新概念………………………………50
第二节国家公务员制度…………………………………………………51
第三节公共部门人力资源的开发………………………………………52
习题…………………………………………………………………………53
第九章公共财政管理…………………………………………………………57
第一节公共财政管理概述………………………………………………57
第二节公共预算管理……………………………………………………58
第三节公共收入管理……………………………………………………58
第四节公共支出管理……………………………………………………59
第五节转轨时期我国公共财政管理的完善……………………………60
习题…………………………………………………………………………61
第一十章第三部门管理…………………………………………………………61
第一节第三部门及其管理研究的兴起…………………………………61
第二节西方第三部门的发展及其作用…………………………………62
第三节转轨时期我国第三部门的发展…………………………………63
习题…………………………………………………………………………64
第十一章公共部门战略管理（20分）………………………………………66
第一节公共部门战略管理途径的兴起…………………………………66
第二节公共部门战略管理的流派与理论框架…………………………67
第三节公共部门战略管理途径的评价与借鉴…………………………70
第十二章公共管理伦理（10分）…………………………………………….70
第一节公共管理伦理概述………………………………………………71
第二节公共责任…………………………………………………………72
第三节转轨时期的公共管理伦理建设…………………………………73
（除注明外，其它共计50分）。
附：
试卷题型结构
1、辨析题（20分）
2、简答题（40分）
3、论述题（50分）
4、案例（材料）分析题（40分）
公共管理学笔记★为2011年新大纲要求；其中★l：
了解；★s：
熟悉；★j：
理解；★m：
说明
第一章绪论公共管理学的视野
考查目标：
了解公共管理及其相关概念，包括公共管理及公共行政的概念，公共物品概念，公共管理学范式的兴起。
熟悉传统公共行政学范式，了解公共管理范式“新”在何处，了解公共管理学的概念，研究对象、学科特征、研究途径和方法，了解市场经济与公共管理的关系及中国公共管理面临的挑战。
考查内容：
（一）公共管理及公共行政的概念，公共物品概念，
（二）公共管理学范式的兴起。
熟悉传统公共行政学范式，了解公共管理范式“新”在何处，
（三）公共管理学的概念，研究对象、学科特征、研究途径和方法，
（四）市场经济与公共管理的关系及中国公共管理面临的挑战。
第一节公共管理及其相关概念
一.公共管理与公共行政的概念★lP2
公共行政：
政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人所制定的政策和法律，关注的焦点以及将政策转变为实际的行动，并重点关注内部定向，机构和人员以及办公室的管理。
公共管理：
尽管公共管理也包含了公共行政的许多内涵，但有以最低的成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。
所以公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的获得负个人责任
二.公共管理与私人管理的区别（2009、2010年真题-简答：
公共管理和私人管理的区别）
公共管理与私人管理有许多相似之处，他们的管理都包含了合作团体的活动，而且所有的大组织都必须履行一般的管理职能，如计划、组织、人事预算等。
但是公共管理在许多重要方面是与私人管理存在差别的，主要表现在如下几个方面：
（助记：
人事效率特征是责任和使命）
一、公共管理与私人管理的使命不同。
二、与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。
三、与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。
四、就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统更加复杂和严格。
五、与私人部门的管理不同，公共管理具有明显的政治性或公共性的特征，公共管理在政治环境中运作且包括广泛而复杂的政府活动
1.公共物品的概念★lP6
公共部门：
是公共事物的管理者和公共服务的提供者，广义的公共部门包括政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门是仅包括政府决策的产生机构和部门，是最纯粹的公共部门。
公共物品：
是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品；与公共物品相对应的是私人物品即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
★lP6
（2010年真题-判断：
公共物品具有非竞争性和排他性）P7
非竞争性：
不减少他对其他使用者的供应；非排他性：
使用者不能被排除在对该物品的消费之外
2.治理与善治
治理概念定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。
善治是90年代后，世界银行提出的口号，它主要包括合法、法治、负责、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成为规范政治权利的主要标准。
第二节公共管理学范式的兴起★lP8
该领域发生了三次重大的范式转变，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学
一.对传统公共行政学范式的批评
无论是政策分析途径还是公共管理途径，都可以看做是对传统的公共行政学途径的过时或者失效所做出的一种反应，是作为它的竞争或替代途径而出现的。
在20世纪二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学范式是建立在科层制理论和政治---行政二分法的基础上的，它将自己的研究对象主要集中于行政组织或官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构，过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追求的最高目标。
二.公共管理范式的出现P12
20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐成长起来，几乎同时出现了出现了二种不同的公共管理途径：
一种是公共政策学院的—政策途径，简称“P途径”另一种是商学院的---商业途径简称“B途径”。
B途径强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门的管理研究中，并仍然关注组织结构与过程。
B途径强调公共组织与私人组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别
B途径关心发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，它把焦点集中在战略和组织管理上。
B途径仍然更多地以过程为取向。
B途径更强调以研究和理论取向。
P途径来自公共政策学院，它强调政治因素在管理中的作用，重视规范研究，并关心改善管理绩效，主张从经验中学习，重新认识政策分析对公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
P途径主张“公共组织和私人组织在所有不重要的方面是相同的”（W.塞尔的名言）
经过20世纪七八十年的孕育和发展，公共管理的B途径与P途径逐渐融合，形成公共管理的新范式。
1991年第一次美国的公共管理学术研讨会在雪城大学召开，可以说是公共管理新范式诞生的象征性标志。
三.公共管理范式新在何处★lP14
凯特尔认为，公共管理运动所发展起来的公共管理途径是一种全新的途径，它既不同于传统的公共行政学途径，也不同于政策分析中的执行研究途径，他认为公共管理途径具有以下的几个特征：
1）拒斥公共行政学和执行研究2）一种乐观的规范研究领域3）以顶层管理者的战略决策为焦点4）通过案例研究来发展知识5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗
波兹曼认为公共管理途径应具有以下的特征：
1）既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向
2）在强调“硬”知识的同时，关注“软”知识3）以资深公共管理者为方向
4）给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中
5）关注理论和规范研究
波兹曼认为对于什么是公共管理，大家有如下共识：
（1）关心规范研究和规范理论
（2）焦点集中在公共管理和公共组织的明确特征尤其是政治影响上
（3）问题焦点甚于过程焦点（4）强烈主张脉络背景和经验知识
（5）关注战略和多元组织问题
佩里力图阐明公共管理的理论性质，他认为公共管理提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的和实际的概括或知识。
雷尼认为公共管理学应着重研究如下三个重要的问题：
第一、公共组织和管理者类型之间的存在什么样的区别？
第二、公共管理所要研究的政治环境指的是什么？
第三、说公共部门的管理目标是模糊不清是什么意思？
林恩主要讨论公共管理所使用的新的概念框架或理论，包括代理关系，市场、等级和小集团，有限理性和认知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理工具等等。
第三节什么是公共管理学
一.对公共管理学的三种不同理解
a.将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活动中，也来自于坚持传统的公共行政范式或途径的学者
b.把公共管理学当作公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。
c.将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。
二.公共管理学的研究对象/公共管理学概念★lP22
公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。
它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效的提供公共物品。
或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效的提供公共物品的学问。
三.公共管理学的学科特征（2009年真题-简答：
简述公共管理学的学科特点）★lP23
第一，就研究对象与范围来说，公共管理不仅仅研究政府机关特别是行政官僚，而且把研究的范围扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。
第二，公共管理学更具跨学科综合性的特点。
充分吸收了和融合了多门学科知识，使其基础更扎实和更具广泛的学科知识框架
第三，公共管理学将研究焦点由传统的公共行政学的内部取向转变为外部取向
第四，公共管理学也涉及大量的公共行政学所没有涉及的其他主题，如公共物品，公共选择等
第五，公共管理学既是实证的，又是规范的
第六，公共管理学将自身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上是从政府改革的实践中产生新的理论范式，反过来指导这种实践的模式。
比传统行政管理更具现实性。
（助记：
对象与范围的实践特点，焦点与主题的实证规范）
四.公共管理学的研究途径和方法★lP24
1.研究途径★lP24
⑴、公共行政学在其发展的不同阶段，采取了不同的研究途径或研究方法。
早期的公共行政学者主要采用制度或法理的研究途径，侧重对政府制度、机构、法规方面的研究
①、20世纪20年代公共行政学都采用了原则的研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括
②、三四十年代之后，公共行政学推崇经验科学的研究方法，把观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查等方法用于行政行为的研究。
③、五六十年代以后广泛的运用运筹学、系统分析、损益分析、计算机的研究方法及手段。
⑵、公共管理学是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点
①、公共管理学可以从不同的社会学科的框架中来加以研究（政治学途径、管理学途径和经济学途径）
（最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度学派
公共选择理论：
a.是20世纪70年代发展起来的“新政治经济学”或“政治的经济学”理论；b.80年代后被广泛应用于公共管理和公共政策领域。
公共选择理论将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
新制度学派：
a.强调制度在政治生活中的决定性作用，认为制度自身是人类设计的产物，是工具指向的个人有目的的结果；）
②、可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共管理过程，由此形成的研究途径是多种多样。
2.研究方法★lP25
a.系统分析b.比较分析c.实验分析d.案例分析
第四节市场经济与公共管理（关系）★lP26
一.政府管理的起源与演变
a.原始社会就存在某种公共管理活动，但是作为一种专业职业的行政管理活动则是伴随阶级和国家的产生而出现的。
b.在古代社会（农业社会）中，生产力水平低，经济不发达，政府组织规模较小，结构简单，政府公共管理目标单一，君主专制体制是普遍的政府管理体制
c．到了近代，农业社会向工业社会过渡以及资本主义的产生和成长，生产力迅速发展，社会规模日益扩大，社会问题增多且更复杂，政府的管理任务变重且规模变得庞大。
建立了立法、行政、司法三权分立的资产阶级政府体制。
d.19世纪末20世纪初随着资本主义向垄断资本主义的发展，西方各主要的资本主义国家相继进入发达工业社会。
这一时期政府的组织机构迅速膨胀，公共管理活动加强，政府增长，公共管理活动的范围扩大，同时，在立法、行政、司法三种权利中，出现行政权力扩张的趋势，形成了行政国家。
二.市场经济国家的政府管理实践★lP29（见简答题2）
（1）.在市场经济不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。
（纵向）
①．放任自由时期，20世纪30年代以前，西方各国都奉行自由竞争、自动调节、放任自由原则，认为让市场自由活动，资本主义经济均衡会自行确定且达到“充分就业”和“最优化”的状态
②．经济危机时期。
1929-1933年世界经济危机爆发，资本主义制度遭受沉重打击，以凯恩斯为主的西方流派主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行
③．滞涨时期。
20世纪70年代以后西方市场经济国家出现了低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率的“滞涨”现象，西方新自由主义分析政府干预行为的局限和政府失灵的成因及表现，主张限制甚至取消政府的干预，充分发挥市场机制的作用。
（2）.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是不同的。
几种政府公共管理模式：
（横向）
①．英美的市场主导模式—市场调节为主，政府在有限范围内干预；具有浓厚的自由经济色彩。
②．欧洲或莱茵模式—政府宏观调控的力度较大，国有经济成分较大，有明显的混合经济色彩；
③．东亚的政府主导型模式—即采取“亲”市场战略-政府的干预遵循“充分的市场，必要的政府”原则，政府干预力度更大。
（2010年真题-判断：
英国、美国是政府主导模式）P31
三.21世纪我国公共管理面临的挑战★lP33（见论述）
1．市场经济发展对我国政府管理提出的挑战
（1）.传统的政府管理模式的弊端（计划经济条件下）
a.政企不分，政资不分b.机构臃肿，效率低下
c.权力过于集中d.政治民主化、科学化、制度化薄弱
（2）.转型期政府管理面临的挑战
首先，转轨国家的市场体制不是自发形成与演化的，需要靠政府自身的力量建立和完善
其次，政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政-政治体制改革，建立与市场体制相适应的新政府管理体制
最后，市场经济条件下政府公共管理的好坏、质量的高低，在相当大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。
（2）入世对我国政府管理提出的挑战（见论述1）
一是入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍了市场化的进程。
二入时对政府管理的法制化提出了相当高的要求。
要求强化政府的规则意识，制定与WTO规则相一致的法律法规。
三是入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。
要求政府官员改变陈旧落后的办事观念，强化法律意识和竞争意识，提高学习能力和自身综合素质，做到与时俱进
四.转型期我国政府管理创新
温家宝对今后一段时期深化行政管理体制改革，加快政府管理创新作出的系统说明：
第一，加快推进政府管理创新势在必行。
第二，推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。
第三，推进政府运行机制创新，做到决策执行和监督的协调，
第四，推进政府管理方式的创新，加快电子政务的建设
第五，实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。
习题（略）
第二章公共组织理论（10分）
考查目标：
熟悉公共组织的定义，公共组织的构成要素、公共组织的类型、公共组织的结构，行政组织体制的基本类型，了解我国政府组织的结构；熟悉公共组织的过程和行为，组织权力及其运作，组织冲突与协调，公共组织环境等。
考查内容：
（一）公共组织的定义、公共组织的构成要素、类型、结构
（二）我国政府组织的结构
（三）行政组织体制的基本类型
（四）公共组织的过程和行为
（五）组织权力及其运作、组织冲突与协调
（六）组织合作模型
（七）公共选择理论与组织行为
（八）公共组织环境、生态环境、构成因素
（九）公共组织的变革与发展
第一节公共组织概述
一公共组织的定义★sP41
组织：
是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体
公共组织：
广义的公共组织是以管理社会公共事物、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织也包括第三部门组织。
狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
★sP42
二公共组织的构成要素（见简答1）★sP44
1.组织人员2.组织目标3.职能范围4.机构设置
5.职位设置6.权力与职权7.权责划分8.规章制度
9.团体意识10.组织设计11.支持硬件12.技术和信息
三公共组织的类型（简答2）★sP45
1.按财务-会计标准分类（有利于加强审计和对公共组织的监督）
可分为六种：
政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织和基金会
2.按公共权力标准分类
（1）强制型公共组织。
主要指政府部门。
强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事物实行强制性管理。
（2）半强制性公共组织。
在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”即在市场失灵的一定范围内实施管理。
（3）非强制性公共组织。
这类公共组织不仅数量多，而且同时担负着重要的公共事物管理任务。
最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利性组织。
3.按权威与等级结构标准分类
（1）古典模型
古典模型的特点：
1）组织具有四个基础：
目标、过程、顾客、领域
2）对于每个组织而言，上述四个基础中必须有一个被赋予优先地位
3）行政部门在最高层次上按主要标准组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动；
4）行政上级仅能有效监督数量有限的直接下属，即存在控制范围；
5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多数成员机构
6）垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分
（2）官僚模型
官僚模型的特点：
1）基于职能专业化的劳动分工；
2）有明确的职权等级制；
3）有与任职者和职责相关的规章制度；
4）有处理工作的程序系统
5）人与人之间关系的非人格化
6）雇员的选择与提升以其技术能力为基础
（3）第三部门行政模型
第三部门行政模型的特点：
1）公共事物往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益的候选人遍布其中，古典模型和官僚模型所要求的职权和责任授予单一行政人员的原则受到挑战。
2）在很多方面政府成为“代理人政府”，许多政府工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时再也用不上自己的等级权力
3）政府不可能轻而易举的监督组织之外的代理商，除非损害了该项目和所服务的公共利益，政府不能随意利用等级命令来取消合同
4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互
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