大部制之后中国行政管理体制改革的路径.docx
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大部制之后中国行政管理体制改革的路径
李强等：
大部制之后中国行政管理体制改革的路径
作者:
李强,高全喜,毛寿龙等
主持人：
最近，中共中央十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》（以下简称《意见》），之后，在七届人大通过了大部制改革的方案。
对于大部制，舆论界与学术界已有不少讨论，但大家对二中全会的《意见》关注似乎较少。
事实上，二中全会的《意见》勾勒出从现在到2020年中国行政改革的蓝图。
为了更好地理解二中全会《意见》提出的改革目标与举措，分析中国政治与行政改革面临的任务与困难，思考今后改革的路径，今天请学术界对政治与行政改革有研究的几位学者召开一个小小的座谈会。
座谈会的主题是"大部制之后中国行政管理体制改革的路径"。
一方面，各位专家如果对大部制改革方案本身还有未尽之言，也可以谈谈看法，作为讨论的起点。
另一方面，更为重要的是，希望围绕二中全会的《意见》集中讨论今后十几年中国行政管理体制改革的问题，包括改革的任务、二中全会提出的目标与措施、改革应该涉及的其他方面、改革可能遭遇的困难等。
一、二中全会的《意见》体现了解放思想的精神
高全喜：
我先来谈谈自己对于《关于深化行政管理体制改革的意见》这个文件的初步认识和文本解读，做一个逻辑上的结构分析。
今年是我国改革开放三十年，中央出台这个文件，不是偶然的，是有深意的，是基于中国社会现实诸多问题的一个具有重大意义的政制回应。
这个文件值得重视，值得认真解读，我们不仅要看它字面上的东西，而且还要看它文字背后的东西。
结合上述背景，大体说来，我觉得这个文件在逻辑上包括三层内容。
第一层，文件在第一部分首先就提出"深化行政管理体制改革的重要性与迫切性"，文辞中使用了"关键时期"、"势在必行"等词语，并具体指出了现行的行政管理体制在四个方面存在的问题，这些表述如果放在一个宏观的中国社会政治背景来看的话，实际上体现的是一种深切的忧患意识和危机意识。
我认为，这个文件的第一层逻辑，是近些年来党对于自身执政能力以及合法性危机的一种深切的自觉，类似这样的表述我们在党的十七大报告中，在人大的政府报告中都能够清晰地感受到。
为什么要深化改革，为什么把政府行政管理体制的改革视为党领导的政治体制改革的一个部分，其出发点就是共产党的这种忧患意识、危机意识。
第二层，是这个文件的第二部分，即深化行政管理体制改革的"指导思想、基本原则和总体目标"。
我觉得这里虽然包含了诸多的内容，把近些年来党的一系列指导思想和观念系统都囊括进来了，但有一个东西还是可以从中较为清晰地梳理出来的，那就是以行政体制为突破口来审慎、渐进地推进政治体制的改革。
这个文件像党的其他文件一样，总括了方方面面的东西，例如，中国特色社会主义、邓小平理论、三个代表、小康社会、以人为本、民主政治、法治国家、和谐社会，等等，这些修辞是不能少的，但是，我的体会是在这些中国人民耳熟能详的东西背后，贯穿着一种共产党历来强调的实事求是的实践理性。
在这个文件中，这个原则体现为一种中庸、审慎的改革逻辑，即切实地展开行政管理体制的改革，以转变政府职能为撬板，循序渐进地谋求未来可控的政治改革，这种防范激进改革的改良主义，固然可以说是缺乏改革的内源动力，但也可以说是一种执政党的政治成熟。
第三层，是这个文件的主体内容，政府职能转变和国务院机构改革。
我认为，这一层实际上又包括两个部分的内容，一个是有关政府职能转变的行政管理体制改革，我把它称之为行政体制的政体论定位，一个是当前国务院的机构改革，即所谓的大部制。
我觉得上述两个部分，具有重要意义的是第一个层次的政府职能转变的政体论定位，至于大部制，如果没有前面这个前提，其实质意义并不是很大，只有在贯穿落实前述的政府职能转变，确立公共政府的政体论前提下，这个大部制的改革才是有价值的。
但是，目前的主流舆论大多关注大部制如何如何，对于这个文件主干内容的深层政制含义讨论不多，认识不够，挖掘不深，我感觉这是有待校正的一个问题。
下面我的发言也主要是想阐发一下对于这个政体论意义上的行政体制改革的认识。
我觉得"深化行政管理体制改革"、"加快政府职能转变"、确立共产党领导下的公共政府，是这个文件的核心内容。
对于这个内容可以从两个方面来看，从一个方面来看，构建一个公共政府，像文件所指出的，"加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开"，"从制度上"发挥市场在资源配置中的基础性作用，"有效提供公共产品"，这本身就是构建一个新型的政府管理体制，就是建立一个现代的公共政府，我们完全可以把它称之为共产党领导下的政府行政意义上的限权政体，我认为这个行政体制的改革对于现行的政府制度具有重大的意义，可以有效地清除多年积累下来的一系列弊端。
从另一个方面来看，这次行政体制改革属于中国社会三十年变革的一次重大突破，具有政治改革的意义，它的运作成功可以作为一个撬板来撬动政治体制改革的全面深化，因为所谓政治并不是一些抽象的东西，而是由一系列组织制度构成的，有一个层级的区别和联系，政府体制的改革是这个大的制度体系的一个部分，从政府制度的职能转变开始，我们是可以逐渐建立起一个开放性的公共政治的，中国共产党有这样的信心和能力来领导这个改革，我们应该翘首以盼并积极参与。
总之，对于这个文件的认识或解读，我主要是从上述三层逻辑的角度来看的，我觉得这三层文字背后的逻辑是有着一种贯穿的东西存在的，这个东西大体上就是最近三十年从邓小平一路下来的改革精神。
二、转变政府职能、构建现代国家是我国政治体制改革的重要内涵
李强：
十七届二中全会通过的"关于行政管理体制改革的意见"和"国务院机构改革方案"是深化我国行政管理机构改革的重要文件。
舆论界目前的主要关注点是"国务院机构改革方案"。
实际上，应该把两者结合起来。
二中全会通过的《意见》是今后12年（到2020年）行政管理体制改革的总纲，这次提交国务院的方案是实现总纲的一个具体举措，它仅仅涉及总纲中规划的一个方面。
从这个意义上说，总纲更为主要，它涉及的内容更广泛，目标更宏伟。
只有把两者结合起来，才能看出这次改革所具有的重大意义。
我在认真阅读了二中全会的《意见》后感到十分振奋。
十七大的精神是以改革开发的思想统揽全局。
二中全会的文件确实具有强烈的改革意识。
如果这个文件的基本目标能够如期实现，我国政治体制与社会经济管理模式就会发生重大变化。
从1978年三中全会以来以现代国家构建为目标的政治行政改革将基本完成。
改革开放以来，我国的政府行政机构先后进行过五次大规模的改革：
1982,1988,1993,1998,2003。
这几次改革的基本目标是转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
从宏观角度言，中国的政治改革面临两方面的任务，其一是在解构全能主义国家结构的基础上构建与市场经济与市民社会发展相适应的现代国家框架，其二是使现代国家的权威结构建立在民主原则之上。
就中国的实际情况而言，第一方面的改革直接关乎经济的运作、法制的完善与社会的稳定，是改革的首要任务。
第二方面的改革应该在和第一方面的改革协调的基础上逐步摸索进行。
中国自1982年以来以转变政府职能为核心的机构改革在本质上是为建立现代国家而进行的改革。
这几次改革为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。
这种改革路径的选择是中国的政治改革与苏联、东欧政治改革的根本区别。
不过，如果对以前30年政府职能转化的改革作一个更仔细的解剖的话，就会发现，80年代在政府职能转化方面取得很大成绩，但从90年代中期以来，政府职能转化的大趋势逐步放缓，甚至有所逆转，政府扩权成为普遍现象。
这次二中全会的《意见》重启以政府职能转变为核心的改革，重点明确，目标明确，真正体现了解放思想的精神。
根据二中全会的文件，这次改革的目标是：
一、进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内，解决政府越位和缺乏的现象，最大限度地实现政府的公共性。
目的是进一步完善社会主义市场经济，建立和谐社会，反腐倡廉。
二、合理配置政府内部的功能与机构，实现政府机构配置合理、运作协调一致、宏观控制有效。
三、进一步理顺中央政府与地方各级政府的关系，构建从中央到基层的现代国家结构，强化中央政府的宏观调控能力，强化地方政府提供必要公共产品的能力。
二中全会的文件将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，这是相当智慧的。
我们可以从理论的角度分析一下转变政府职能的重要性。
从理论上说，现代社会的运作、尤其是市场经济的运作需要厘清国家与社会的界限，构建一个权力有限而有效的现代国家体系。
现代国家体系的建立是提供具有统一性法律的前提，是市场经济运作的前提。
而有效的现代国家体系依赖于政府将自己的职能限定在提供公共产品的范围之内，依赖于政府的运作以公共财政制度为保障。
这次改革将转变政府职能概括为四个分开，"政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开"。
言语虽简短，但包含的内容却极为深刻，而且体现了强烈的改革精神。
政企分开是自上个世纪八十年代以来一直进行的改革。
到九十年代中期已取得重大成就。
现在我们国有企业的竞争力和改革开放初期相比不可同日而语，其进步在很大程度上归功于这方面的改革。
政府与资产的分开在上一次国务院机构改革中已迈出一大步，其标志是国资委的成立。
国资委成立后，将原来分散在诸多部委的国有资产管理职能从政府中剥离，强化了政府提供公共产品的职能，也有利于国有资产的增值。
政事分开是这次二中全会文件的一个亮点。
改革开放以来，在企业改革方面取得很大成就，但事业单位的改革相对而言十分滞后。
二中全会的文件不仅提出政事分开的目标，而且还相对具体地将目前的事业单位划分为三类，提出分类改革的设想。
在谈到事业单位改革时，文件使用了"完善法人治理结构"的提法，这相当有新意。
我理解，所谓"法人治理结构"是指政府将探索对教育、科技、文化、艺术等事业单位管理的新模式，逐步将事业单位转变为不同于政府机构的事业拨款模式，增强事业单位的自主性，减少其对政府的依赖。
在这方面，国外其实有过不少成功的经验。
以日本最近一些年推进的大学"法人化"改革为例，以前，日本的大学在运作方式上和政府部门有相似之处，大学教师基本相当于公务员待遇。
日本政府意识到，这样的制度缺乏活力，导致日本的大学与美国相比竞争力不足。
最近一些年，日本稳步推行大学的法人化改革，使大学成为具有自主权的机构，国家主要通过财政拨款的方式指导大学，将大学的具体运营、人事、工资、财务、机构设置等事务交由大学自主决定。
从已经实施的效果看，改革大大提高了大学的活力与竞争力。
"政府与市场中介分开"，这一点也很重要。
我国的许多所谓中介组织是由原来的政府部门转化而来。
虽然在名义上是中介组织，实际上扮演着准政府的角色。
它们通过制定名目繁多的行业规矩、准入条例等干预市场在配置资源中的基础作用。
二中全会的文件所提出的改革将在规范行业协会的职能及运作模式，改变行业协会的准政府职能方面发挥作用。
在转变政府职能方面，除了上述几方面的体制性改革举措外，文件还从功能性角度明确了改革的方向。
其中几点尤其值得注意。
一是明确这样政府和地方政府职能方面的分工。
中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力。
这一提法还是相当对症下药的。
我们现在行政管理体制的主要不足是一方面政府越位，一方面政府缺位。
用当年邓小平的话来讲，我们管了很多不该管的事，该管的又没管好。
在极端情况下，凡是有力可图的事项，政府部门都趋之若鹜，你争我强，都要管起来，制造寻租和创租的机会。
凡是关乎国家社会重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项，政府部门就不那么积极。
这次文件明确将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在在重大问题上的决策责任。
这个提法令人鼓舞。
二是专门提到改革政府在监管、执法、市场准入方面的行为。
近几年来，社会各界，尤其是经济界对政府职能的扩张有许多批评。
政府部门通过资格认证、市场准入、监管等手段，将许多权力揽在政府部门手中，制约了市场经济的发展，干扰了市民社会的运作。
这次文件明确提到这些方面的改革目标，确实是有强烈针对性的。
当然，这些方面的改革涉及范围广，牵涉问题多，改革的难度相当大。
记得邓小平曾讲过，改革是一场革命。
实现政府职能转化这些目标不仅是一场深刻的行政管理体制改革，它实在无异于一场深刻的政治与社会改革。
如果二中全会提出的目标能基本实现，那么我们从1980年代开始的以现代国家构建为主要内容的政治改革就基本完成，中国的政治体制就会能够基本适应市场经济与市民社会的发展，民主、宪政的改革就会有一个制度基础。
三、政府职能转化的措施需要进一步细化
毛寿龙：
这个文件应该说跟党的所有其他文件一样，都有一个特点，字比较少，每个字后面都隐藏了很多意思,微言大义。
这个文件可以从三个方面来解读，一是从虚的方面来解读。
从实施角度来讲，我看了一下，实施的部分，就是第六部分实际上是这个文件里面最薄弱的一个环节，任务重大、任务艰巨，周密组织，狠抓落实，都是比较虚的，只是表个态。
在其他方面，表态的话也不少，尤其是加强执法行政和制度建设，健全对行政权利的监督和制度，基本上属于表态型的，表态一方面表明比较重视，另一方面，也表明一种希望。
二是从实的方面来解读。
这个决定很多是很实在的，里面的具体的改革措施，改革方案，地方的、办事机构、事业单位改革，都很具体，而且显然是要做的。
三是政治动员，这个决定，实际上是从党的角度，对今后12年行政管理体制改革的政治动员纲领，是在今后12年里行政管理体制改革的具体纲领性的文件。
这个文件有很多好的提法，正确处理中央与地方关系，政企分开，政资分开，政事分开，政府与市场中介组织分开，都是很重要的提法。
但技术上可能有很大的难度。
如就中央与地方关系来说，这个文件并没有重要的突破。
加快政府职能转变里面的第三段，基本没有任何地方自主治理的意思。
只是说具体下放，抽象上管，还是那样的，决策最后都是抽象的，去做的都是具体的，中央都是架空的，都是管抽象的不管具体的。
在这种情况下，要政令统一，只能是抽象的统一，具体的就不可能统一了。
很多很好的提法，都需要在技术上进行落实，而且需要解放思想，更需要技术上的突破。
比如说政企现在怎么分？
从技术上说，我们人事上就很难实现这一点。
中组部在管干部，那些干部当部长，十几万收入，但到了部级企业，就是几百万乃至上千万的收入。
而回到部长岗位，高收入又没有了。
大家对此意见很大。
人事上统一管理，很难分开，政企就很难分开。
政资分开也一样。
现在，我们国有企业都集中在国资委，和其他部委分开了，国资委是特设机构，但也是政府机构。
政府和它的关系依然很难处理。
国有企业有亏损，政府不管，让其自负盈亏，财政不管，还好说，但如果国有企业营利了，像去年，营利16000亿，政府就不好处理这个营利，让其自己分了？
那是国有资产流失；并入财政？
那就不是政资分开。
国资委如果所管辖的国有企业规模很小，营利规模小，还好办。
但是如果营利规模很大，占财政规模的比例很高，实际上是政府的征税，但政府财政很难处理。
不认真对待，不好，认真对待，就是政资不分。
这个问题不解决，政资也很难分开。
像政企分开、政资分开到现在为止解决了很多问题，但很多问题在技术上没有解决。
企业不好，实际上解决了，但逻辑上、思路上没解决，一旦企业好了，政企分开，政资分开都很难。
现在我们建立了市场化的公共财政制度，有了市场化的财政收入。
不再依赖通过国有企业获得财政收入。
但是目前非市场化的财政收入依然很多，国有企业2007年是16000亿，土地收入有1万多亿，实际可能是2万多亿。
各种罚款没收收入，收费收入等，也有很大的规模。
差不多10多万亿。
这个税收规模已经赶上福利国家了，显然不利于市场经济的发展，除非官员把其中的一半化公为私，才可能是比较合适的财政规模。
而这显然会败坏整个政府治理。
市场性的税收和计划经济的税收各一半。
在这样的背景条件下，政府很难进行宏观调控，也使得市场经济的水很浅，经济容易波动。
其直接后果是，挤占了市场经济发展的空间，内需不旺，依赖出口。
要解决这个问题，就要解放思想，正确理解公共财政，正确理解市场经济，正确理解国有资产的地位和作用，尤其是土地等资产的作用。
在市场经济条件下，国家的主权，国家所有的东西和个人所有的东西完全两码事，国家拥有主权，门口有土地，那块土地修一条路，路修完了，地底下是国家的，但不值钱，值钱的是路两旁的个人的房地产。
修一条地铁，修完地铁房子猛涨钱，国家主权是没有得到钱的，得到钱的是业主。
主权收什么钱？
向业主收物业税，这是主权的权利，土地要收土地税，国家不能把土地去卖，而是要向地主收土地税。
市场经济绝不是简单的消费品经济，而是产权经济，资产经济。
我们那么大一个国家，英国那么小一个国家，英国GDP我们长期来是努力的目标，最近才刚刚超过他们，我们靠的全是劳动力的增值，靠劳动力超过他们，而不是靠资产。
这两年资产涨价了，政府马上打压，像房地产。
这是传统观念。
资产增殖的城市是高质量的城市，哪儿听说便宜的城市是好城市？
脑袋还没转过来，思想不够解放。
改革开放30年，我们该好好地思考进一步发展的基础了。
今后的发展，靠的是资产的发展，而不仅仅是劳动力的发展。
这是非常关键的。
只有这样，我们才能真正实现政府职能转变，实现政企分开，政资分开。
文件的思路是明确的，但技术上需要进一步开拓。
抽象的思路后面包含的逻辑问题都是非常具体的，要不了解这些东西你搞不清楚。
包括我们的政府管理也一样。
大家总是认为说机构并来并去什么用？
机构不并，职能就不会转变。
小机构就想大队伍，我一个人没人，一个光杆司令给我一个部级干部，我马上拉出一个队伍，而且你不用给我钱，我马上可以收钱，给我发块地就行了，实在不行给我划块山地，我都给地搞出宾馆，搞多种经营，我也有钱了。
实在不行拉一支城管队伍抓小贩，或者卖摊位，我们还是原来的那种办法。
机构不并的话，庙不拆，1998年政企分开根本不可能实现，所有的机构都把企业牢牢地抓在手里。
1998年拆掉十几个管理经济的部，拆掉了，政府职能就在组织上转变了。
铁道部1998年负债300亿，给他三年任务，说三年扭亏，一年减一百亿亏损。
最后没完成任务，于是铁道部还活得好好的。
这次搞大交通，也没有并铁道部。
如果不把铁道部拆了，很难推动铁道部的改革。
如果先把部长撤了，撤完以后当局长，改革或许就推进了。
这实际上是一个机构改革到底是政策手段还是政策目标的问题。
我们说机构改革一定要以职能转变为基础，没有职能转变肯定机构改革改不动而且没有意义。
但是没有机构改革有时候政府职能就转变不了，有个庙在那儿，和尚就要干活，就要想方设法，尤其像我们全靠自觉的，怎么弄呢？
就只有拆庙了。
四、构建宪政政府是改革的重要目标
高全喜：
关于这个文件，暂且不谈它究竟能够落实多少，仅就这个文本，我觉得至少有如下几个方面的亮点，这是我们作为一个学者或者理论工作者应该加以关注的。
第一个亮点，我认为是它提出了一个符合现代社会的政府运作模式，用学术的话语说，它试图通过改革构建一个现代政府政体论意义上的行政体制。
关于行政管理体制改革，这个文件说的很清楚，就是转变政府职能，加强宏观调控体系，施行内部分权、限权，"政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开"，权责分明，构建公共政府、法治政府。
其实上述改革的途径与目标，就是建立一个现代的宪政政府，一个政府论意义上的公共政体。
关于这个问题，我觉得在此有必要做一些学术上的介绍。
关于宪政一词，我们很多人有误解，以为它是资产阶级的东西，是自由化的表现，其实并不完全如此，宪政早在资产阶级国家成立之前就大量而且有效地存在过，例如，罗马共和国的宪政，中世纪封建时期的宪政，英国资产阶级革命前的宪政，等等，都是优良的政府行政体制模式，说到底，宪政是一种政制的技艺，一种分权制衡、有效行政的技术，是一种中立性的政制治理工具。
既然这个技艺可以达到优良的治理效果，资产阶级拿来用，我们为什么不能拿来用呢？
就像飞机大炮，一种是科技技艺，一种是政制技艺，都是可以借鉴学习的。
其次，关于政体，学术上也有一个政府政体论，说的是如何配置政府各种权力的行政体制问题，它与宪政密切相关，也属于一种治理技艺。
至于在宪政技艺和政府政体的框架之上的政治国家，则是另外一个问题，属于国体和政治合法性议题，在我国，中国共产党领导中国人民建立的共和国这一革命实践，以及宪法，等等，都已经明确确立了党的国家体制上的领导地位，这些中国现行的基本的政治制度，与宪政技艺和政府政体并不是一个层次的问题。
就这个文件来说，我觉得它的第一个亮色就是在国家政治体制之下，它提出了一个政府体制上改革目标，就是宪政政府，或法治意义上的政府政体制度，这是符合现代政治学原理的，也是适应中国目前政治、社会、经济、文化等多方面的迫切要求的，是基于危机意识而提出的改革方案。
具体地分析，这个文件的上述内容，从结构功能上看就是改革现行的行政管理体制，实现政府职能转变，它又分为两个部分。
首先，是分权、放权。
这在文件中表述为：
"加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开"，"从制度上"发挥市场在资源配置中的基础性作用，"有效提供公共产品"，"把不该由政府管理的事项转移出去，"等。
其次，是有限政府权限内的有效运作，这个文件第一次使用了"权威高效"这个词汇，"把由政府管理的事项切实管好。
""维护国家法制统一、政令统一和市场统一。
"
总之，上述两个方面其实就是现代的宪政政府的政体模式，即有效政府和分权政府，这个政府的行政体制，既不是小政府大社会，也不是威权政府一元化社会，而是政府与社会的法治化的两分，政府的归政府，社会的归社会。
政府遵循法治原则，强化宏观综合管理协调，致力于"制定战略规划、政策法规和标准规范"，在具体职能部门，则是政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，分权制衡，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。
我觉得上述两个方面的行政体制改革，体现的就是宪政政府的分权制衡原则，实现的就是现代意义上的政府政体。
大部制的机构改革方案如果顺利实施的话，其中的原则不外乎政府论意义上的这个分权制衡的宪政原则，限权不意味着低效，而是把不该管的坚决交给社会，例如，市民社会、经济事务、NGO等都可以放出来交给社会，但在政府权限范围内的事务，则必须是强有力地依法管理，高效行政。
这个文件抓住了政府体制的分权与集权的宪政平衡，这是令人兴奋的，我觉得古往今来，政府治理的技艺是想通的，其中没有多少古今中西之间的重大区别，技艺就是技艺，关键是如何使用。
第二个亮点，是政府行政的法治化诉求。
这个文件多次提到法治、法治国家，把政府行政体制上升到"法治政府"的高度。
党的十七大提出了建设社会主义法治国家的蓝图，把推进法治视为国家建设的一个重要方面，依法治国成为国家的一个基本国策。
显然，这个精神也贯穿到这个文件之中，文件强调法治在政府行政管理体制改革中的重要地位，认为"遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。
"指出"加快建设法治政府。
""加强和改进政府立法工作。
健全行政执法体制和程序。
完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度"等。
我觉得通过行政体制改革的法治化，进而逐渐深化改革步伐，以行政改革为撬板，推进政治体制改革，这是这个文件隐含的题中之义。
从改革三十年来的历史看，我们曾经经历了五次较大程度的行政体制改革，这次的改革如果不流于形式主义，不再随着领导人的人事变动而变形，一个
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