新乡市城市更新规划总体层面文字说明修改.docx
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新乡市城市更新规划总体层面文字说明修改
目录
第一章规划背景1
1.1形势背景1
1.2编制原因2
1.3规划定位2
1.4工作目标3
第二章编制依据、原则、目的、意义和思路4
2.1编制依据4
2.2规划原则4
2.3规划目的5
2.4规划意义6
2.5规划思路6
第三章现状调研与分析7
3.1现场踏勘7
3.2现状情况7
3.3存在问题9
3.4现状总体判断10
第四章更新对策11
4.1、多部门协作，有效推动棚户区（城中村）项目11
4.2、破解资金难题11
4.3、破解拆迁、安置难题12
4.4、激励政策12
4.5、明确拆迁改造面积13
4.6、开发企业准入要求13
4.7、完善更新规划体系14
第五章城市更新规划15
5.1、规划目标15
5.2、目标实现途径15
5.3、更新片区划分18
5.4、更新片区特色20
5.5、更新单元规划21
第六章近期实施建议24
6.1、近期项目选择原则24
6.2、近期更新单元实施项目建议24
第七章规划实施保障31
7.1、创新更新工作体制31
7.2、完善更新政策体系32
7.3、优化更新项目管理33
7.4、建设城市更新支持系统34
7.5、实行更新监督考核机制34
7.6、改造实施的关键点35
第一章规划背景
1.1形势背景
《2015中央城市工作会议》中对城市更新的要求：
框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量；深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造；要坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。
2016年2月印发《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中着重提出了塑造城市特色风貌相关的指导意见，城市风貌对城市发展至关重要。
2017年3月6日，住房城乡建设部印发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，安排部署在全国全面开展生态修复、城市修补工作，改善人居环境和城市功能，促进城市与自然有机融合。
国家要求棚户区（城中村）项目实施至2020年期间，有国家政策和国开行、农开行的资金支持，应利用好国家棚户区（城中村）项目的窗口期，加快对城市棚户区和城中村项目进行改造。
1.2编制原因
国家出台一系列政策对城市更新改造提出了新的要求，新乡市按照要求，立即展开了棚改工作，但在实施过程中，出现了项目缺少控制，遍地开花；改造项目实施时间长，存在烂尾情况，返迁安置困难，上访不断；已建项目均为易改造项目，难啃的项目，无人问津，推动困难等各种问题，急需转变。
为了健康、平稳、有序推进棚户区（城中村）改造各项工作，特编制更新规划。
1.3规划定位
《新乡市城市更新规划（总体层面）》是落实新乡市城市更新要求的重要举措，同时也是实现“四个新乡”目标的重要行动。
因此，本专项规划定位为：
新乡市城市更新的行动纲领、重点更新地区的指引手册，作为实施新乡市城市更新工作的重要组成部分。
对上，承接《新乡市总体规划（2012-2020年）》，落实城市双修、中央城市工作会议等文件的目标与要求，侧重于目标落实与规划深化；对下，统筹全市城市更新工作，协调各类专项规划，指导重点更新地区的规划实施，通过指导各层次规划（分区更新规划、更新单元规划）的编制来逐层落实本规划内容，从而发挥实质性的统筹和指引作用。
1.4工作目标
本规划的工作目标主要包括：
一、指明新形势下城市更新的总体方向与目标；
二、通过城市更新寻找促进产业升级转型与公共利益实现的有效途径；
三、制定新乡市城市更新策略与规划指引；
四、识别新乡市未来城市更新的重点地区；
五、探索城市更新的实施路径与保障机制。
第二章编制依据、原则、目的、意义和思路
2.1编制依据
1、《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）
2、2014年7月《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》
3、2015年6月《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套设施建设有关工作的意见》
4、2015年12月中央城市工作会议精神
5、2016年2月《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》
6、2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》
7、2017年3月《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》
8、棚改工作相关会议纪要
2.2规划原则
1、增进公共利益，实现多方共赢
以实现公共利益为首要目标，以利益公平分配为原则，以利益共享为核心，保障相关利益各方的合法权益，并保证更新过程公正公平。
2、促进转型升级，焕发多元活力
推进新乡市产业升级与空间整合，依托现有优势与特色基础，以文化创意产业、商贸业等现代服务业来提升城市活力，促进产业转型与质量提升。
3、提高服务质量，持续改善生活
以“以人为本”为城市更新的核心价值取向，满足人的需求，实现人的理想，更加关注人的生活需求，以改善城市服务与落实民生福利来实现社会关怀。
4、延续社会文脉，强调特色挖掘
地方生活与乡土文明的不可复制性，以及地方自然与文化资源的稀缺性，要求城市更新体现更大的包容性，城市更新应注重维系社区纽带，帮助社区发展与自我更新，并积极塑造个性鲜明的地域特色。
5、加强统筹引导，协力有机更新
以存量空间优化调整为目标，从全局角度进行总体谋划，选择具有针对性的更新路径，制定面向实施的更新方案，综合运用多种更新方式，加强政府主导与整体统筹，是新乡市实现有机更新的重要保障。
2.3规划目的
1、挖掘潜力、盘活资源；
2、促进城市的有序更新改造；
3、改善居住条件，完善城市功能；
4、延续城市历史，塑造城市特色。
2.4规划意义
整合——整合分布零散的土地，提高土地利用效能，提升更新片区的城市功能；
统筹——调控土地和空间资源的分配，掌控更新项目实施的进度，强化统筹引导作用；
平台——政府提供协调和管理更新活动的平台；
政策——调控城市空间资源、维护社会公平、保障公众利益的公共政策。
2.5规划思路
政府主导、规划引领、完善功能、提升品质；完善政策、分级规划、因地施策、加强监管。
第三章现状调研与分析
3.1现场踏勘
为了摸清新乡市中心城区棚户区（城中村）详细情况，对市区棚户区（城中村）项目进行详细的摸底调查和现状建筑质量的初步评价。
3.2现状情况
棚户区总体情况汇总表
红旗区
牧野区
卫滨区
高新区
凤泉区
合计
已完成和基本完成项目
2
----
5
----
----
7
建设运行良好项目
3
16
6
----
----
25
已开工推进困难项目
1
6
1
----
----
8
已发确认函，未招商或已招商未启动项目
19
13
9
1
1
43
未发确认函，未招商项目
4
30
9
----
----
43
以上五类项目汇总
29
65
30
1
1
126
城中村总体情况汇总表
红旗区
牧野区
卫滨区
高新区
凤泉区
合计
已完成项目
4
----
----
1
1
6
正常推进项目
2
4
3
2
----
11
推进困难项目
3
8
1
----
4
16
已签协议或谋划项目
3
13
7
2
1
26
尚不具备改造条件项目
6
10
2
----
----
18
以上五类项目汇总
18
35
13
5
6
77
新乡市棚户区、城中村用地面积统计表
行政区
棚户区面积（公顷）
所占比例
城中村面积（公顷）
所占比例
牧野区
533.93
38.18%
658.55
43.51%
红旗区
518.55
37.08%
242.17
16.00%
卫滨区
330.31
23.62%
477.84
31.57%
高新区
8.81
0.63%
58.88
3.89%
凤泉区
6.85
0.49%
76.13
5.03%
合计
1398.45
100%
1513.58
100%
新乡市棚户区总用地面积为1398.45公顷，城中村总用地面积为1513.58公顷。
棚户区用地占城市建设用地的比例为9.99%；城中村用地占城市建设用地的比例为10.81%；两项合计占到城市建设用地的比例为20.80%。
现场调研发现一些改造特别困难的零星棚户区未列入改造范围内，建议将这些零星棚户区列入棚户区改造范围之内进行统筹考虑。
3.3存在问题
3.3.1棚户区存在的问题：
1、未编制城市更新规划，改造项目已启动，遍地开花，局面难以控制；
2、改造项目将易开发地块干完，难开发地块丢弃不再实施，出现只吃肉、不啃骨头现象；
3、只考虑开发的难易程度，未考虑区域的协调发展；
4、仅考虑用地权属，未与规划进行衔接。
3.3.2城中村存在的问题
1、政府主导项目进度较快，开发商主导项目进展缓慢；
2、村民的加建现象比较严重；
3、在项目实施过程中，村民、开发商、政府三者之间目的虽然一致，但存有利益博弈，较难达成共识，致使三方矛盾难以解决；
4、根据民意调查，对村庄建设感到一般和不满意的比例仅占40%，从这个角度来分析，城中村百姓的改造意愿并不是特别强烈，未来改造的阻力较大。
3.4现状总体判断
按照现有的改造方式，新乡市的棚户区（城中村）项目越往后推动越困难。
主要表现为：
1、棚户区（城中村）项目实施进度缓慢，烂尾现象不断出现。
2、真正棚户区项目无人问津，推动困难。
3、开发企业需要政府大量配地，导致未来城市可供出让土地越来越少。
4、开发企业以利润优先，考虑公共利益方面缺口较大。
第四章更新对策
资金难、征收难、安置难，是横亘在棚改面前的“三大难题”。
我们分析了深圳、徐州、黄石三个城市的棚户区（城中村）案例，总结经验，提出新乡城市更新改造的思路。
提出如下建议：
4.1、多部门协作，有效推动棚户区（城中村）项目
建立市级层面的部门协作机制，有效推动棚改项目；建议成立城市更新改造领导小组，完善市级层面推进机制。
成立由书记任组长，市长为政委，常务市长任副组长，主管市长任办公室主任的市级工作领导小组，统筹协调推进全市棚改工作；各区一把手全部为小组成员，全市统筹，政策统一。
领导小组下设办公室，分管副秘书长兼任棚改办主任。
4.2、破解资金难题
用活用足相关政策，多途径破解资金难题，灵活融资推进城市更新。
1、成立市级双改公司（如城投公司）负责融资，统筹新乡市的棚户区（城中村）项目，改变现在以开发商为主体单打独斗的开发模式；
2、引进大型的国有公司参与新乡市的棚户区改造；
3、采用PPP融资改造模式。
4、建立市级的棚户区（城中村）项目资金库，该资金专项专用。
建议：
市住建委、土地局联合财政局成立“城市更新专项资金库”，设置明确的资金管理办法，用于补助难以改造地块的建设。
4.3、破解拆迁、安置难题
1、目前我市已制定统一的拆迁补偿标准，但在项目实施中执行的标准并不统一，建议强化执行阶段的监管与指导；
2、货币化安置、异地安置与就地安置3种安置方案结合，让拆迁户自由选择，尤其是选择异地安置或就地安置的，需先建好安置房再进行拆迁；
3、制定双90%的规定。
（调查摸底中群众支持率超过90%方可纳入改造计划，签约率超过90%方可启动棚改征收）
4.4、激励政策
1、拆迁安置户方面：
拆迁户购置安置房，政府给予优惠政策的支持；
2、开发企业方面：
制定参与城市更新改造企业的税费优惠政策，鼓励大型国有企业参与新乡市的城市更新改造工作；
3、棚户区（城中村）项目的审批：
简化审批程序，开辟绿色审批通道，尽可能缩短企业前期报建周期，使项目尽快开工建设。
4.5、明确拆迁改造面积
目前棚户区（城中村）项目改造前期测算，存在调查摸底不细、拆迁面积不准等问题，经常出现签订协议时的拆迁面积与后期实施工程中拆迁面积不符，向政府提出追加优惠条件的无理要求；由于项目已经实施，政府如不答应，便以停工威胁，拆迁户上访相威逼。
建议：
凡列入“双改”项目的更新单元，项目实施前由辖区改造指挥部（办公室）委托具有测绘资质的专业机构对现状进行测绘调查收集准确的基础资料（如：
房屋位置、层次、结构形式、建筑面积、周边关系等），以确保市、区有关单位在做经济测算时拥有准确资料。
4.6、开发企业准入要求
针对新乡市参与棚改项目开发企业实力普遍不强的现状，为减少烂尾现象，建议对开发企业实行准入。
1、设定新乡市城市更新改造企业的准入规则，主要应从企业实力、项目经验、企业责任心等方面进行规定；
2、凡由企业参与的“双改”项目，要成立专门机构，制定严格的程序制度，对开发企业的实施“双改”全过程进行监控，定期进行监管、财务审计，并责任到人。
如：
开发时序、拆迁安置方案，安置房情况，资金使用情况，配套设施建设情况等。
4.7、完善更新规划体系
在确定具体的政策后，完善的更新规划体系，指导我市更新规划有序实施。
新乡市更新规划体系一览表
规划层次
工作重点
规划作用
总体层面
明确项目的总体数量与改造面积，划分更新改造单元，配置公共设施的总体规模，制定城市特色、景观风貌等方面的控制要求。
统领新乡市双改项目的总纲，总体控制全市项目改造的要求与注意事项，并做好与相关项目的协调与配合。
分区层面
细化和落实总体层面的控制要求，明确设施配置的位置与规模等内容。
将总体层面的要求进一步分解，便于细化各区的项目分类、实施进度、城市风貌等内容。
单元层面
根据分区规划指导，明确项目改造方式，找寻单元可利用的资源点，通过单元盈利情况测算，制定单元推进最优方案。
单元层面的规划可作为修建性详细规划具体指导项目的实施。
第五章城市更新规划
5.1、规划目标
根据建设“创新新乡、富裕新乡、文明新乡、绿色新乡”的发展要求，建立新乡市全局统筹、多方位的城市更新工作框架，以利益共享为核心，以结构优化、质量提升为重点，以大片区综合性更新改造为抓手，通过旧城的升级改造，促进产业结构转型，提升城市环境品质，完善配套服务功能，有序推进新乡市的更新活动，挖掘新乡市城市特色，将新乡建成一个历史延续、环境优美、设施完善、宜业宜居、可持续的理想城市！
5.2、目标实现途径
5.2.1盘活扩展空间资源
规划强调土地利用的紧凑和高效，积极推动棚户区（城中村）项目改造和旧工业转型，预控储备用地，保障住宅和公共服务设施等用地，促进功能混合和复合开发，构成有效盘活存量土地、拓展空间资源和优化城市功能的基本体系。
体系化的空间资源梳理与引导，更好地为规划编制、政策制定提供支撑借鉴，并作为项目实施布局的结构引导。
5.2.2倾力打造人居环境
以前，新乡市在基础设施方面的投入不足，出现城市公用设施建设（尤其是公共服务设施）不成体系，设施配置不足，空间分布不均衡；公共绿地、开敞空间不足，绿化覆盖率低等现象。
本次城市更新改造应对公共绿地、公共设施和基础设施完善：
1、增加公共开敞空间，构建公共活动空间网络；
2、增加片区公共服务设施，构建公共设施网络，优先保障公益性设施建设；
3、完善城市基础设施，保障城市机能良好运转。
结合水系连通规划、绿地系统规划和城市双修的要求，划定新乡市城市生态绿地控制线，构筑生态安全格局，创造优美的城市环境，实现“城市双修”的目标。
积极开展城市生态修复，控制新乡市沿河的绿化用地面积，促进新乡水系连通规划的建设；重点打造滨河、滨湖城市景观，修复城市生态绿地。
拆迁后不能用于建设安置房的地块，优先建设城市绿地广场，提升城市的景观环境。
5.2.3完善健全公共设施
本次规划中通过梳理公共设施专项规划，落实每个更新单元公共设施的规模，在下层次的分区规划中确定每项设施的具体用地位置，保证片区公共设施的完善，合理配置公共设施。
重点关注：
学校、医院、养老设施用地、文化体育中心、菜市场等公共设施的配置。
《新乡市城市轨道交通线网规划》已经通过评审，借助本次的城市更新改造的契机，对重要的轨道交通设施的用地进行预留，尤其高度重视轨道站点的预留。
5.2.4传承延续历史文脉
注重城市特色的保护，创新更新模式及其相应指引，加强对历史、人文、景观要素的“在地化”修复和利用
1、空间机理的保护与激活
良好的城市风貌是基于城市文脉的积淀，基于对自然环境的充分尊重和巧妙利用，基于对居民需求的客观评价和平衡。
而城市肌理是城市风貌的核心体现，无论是地籍模式、街巷空间，还是建筑高度、体量和布局，其本身内含城市的历史人文、记忆承载，构成特定时期内的社会价值倾向的反映，是体现城市空间结构、文化底蕴及个性，保持地区时空张力、内在活力的重要依据。
2、注重内涵式发展
新乡市在城市土地利用、人口结构、空间品质、功能活力、文化传承和城市安全等方面都遇到新的挑战，存在中心城区城市功能难以提升、社区公共空间和服务存在短板、城市慢行系统零散、城市文脉和历史记忆延续不足、城市历史机理不断消失等问题。
促使城市建设和空间发展更趋向于内部空间复杂而多样的结构重组，社会面向于制度引导日益深化，更加注重内涵式发展的城市更新。
3、文化、艺术的深度介入
文化构成是现代社会重要的价值导向和发展资本，是城市可持续发展构建的重要环节。
艺术则往往与文化相依相生，以其独有的属性和文化内涵，鲜明地表达着地域性和时代精神，契合城市文化发展的需求，以形成城市名片、构成城市发展动力。
5.3、更新片区划分
更新片区划分的主要目的：
1、为了延续总体控制要求，以便于管理和指导更新单元规划；
2、制定空间控制引导的要求，落实城市特色和景观风貌的要求；
3、确定片区的设施规模与设施类型，便于指导分区规划编制。
突出新乡市城市特色的重要性，结合行政辖区、自然地界、片区建设特点，兼顾后期实施的指导作用，将新乡市划分为7个更新片区。
更新片区范围统计表
片区名称
片区范围
铁西片区
西环路、北环路、京广铁路和新焦铁路围合区域
卫北片区
北环路、京广铁路、卫河与和平大道围合区域
中心片区
卫河、京广铁路、金穗大道和人民胜利渠围合区域
老城片区
北环路、和平大道、卫河、人民胜利渠、金穗大道、京广铁路、柳青路、解放大道、科隆大道、和平大道、向阳路和牧野大道围合区域
南部片区
向阳路、和平大道、科隆大道、解放路、南外环路和东环路围合区域
东部片区
牧野大道以东，向阳路以北的区域
凤泉片区
凤泉区
结合片区的特点分为3种类型：
1、老城：
卫北片区、中心片区和老城片区，特点是片区内建成度高，增加绿地、设施较为困难，所以要完善设施，改善片区的居住环境；
2、新区：
东部片区和南部新区：
特点是建筑品质环境较好，棚户区数量很少，新区开发强度过大，绿地、设施不足。
应关注土地的一级开发，如何有效的整合土地资源；同时进行公共设施完善和空间预留。
3、铁西、凤泉片区：
片区建设相对较慢，片区内既有大量的棚户区和城中村，同时又存在较多的空余土地，该片区应关注如何快速改善居民的居住环境，提升城市的建设品质，利用品牌效应补充大型优质设施，带动片区的发展。
5.4、更新片区特色
城市特色需在片区规划中重点控制，在更新单元中具体落实，形成完整的城市特色规划控制体系。
通过片区的引导，彰显片区特色，树立新乡市整体的城市建设风貌。
序号
片区
代表特点
规划指导
1
铁西片区
机场、水系
以自然生态为基底，以历史遗迹为脉络
2
卫北片区
军工企业
保留缩影、做出特色
3
中心片区
商业、发源地
用多层高密手法，走特色街区之路，
树文化商业品牌，造古今融合新乡
4
老城片区
建筑密集、环境差
旧城改造中注重片区环境的营造
5
南部新区
低容积率、高新技术
保持低容积率特点，忌高强度开发
6
东部片区
高端、大气
协调发展的基础上做出新乡特点
7
凤泉片区
新乡后花园
利用资源、提升品质，休闲生态片区
建议：
在分区规划和单元规划中增加城市设计的内容。
5.5、更新单元规划
5.5.1更新预控单元划分依据
空间边界：
规划道路、自然要素等，涉及空间、土地资源整合；
行政区界：
区政府、办事处行政管辖界限，涉及利益分配；
地籍权属：
涉及更新主体的资源配置，影响单元内部项目组合；
规模尺度：
综合现状空间拓展模式、分布特征及规划结构确定。
按照办事处和城市主次干道、河流、铁路等边界划分城市更新单元，共计为111个更新单元。
1、下一步分区规划中，根据单元实施的具体情况可对其进行调整。
2、更新单元编制改变项目单打独斗的局面，单元内协调，不留死角。
3、更新单元规划有利于资源的合理配置，完善公共设施和绿地空间。
5.5.2更新单元划定意义
更新单元是新乡市城市更新活动开展的重点地区，在综合协调开发新建、土地整备、历史保护、现状保留的基础上，采取综合整治、拆除重建等多种更新方式，作为新乡市集中力量进行整体统筹与大力推进的工作单元，将在人力、政策、资金等多个方面给予扶持。
同时，引进实力强、经验足的开发企业，鼓励开展大规模、多功能的综合性城市更新项目，积极探索城市更新实施的新模式，充分发挥更新单元在促进产业升级、改善城区面貌、提升整体质量上的示范作用。
5.5.3更新改造模式确定
拆除重建类：
1、居住环境极差，建筑破旧，存在安全隐患；
2、城市总体功能改善，需要进行拆除的区域。
修缮利用类：
1、建筑比较规整，可通过外立面和绿化环境的整治，实现城市更新的目标；
2、建筑代表片区重要的发展历史，经过评估后认为有必要保留，或重要的构筑物、大树、铁轨等作为保留对象，让人们能够回忆该地块曾经的故事。
建议：
建筑质量尚好，户型设计合理的多层住宅组团或零星多层住宅楼以改造完善为主，统一纳入“双改”项目的规划中，按统一风格，整治立面，条件成熟的加装电梯，共享更新单元内的配套公建设施。
5.5.4更新单元的精细化管理
更新单元层面规划直接面向实施，建议更新单元规划编制应制定详细的操作细则，主要在单元内项目的摸底，特色延续，公共设施和绿化开敞空间落实等。
1、强调城市设计专项研究内容：
强调片区整体层面的城市设计研究，并强调单元与整体片区的衔接；强调慢性系统及公共空间的空间控制；关注人文价值要素，重点控制延续文脉的空间形态。
2、补充绿色低碳专篇说明：
在城市功能专项研究、城市设计专项研究、道路交通专题研究、市政工程设施专题研究中，就绿色低碳理念、标准、方法及技术指标作专篇说明。
第六章近期实施建议
6.1、近期项目选择
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