桐柏县安棚化工园区供排水PPP项目.docx
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桐柏县安棚化工园区供排水PPP项目
桐柏县安棚化工园区供排水PPP项目
实施方案
二O一七年二月
第一章：
项目概况
一、项目基本情况
（一）、项目名称
桐柏县安棚化工园区供排水项目
（二）、项目性质
存量项目
（三）、项目位置
南阳市桐柏县安棚化工园区。
（四）、项目发起单位
桐柏县人民政府
（五）、项目实施机构
桐柏县人民政府授权批准桐柏县住房和城乡建设局作为本项目的实施机构。
项目实施机构主要负责本项目的具体实施，具体包括初步实施方案、协助开展物有所值评价及财政承受能力论证、项目实施方案编制和报批、项目合同的编制、社会资本方选择及制定社会资本方准入条件和标准、谈判与合同签署、项目执行和项目移交等工作。
（六）、项目协调机制
本项目由桐柏县人民政府发起，授权桐柏县住房和城乡建设局作为项目实施机构，并逐步组织县财政局、发展改革委、建设局、国土局、规划局、环保局、审计局等各相关部门协调推进项目正常开展。
（七）、项目运作方式
通过对于项目基本情况、风险分配、融资要求、回报机制、项目移交等关键因素的分析，本项目采用TOT的模式运作：
社会资本负责本项目投融资、运营、移交等，项目收益基于水费、排污费收益以及政府可行性缺口补贴获得。
合作期满届满社会资本将本项目无偿移交给政府方或政府方指定的机构。
（八）、项目回报机制
回报机制为使用者付费+可行性缺口补贴。
（九）、合作期限
根据国家发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015第25号令）指出“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”。
从特许经营项目运作来看，如果特许期过短，不能体现出社会资本在运营、管理等方面的优势，通常在设备合理的寿命范围内由项目公司运营，在项目移交前经过恢复性大修后移交政府。
本项目特许经营期为30年。
（十）、项目PPP运作的必要性与可行性
1、适宜采用PPP模式
在未来几十年，推进新型城镇化需要大量的投资。
从现实情况看，
基础设施和公共事业投资多是依赖财政安排及政府性债务，投资缺口
逐步扩大、资金效率不高、投资回报率低等投融资体制弊端业已显现。
PPP模式可以吸引大量民间资本和社会资金，形成多元化、可持续的
资金投入机制，有效减轻各级政府的支出压力。
通过引入社会资本，
拓宽了融资渠道，可以大大减缓桐柏县财政支出的压力。
2、增加公共供给
若采用政府传统采购模式，资本金需要政府全部投入，若采用政府和社会资本合作模式，政府仅需少量资金，相比传统模式节省的资金，可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给，提高财政杠杆作用。
本项目通过采用政府和社会资本合作模式（PPP），可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，提升城市品质，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
3、优化风险分配
本项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，且一旦建成难以更改。
因此，需要分析识别本项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失，优化风险分配，降低政府风险承担责任。
本项目主要存在9个方面的风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
项目组织、施工技术、工程、投资估算、资金、市场和财务等风险由社会资本承担，政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。
4、提高效率
规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
对政府而言，可以减轻政府债务负担，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；
对企业而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽私人部门的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；
对社会而言，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
（十一）、项目提供的公共产品和服务内容
1、2.0万m3/d污水处理厂及厂外约29.5km配套管网；污水厂出水水质执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级A标准。
2、安棚乡镇区新建3000吨/天的净水厂（常规处理工艺），供镇区居民生活用水
二、经济技术指标
（一）项目建设规模及内容
1、污水处理厂：
占地面积为43616.2平方米。
综合办公楼建筑面积为971.52m2一座，2.0万m3/d污水处理厂一座，厂外约29.5km配套管网。
2、安棚净水厂：
自石步河水库铺设14.8km供水管道至安棚，建设加压泵站一座，分水厂一座，自来水净化厂一座，自来水入户管网5800户，涉及18000人。
（二）、投资规模与资金来源
1、投资规模：
本项目转让价参考项目总投资1.83亿（供水项目0.47亿元，污水处理项目1.36亿元），拟定为1.83亿。
工程费用以财政评审通过的造价测算为准，工程建设其他费用以实际发生额为准。
2、资金来源：
本项目转让价拟定为1.83亿，由项目公司通过市场融资1.33亿元，项目资本金0.5亿元，
三、项目公司
依据《中华人民共和国政府采购法》及《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）等法律法规，项目实施机构以依法合规方式确定社会资本方。
本项目拟采用T0T运作方式进行运作，由社会资本方独资成立
项目公司，以合法方式从桐柏县人民政府或其授权实施机构获得本项
目的投融资、维护、运营和移交等资格。
。
四、项目进展情况
目前本项目已经基本完工，尚未进行竣工验收。
第二章：
项目必要性和PPP模式可行性
一、项目建设的必要性
（1）桐柏县安棚碱矿属于我国3个特大天然碱矿之一，已探明碱矿储量1.2亿吨，根据预测桐柏县远景碱矿储量3～5亿吨，占全国天然碱储量的80%以上，储量十分丰富。
同时，桐柏县芒硝、石油、天然气、重晶石、大理石、萤石、石英石、钾长石、石膏等储量也十分丰富，这些丰富的矿产资源为发展下游产品提供了配套原料和基础，发展碱硝化工产业具有优越条件。
河南省桐柏县具有“中国天然碱之都”的美誉，1975年、1976年在油田采油过程中发现碱矿，并于1976年，当地建起了一些小型加工厂，对碱矿进行初期加工。
随着经济、技术的发展，桐柏县立足区域资源建成吴城、越河碱矿，形成初始的天然碱生产规模，1998年8月由桐柏县国有资产运营公司联合内蒙古远兴天然碱股份有限公司、河南石油勘探局三家共同出资在桐柏县安棚乡建立桐柏安棚碱矿有限公司，主要产品为20万t/a的低盐重质纯碱。
也形成了工业区较重要的源头企业之一。
2、城市供水是城市的命脉，它是城市生产、生活的必要条件，也是制约城市发展的决定性因素之一，安棚乡化工园区是桐柏县的重要产业支柱，但由于城市水厂和相应的配套管网规模小，相当程度上制约着城区经济和园区的进一步发展，许多引资项目受到影响。
为优化投资环境，本项目建设是关键因素之一。
3、桐柏县安棚化工专业园区没有污水处理设施，污水管网很不完善。
随着化工园区人口增长、产业规模扩大和人们生活水平的提高，污废水排放总量还将不断增加，不完善的排水设施必将导致居民不能安居乐业，影响招商引资环境，制约安棚镇社会经济的可持续发展。
为此，建设桐柏安源污水净化有限公司日处理2万m3污水净化项目对加快城市基础设施建设、改善化工园区环境状况、减缓环境污染，是刻不容缓的，也是十分必要的。
二、项目采用PPP模式的可行性
（一）、申报条件满足情况分析
项目规划符合桐柏县规划部门的要求，建设规模符合桐柏县整体布局要求。
目前项目的各项前期工作正在有序推进，已取得立项批复等审批文件。
行业主管部门的意愿：
对于桐柏县人民政府及民政相关部门来说，项目采用PPP模式，
政府方和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自的优势，弥补对方的不足。
社会资本的参与还能推动在项目融资、建设、施工、设施管理过程等方面的革新，提高建设和运营效率，双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的公众服务。
对于桐柏县财政部门来说，本项目采用PPP模式可以在财政预算方面减轻财政压力，社会资本参与项目能为政府部门提供更多的资金用来发展公用事业，促进了投融资体制改革。
目前，桐柏县人民政府和财政部门、行业主管部门等相关部门对本项目采用PPP模式都持支持的态度。
由于本项目采用TOT的模式，对社会资本来说，可以产生长期、稳定的现金流，因此社会资本通过PPP模式参与本项目的积极性很高。
（二）、物有所值定性分析
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，本项目采用PPP模式有以下比较优势：
⑴提高公共财政使用效率
PPP项目一般由社会资本或者项目公司融资建设及运营，提供公共服务。
公共财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下发展城市配套基础设施事业，做好市政工作有比较重要的意义。
⑵保障项目和公共服务质量
评审中标的社会资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。
联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外，很多PPP项目通过引进知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高服务质量。
⑶实现合作双方互利共赢
合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。
在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。
同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护公共部门的利益，也能最大限度满足社会资本的诉求。
⑷定性分析结论
PPP模式作为调节政府、社会资本与市场三者关系的一把钥匙，是改革基础设施领域新举措，本项目采用PPP模式能够克服传统建设供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础设施工程的供给效率和质量，同时引入民间资源也减轻了政府在公共领域供给的财政负担。
PPP模式对于促进基础设施工程的发展均有多方面的意义，国家宏观层面也在创设积极、宽松的制度安排，但鉴于目前我国基础设施领域公私合作的政策条文尚不明朗细致，以PPP形式进行供给的服务内容、范围以及私人合作者的资质要求等需要详细的评估审定。
因此，本项目的实施需要周密的前期规划和严谨的实施过程，以避免可能出现的各种问题，从而顺利实现预期目标。
（三）全生命周期合作
PPP项目是全生命周期合作。
在较长的合作期内，全生命周期的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况，这就需要政府和社会资本双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。
如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。
在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。
可以通过延长合作期或给予补贴等方式予以调整。
（四）可行性分析结论
本项目采用PPP模式得到了桐柏县人民政府、财政部门、发改委、住房和城乡建设局、建设局、国土部门、规划部门、环保部门等相关政府部门的认可。
项目采用PPP模式与传统模式相比，在全寿命周期内通过“利益共享、风险共担”的原则，使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标，与传统模式相比，减少了政府运营项目的风险，可以提高运营效率。
第三章风险分配基本框架
一、风险分担原则
（一）公平原则
公平原则是合同法基本原则，贯穿于合同法的全部内容之中，以
保证合同内容本身以及因合同而产生的法律后果之全面公正。
PPP项
目的风险分担主要通过合同的方式来进行分配，因此在风险分担时应
体现公平原则。
公平原则主要体现在：
既强调合同条款中本身对于风
险的权利义务的均衡，也强调合同所派生的风险权利义务的均衡；既
关注合同主体的由于风险事件引起的收益，也同时关注合同主体面临的风险损失。
（二）归责原则
“归责”是指依据某种事实状态确定责任的归属，是解决责任的承担问题。
归责原则决定着违约责任的构成要件、举证责任的内容、免责事由，以及损害赔偿的范围。
由于PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，以及风险因素引起责任的原因的多样性，使得PPP合同中的责任归责较为复杂。
考虑到PPP合同的特性，可以将其一分为二，综合运用行政法与民事法律加以调整。
民事合同违约责任是以合同约定的义务为前提，行政合同的违约责任是以行政合同中存在约束行政主体和相对人的义务为前提，在确定PPP风险分担时的责任归责时，应依风险类型而定，分别适用于民事归责原则和行政归责原则。
（三）风险收益对等原则
该原则即“责利”对等的思想。
风险收益对等原则是指：
如果一方是管理某项风险所获得的经济利益的最大受益者，则该风险应由该方承担。
也就是说，当一个主体在有义务承担风险损失的同时，也应该有权利享有风险变化所带来的收益，并且该主体承担的风险程度与所得到的回报相匹配。
风险分担的策略就是承担风险的主体在承担风险损失的同时，有权利享有风险收益。
（四）有效控制原则
有效控制原则是指风险应分摊给处于最有利控制该风险地位并以较小代价控制风险的一方，或者说，风险的分担应与各方的控制能力相对称，将风险分配给能够最佳管理风险和减少该风险的一方。
（五）风险成本最低原则
风险成本最低原则是指风险分担应使参与各方承担风险的总成
本最小。
风险分担对项目总体成本的影响可以归结为三个效应：
生产
成本效应、交易成本效应、风险承担成本效应。
（六）风险上限原则
在实际项目中，某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险
带来的损害比之前估计得要大得多。
出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些风险的承担者
管理项目的积极性，因此，应该遵从承担的风险要有上限的原则。
项
目参与方所能承担风险上限与其承担该风险的财务能力、承担该项目
的技术能力、管理能力等因素有关。
（七）直接损失承担原则
直接损失承担原则是指如果某风险发生后，一方为直接受害者，
则该风险应划分给该方承担。
这是因为当人们的自身利益可能受到损
害时，更能主动地采取措施去避免这种风险。
（八）风险分担的动态原则
风险分担的动态性是指随着项目的发展，当内外部条件发生变化
时，需要重新确定风险分担格局，这主要是因为PPP项目的寿命周
期比较长，而各方的目标互相冲突所导致。
（九）风险偏好原则
风险偏好原则是指风险应由对该风险偏好系数最大的项目参与
方承担，达到项目整体满意度最大。
如果项目参与方对某种风险的偏
好系数最大，就意味着该项目参与方最适合承担该风险。
二、风险归类
PPP风险可以分为三类：
（一）公共部门承担的风险。
政治和公共政策可以由政府来承担，在我国当前政局稳定，只要经过政府批准的建设项目，一般政治风险对项目的影响会比较小，这种风险公共部门可以自己承担而不必分配给私营企业。
同样，社会和法律风险政府也可以通过法律来控制，项目的选择如土地的获得等，政府也可以用行政的手段来达到，这部分风险最适合由公共部门来承担。
（二）社会资本承担的风险。
整体经济情况中大部分属于商业行为，私营部门是以盈利为目的的，而且具有较丰富的商业经验，这种风险由社会资本来承担更为合理。
（三）根据谈判结果承担的风险。
对于剩余风险、相互关系、第三方等风险与工程类型，工程价值、施工方法、利润来源等没有明显的联系，无法判断是公共部门还是私营部门的风险偏好系数最大，这些风险可以通过双方的谈判，仔细分析后作出最后决定——哪一方来承担更为合适。
三、项目主要风险识别
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和
风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风
险。
本项目政府与社会资本风险分担框架如下：
表3-1风险分配基本框架
编号
风险种类
社会资本承担
政府方承担
共同承担
1
组织机构风险
√
2
施工技术风险
√
3
工程风险
√
4
投资估算风险
√
5
资金风险
√
6
市场风险
√
7
政策风险
√
8
财务风险
√
9
不可抗力风险
√
四、风险评估
分析、评估风险发生的可能性和风险发生后造成的损失，主要进行定性分析和定量分析
定性分析判断，即对已识别的风险发生的可能性及其影响大小进
行定性分析和评估，进而对风险进行优先级排序，这种优先级别通常可以用风险度（重要程度）或风险大小来定性表示，把风险分成若干
个等级（不严重、轻微严重、有些严重、严重、很严重、非常严重、
异常严重七个等级），根据风险的不同等级，就可以按照相应的优先
顺序采取应对措施。
定量分析：
即将各种风险因素对项目的影响数量化。
对这些风险的影响确定具体的数值，许多财务指标（如收益率、负债率等）常常是决策的依据。
综上分析，本项目重大风险为融资风险。
五、风险应对
PPP项目风险的应对策略主要包括：
风险回避、风险自留、风险
控制、风险转移。
（一）风险回避是指在完成项目风险分析与评价后，如果发现项目风险发生的概率很高，而且可能的损失也很大，又没有其他有效的对策来降低风险时，应采取放弃项目、放弃原有计划或改变目标等方法，
使其不发生或不再发展，从而避免可能发生的潜在损失；
（二）风险自留是指项目风险保留在风险管理主体内部，通过采取内部控制措施来化解风险或者对这些保留下来的项目风险不采取任何措施；
（三）风险控制指采取一种主动、积极的风险对策，可分为预防损失和减少损失两个方面，风险控制方案都应当是预防损失措施和减少损失措施的有机结合，风险控制计划系统一般应由预防计划、灾难计划和应急计划三部分组成；
（四）当有些风险无法回避，必须直接面对，而以自身的承受能力又无法有效的承担时，通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给他人。
第四章项目运作方式和合作期限
一、项目运作方式
特许经营项目的运作模式通常包括BOT、TOT、BOO、BOOT、BTO、ROT及上述模式的组合等。
通过对于项目基本情况、风险分配、融资要求、回报机制、项目移交等关键因素的分析，本项目采用TOT的模式运作：
社会资本负责本项目投融资、运营、移交等，项目收益基于水费、排污费收益以及政府可行性缺口补贴获得。
合作期满届满社会资本将本项目无偿移交给政府方或政府方指定的机构。
二、合作期限
根据国家发改委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015第25号令）指出“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”。
从特许经营项目运作来看，如果特许期过短，不能体现出社会资本在运营、管理等方面的优势，通常在设备合理的寿命范围内由项目公司运营，在项目移交前经过恢复性大修后移交政府。
本项目特许经营期为30年。
第五章项目交易结构设计
一、项目投融资结构
（一）资金来源、性质及用途
依照国务院2004年4月26日发布的《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》、2009年5月25日发布的《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》、2015年9月9日发布的《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号文）的规定，本项目的资本金投入比例不应低于20%。
不同投资人的资信和融资能力不同，根据项目实践经验，同时结合目前的融资环境，本项目的资本金在20-30%比较适宜推进项目后续的建设和运营。
综合考虑本项目实施进展情况，本方案设定：
申请融资金额1.33亿元（利率按央行最新5年以上贷款基准利率4.90%考虑）占项目总投资的73%；项目资本金0.5亿元，占项目总投资的27%（社会资本独资0.5亿元）。
（二）项目资产的形成和移交
建造期间，项目公司对于所提供的建造服务应当按照《企业会计准则第15号—建造合同》确认相关的收入和费用。
基础设施建成后，项目公司应当按照《企业会计准则第14号—收入》确认与后续经营服务相关的收入。
建造合同收入应当按照收取或应收对价的公允价值计量，并分别确认金融资产或无形资产。
合作期满后，项目公司应按照PPP项目合同约定的移交范围、移交标准和移交程序等将项目资产及全部设施向桐柏县人民政府或其指定机构进行无偿移交。
在合作期满前12个月，桐柏县人民政府或其指定机构和项目公司应共同成立移交委员会，负责过渡期内有关合作期满后项目移交的相关事宜。
本项目的移交范围、移交标准、移交验收程序、移交日项目设施的状况、保险的转让、合同转让、风险转移、移交费用等具体条款将在《PPP项目合同》中约定。
二、项目回报
项目运营后可以通过水费、排污费作为项目收益，不足部分由政府通过贴费的方式补助，通过对PPP各类模式的比选，建议项目采用“可行性缺口补助”的方式进行运作。
使用者付费（UserCharges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。
可行性缺口补助（ViabilityGapFunding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。
2、项目保底量的设定
保底量，即政府与项目公司约定的最低供水量，在供应量低于承诺量时，为了保证设备能够稳定运行且项目不发生亏损，政府将给予项目公司一定补偿。
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关问题的通知》（财金[2014]76号）文件的规定，“项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担”。
最低需求量的付费安排在一定程度上降低了项目公司承担实际需求风险的程度，提高了项目对社会投资方的吸引力，同时也降低社会投资方的风险收益水平的要求。
就目前国内类似项目而言，当供应量低于处理规模80%时，政府将对项目公司给予一定补偿，补偿的方式一般是低于80%时政府承诺缺口部分由政府补偿。
3、费用调整机制
考虑到未来物价指数的波动，借鉴现行的成熟经验，设定本项目运营管理费指标有效期五年，约定五年内运营管理费价格维持不变，政府根据考核情况支付运营管理费；五年期满后，依据运营期历年的物价水平和各项变化因素，由项目实施机构结合项目公司，重新确定运营维护价格。
桐柏县审计局牵头建立完善成本监审机制，加强价格监审；建立调价机制，根据运营质量情况、市场价格水平建立服务费调价机制。
在特许经营期内，调价方式及调价频率依据《特许经营协议》中约定的执行。
第六章财务测算
本实施方案仅对本项目进行财务测算，目的在于分析计算项目公司收取的水费、排污费，其能够保证社会投资者的成本回收和合理回报。
一、编制依据
根据国家发改委、建设部颁布的《建设项目评价方法与参数》（第三版）中的原则和规定，结合现行财税制度及有关规定、本行业特点及有关优惠政策，按照投资估算额度，进行本项目的经济评价。
1、生产能力：
污水处理按20000吨/日；水厂按3000吨/日。
2、根据本项目的实际情况，本项
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