关于我县农村公路建设与养护意见及建议.docx

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关于我县农村公路建设与养护意见及建议

关于我县农村公路建设与养护

现状、存在问题及初步建议

---------通榆县交通局

一、公路建设和养护管理的基本情况

2003年以来，我县认真贯彻中央和省政府关于加快农村公路建设的战略部署。

在全面推进县、乡、村三级农村公路网络建设的同时，围绕解决农民群众出行难问题，重点实施了“村村通”工程。

几年时间里，在县委、县政府的正确领导下，在省交通厅的大力支持下，经过县、乡、村各级领导、广大农民群众和交通部门的共同努力，全县农村公路建设取得丰硕成果。

使我县农村公路规模基本形成了“三纵四横三环”公路网络。

自2003年至2008年末，共完成农村公路建设里程1，040公里。

截止今年年末，全县172个行政村已有150个通油路或水泥路，占行政村总数的87%。

16个乡镇中已有8个乡镇的行政村全部通油路或水泥路。

目前的管养状况，一是绝大部分农村公路的养护采取季节性养护和临时性突击养护。

养护组织不健全,养护技术水平低下，失养状况较为普遍，导致大量农村公路存在不同程度的破损。

二是养护管理经费没有来源。

国、省、市、县、乡、村谁都不拿钱，重建轻养的现象十分突出。

三是治理超限运输以来,大量超限超载车辆绕行农村公路，将设立的大多数龙门架撞坏，加剧了公路坏损的程度，使公路使用周期缩短，不能保障正常的运输生产，甚至危及行车安全。

二、公路建设和养护管理方面的做法和扶持政策

总结几年来的公路建设与养护情况具体如下：

（一）、公路建设方面

在农村公路建设过程中，通过不断摸索，总结实践经验，目前已建立起一套适合自身特点的农村公路建设管理模式。

我们的具体做法是：

1、超前规划，科学布局，谋求农村公路的大发展

始终坚持科学规划是最大节约的观念，从一开始，就结合国家发改委和交通部对农村公路建设政策的倾斜，及时调整了农村公路发展理念，把“村村通”建设与农业结构调整、小城镇建设、移民搬迁、资源开发、工业园区建设等工程结合起来，立足长远，高起点规划，制订了新的与国家政策相吻合的农村公路发展规划，编制了全县农村公路建设总体规划，形成了“三纵四横三环”的农村公路主框架。

2、建立健全管理体制，为农村公路建设提供保障

县委、县政府站在经济发展全局的高度，把加快农村公路建设，当作践行“三个代表”重要思想、统筹城乡发展、全面建设社会主义新农村的战略任务来抓，当作德政工程、民心工程来办。

2003年县委、县政府下发了《关于加快全县农村公路建设的实施意见》的通知，并成立了农村公路建设指挥部，县委书记、县长任总指挥，加大了对农村公路建设的组织协调力度。

这样，全县农村公路建设就有了一个统一的管理部门，在管理和协调渠道上更顺畅。

交通局先后多次召开局长办公会、专题会，研究解决农村公路建设相关问题，总结工作，部署任务，使农村公路建设得以顺利开展。

交通主管部门认真履行职责，健全机构，建章立制，狠抓组织、队伍、资金、任务、管理“五落实”，有效保证了农村公路建设的顺利进行。

健全了机构，理顺了关系，加大了管理力度。

“没有规矩，不成方圆”。

没有科学的管理，严格的措施，农村公路建设过程中很容易出现大问题。

面对全面加快农村公路建设的新形势，必须要有新的措施、政策的不断出台，才能使农村公路在建设上有章可循，有法可依。

我们及早动手，未雨绸缪，本着科学务实的态度，积极制定措施，出台办法，先后制定了《通榆县农村公路评比办法》、《通榆县农村公路管理办法》、《通榆县农村公路质量监督办法》、《通榆县加快农村公路建设的若干规定》等，并把这些资料汇编成册，下发到各级管理部门，作为农村公路的指导性文件、为农村公路建设创造良好的内部环境，也提供了可靠保障。

3、拓展融资渠道，破解农村公路建设资金难题

为确保农村公路建设的顺利进行，县政府积极出台优惠政策，多方筹资，形成了“政府主导、社会捐助、群众参与”的投融资机制。

一是政府出资扶持，发挥资金的引导作用。

从2003年始，通榆县政府对农村公路建设就加大了投资力度，在县财政十分困难的情况下给予了资金支持，每建设一公里农村公路，县里补贴投资6万元，奖励1万元，六年中共投入补贴资金5955万元。

二是出台政策支持。

农村公路建设涉及土地征用、林地采伐、水资源等各项费用全部免收。

三是充分利用“一事一议”，广泛筹集资金。

农民群众是直接受益人，本着农民自愿的原则，采取“一事一议”的办法筹措部分资金或投工投劳解决部分资金。

做到了议之有法、议之有据，绝不伤害群众利益，绝不增加农民负担。

新出台的筹资政策，加上国家和省里的补贴投资，我县的农村公路建设从2004年以来实现了突破性发展，并一直保持良好建设环境，为我县实现基本通村的目标打下了坚实基础。

4、抓好示范，以点带面，确保整体推进。

抓好典型，带动全局是加快农村公路建设的有效手段。

为切实解决地方政府和群众认识不足等问题，2003年，我们在农村公路建设中，把兴隆山、乌兰花、团结等3个乡（镇）作为农村公路建设的示范点，利用生产调度会、现场会和考察学习、经验交流等形式，引导各乡镇寻找差距，认清不足，比学赶超。

几个示范乡镇率先走在全县前头，反响较好。

通过立标杆、树样板，用典型引路，以点带面，充分调动了各级政府特别是乡、村的积极性和主动性，统一了思想，提高了认识，转变了群众的观念，调动了农民的潜能，整体推进了全县的农村公路建设。

5、精心组织，规范管理，确保建设质量。

一是在规范建设行为上，严格落实了四项制度。

按照建设管理规范化、施工行为标准化、监督队伍专业化、质量检测经常化的标准，坚持工程招投标制、工程监理制、项目法人制和合同管理制。

所有国债项目，农村公路管理办公室作为第一业主，乡镇作为第二业主与施工企业签订严密的施工合同、安全生产合同和廉政合同，所有线路派驻监理全天候旁站监管。

二是在把握质量关键环节上，认真把好“四个关口”。

一是严把施工图设计关。

全部建设线路由专业公路勘测设计公司形成规范化设计文件，严格履行设计变更手续，确保按专业设计标准进行施工。

二是严把施工队伍审查关。

对有资格进场施工的企业提出18项强制性履约条件，并缴纳一定数量的履约保证金。

三是严把施工材料审验关。

对各乡镇购进的和施工单位进场的河砂、碎石、水泥技术指标全程检测检验，不合格的单质材料坚决清除出场。

对水泥等重要建设材料，采取计量供应办法，统一调拨，保证品质及用量。

四是严把工程报验检测关。

不惜重金购置路基弯沉检验车，对所有报验路段进行路基强度、密实度的检测，弯沉值达不到要求的必须重新振动碾压，否则不允许下道工序施工。

三是在工程管理上，突出抓好“四严格”。

一是严格技术培训制度。

先后组织培训各乡镇领导、村级干部和群众义务监督员近五百多人，培养了一批速成型管理干部，缓解了管理人员严重匮乏的状况。

二是严格督促检查制度。

以“四长两员质量责任制”落实包保责任，交通局还组成五个质量督察组，通过联合检查、专业检查、抽检方式，召开生产调度会、现场会等形式解决工程质量出现的问题。

三是严格操作规范。

先后下发水泥路工程质量管理规定、建设实施办法、内业管理规定等规范性文件70余份，规范建设行为，控制工程质量。

四是严格亮牌制度。

实行亮牌处罚制，并将亮牌次数与管理人员工作考核挂钩。

发现问题不仅进行口头指导，而且形成书面材料，明确整改时限。

（二）、公路养护管理方面

从2005年，我县农村公路养护工作已全面开展起来，确定了“分级管理、养管并重、群专结合、确保畅通”的农村公路养护指导方针，我们的具体做法是：

一是健全组织，完善制度

为加强农村公路养护与管理，我县下发了《通榆县农村公路养护管理办法》，制定了农村公路养护生产管理制度，县成立了乡道管理所隶属交通局，交通局设立了农村公路管理办公室，部分乡（镇）设立公路管理站。

为确保养护生产质量，我们较好的坚持了四项管理制度，第一，实行养护生产管理制度，为规范农村公路养护与管理，下发了《通榆县农村公路养护和路政管理办法》，办法中明确了农村公路养护责任主体为县、乡（镇）人民政府，各级交通主管部门对养护管理进行监督检查和行业指导。

并明确了各自的职责范围、养护资金来源、养护内容和质量标准、路政管理、检查评比方案。

第二，检查考核评比制度，县交通局均制定了农村公路养护考核评比办法，根据《通榆县农村公路养护管理办法》乡（镇）人民政府下设的公路管理站进行日常管理，检查考核；县交通主管部门对辖区内的农村公路养护管理进行定期和不定期的检查，评比。

第三，实行奖罚制度。

县人民政府根据养护内容和养护标准与乡（镇）人民政府签订了养护生产责任书，明确了目标和责任，同时按完成情况进行奖罚。

形成了政府监督、督促，行业部门监管的良好模式。

二是分级管理、落实责任

我们对农村公路养护实行了分级管理。

非专养县级公路，乡、村道由乡（镇）人民政府组织养护，屯道、巷道由村委会组织农民进行养护。

县交通局作为主管部门进行考核。

交通主管部门，将部门行为变成政府行为和社会行为，积极为政府当好参谋，做好养护管理的业务指导工作，协助各乡（镇）人民政府建立健全了养护机构，并组织了培训，制定了养护管理检查评定标准，每月定期对辖区内的农村公路养护工作进行检查，建立兼职路政队伍，安排日常巡路，及时处理路政案件。

三是筹措资金，保证养护

资金是保证农村公路养护顺利进行的关键,我们筹措养护资金主要有以下两个渠道：

第一，县政府从财政转移支付中每年列支50万元专项资金用于农村公路养护；第二，农民“一事一议”筹集部分资金。

三、公路建设和养护管理存在的问题及建议

（一）、公路建设方面

存在的问题：

1、地方财政配套压力大。

随着农村公路建设的深入推进，有经济实力的乡村已完成“村村通”公路建设任务，而债务多、建设里程长或路况差等原因没有完成建设任务的乡村，需要地方配套资金越来越多，地方财政已难以承受，因我县是国家级贫困县，县财力有限，在资金上帮扶有限，这两年公路建设出现建设里程一年比一年少的趋势。

2、国、省补贴资金少。

一是国、省补贴资金少，只占农村公路造价三分之一左右，其余部分都要靠地方政府和农民自筹，存在“一刀切”现象。

二是对不产原材料地区、国家级贫困县要适当提高补贴标准，要分类指导。

3、农民思想认识淡薄。

由于农村连续多年受灾，有相当一部分农民温饱问题还没有解决，农民出工出钱修路积极性不高，不愿承担义务。

修路要“一事一议”、养护要“一事一议”、“一事一议”是个筐，什么都可往里装，议的是老百姓的几个钱，在农民收入有限的情况下，没有资金投入到公路建设当中。

建议：

一是提高国、省里对农村公路建设投资比例，减轻县、乡财政和农民压力。

二是对国贫县公路建设投资政策给予倾斜。

三是对不产原材料的县份和有原材料的县份投资有所区别。

（二）、公路养护管理方面

农村公路的总体技术水平不高,无论是规模还是质量都不能适应农村经济发展的需要,尤其职责不清导致的重建轻养、只建不养、严重失养的现象，致使道路功能降低造成的负面影响也日益突出。

1、管理体制改革，各级政府职责不明确

国务院办公厅2005年9月29日下发了《农村公路管理养护体制改革方案》（国办发〔2005〕49号）明确了县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作，同时监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。

按照方案规定，农村公路管理养护责任为县乡人民政府，目前看，县乡人民政府承担农村公路管理养护责任不够明确，社会各界尤其是群众的认识还不够到位，有些人片面地认为修路、造桥是政府应尽的责任，是为百姓应办的实事，无需个人出钱出力，甚至个别人还要在征地拆迁方面给予一定的经济补偿，达不到目的就无理取闹、阻工。

乡级人民政府依赖县政府和交通主管部门，对上级政策理解不深，存在模糊思想，认为公路养护是交通部门的事。

组织机构没有落实，很难保质、保量的管理和养护好农村公路，同时还存在重建轻养的问题。

2、管理养护资金没有稳定来源

目前我县道路建设和管养资金来源主要靠财政拨付和上级政策资金扶持，县财政困难，拿不出资金，只是在政府统一部署下，乡镇组织村民对路基采取简单的季节性养护和突击养护，动用的只是义务工。

路面病害处理只能是公路管理部门从省公路管理部门争取省“以奖代补”养护补贴资金，用于农村公路病害处理，而去年这一块也没有了。

由于缺少资金投入，公路未能实现经常养护，主动和预防性养护，病害得不到及时处理，致使公路病害越来越多，严重路段只能维持保通，缩短了公路使用寿命，降低公路投资效益。

3、基础设施不配套，存在安全隐患

乡村道路周边环境整治、两侧绿化、标志标牌设置等工作还未能按标准及时落实到位。

许多乡村道路自建起，至今还未设置标志标牌，道路两侧杂草丛生，路面清扫不及时不到位，烂泥碎石随处可见，管养工作急待跟上。

4、政策调整，管养矛盾日益突出

县乡公路养护资金主要由三部分组成，即汽车养路费分成，拖拉机、农用车、摩托车养路费和以工代赈。

然而，汽车养路费重点投入的是国、省道干线公路，拖拉机、摩托车、三（五）轮汽车和低速货车在我县征收了一部分也上缴了，未留到地方。

乡镇农村税费改革前，农村公路建设工程的路基土方均由群众完成，青苗补偿、路基拓宽、整修路肩等费用基本是零投入，这部分所需资金估算应占到工程总造价的35%左右。

而税费改革后，群众集资和“两工”（农民劳动积累工和农民义务工）都已取消，乡村基础建设基本无筹资渠道，只能靠“一事一议”制度，而“一事一议”所筹集的资金一是总量少，向从事农业的人口收取，每人每年不得超过15元，对公路建设所需的配套资金来说也是杯水车薪；二是所筹集的资金还得用于农田水利基本建设等其他公益事业。

而在工程实际实施过程中，由于乡镇负责的土方工程不到位，也经常影响了工程的工期。

配套资金的不到位，使得农村公路建设只能按照国家补助资金的标准量入为出，降低建设标准，减少计划建设里程。

同时也导致工程管理、咨询、设计等费用挤占上级拨款，拖欠工程款等现象的发生。

而工期的延长，农村税费改革后，取消了民工建勤义务工，实际上这部分资金已不复存在。

《吉林省农村公路建设和养护管理办法》规定：

县、乡道公路的养护要纳入各级财政预算安排，公路养路费给予适当补助；村道公路养护由村民委员会采用“一事一议”等民主决策方式解决，农民连年收减少，靠广大农民群众一事一议筹资十分困难。

随着公路里程的增加，管养不及时，资金投入困难，公路路面病害日益增多，在没有稳定的资金来源情况下，路面状况将无法恢复。

随着农村税费改革，公路管理养护的资金筹措更加困难。

国务院出台的《改革方案》明确了农村公路原则上以县级人民政府为主负责管理养护工作。

而我县是国家级贫困县，财政特别困难，拿不出钱来养护农村公路，因此管养矛盾日益突出。

5、初步建议

为贯彻落实《改革方案》要求，改革农村公路管养体制，建立长效机制，建立科学的农村公路管养体制和运行机制，妥善解决农村公路管养问题，为保证农村公路的路况完好，为行车提供安全、畅通、快捷的制度保障，提出以下几项建议供决策参考：

一是落实责任，健全农村公路养护管理体系

依照《改革方案》要求，农村公路的管理责任主体为县级人民政府，实行“统一管理、分级负责、以县为主”的农村公路管理体制。

“统一管理、分级负责”，就是把农村公路管理作为政府的职责，由县政府统一领导，交通主管部门承担具体管理职责，其所属公路管理段、乡道管理所具体承担管理业务。

交通主管部门把不同行政等级的公路统一纳入其管理范畴，按照分级管理的原则，各乡镇把农村公路管理养护列入政府日常工作范畴。

成立一个农村公路管理站，站长由副乡镇长兼职，交通科员任副站长并主抓日常管理养护工作，成员由各村村书记担任。

公路管理段、乡道管理所对农村公路的养护工作进行具体协调、指导、考核。

二是统筹安排，积极筹措养护管理资金

资金是保证农村公路养护顺利进行的关键,如果没有必要的养护资金,那么农村公路养护就成了“无米之炊,无源之水”。

我们筹措养护资金主要有以下几个渠道：

一是要加大养护资金投入力度。

在争取上级补助资金的同时，地方政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预算，安排必要的财政资金，保证农村公路正常养护；

二是加大农用汽车养路费、农用四轮拖拉机、摩托车养路费征收力度，做到应收尽收，并全部用于农村公路养护。

三是依法收取的农用拖拉机养路费；

四是交通部门积极争取的省“以奖代补”养护补贴资金。

考虑地方财政配套资金的难度、筑路材料匮乏等情况，建议在正常养护省以奖代补资金中，给予一定比例倾斜。

五是用沿线荒山、荒地、路树等资源进行资产置换。

六是充分利用村民委员会“一事一议”制度发动群众进行小量的筹资筹劳。

三是建章建制，完善公路管理的制度标准

我县当前急需制定的标准主要有两个方面：

一是行政管理规章制度。

需要明确农村公路的管理内容、责任主体、责权划分、管理手段、资金渠道、养护要求等，对此，应积极争取人大或政府以文件的形式尽快出台《农村公路养护费征收实施细则》、《农村公路资金管理办法》和《农村公路养护管理考核办法》等政策，使农村公路的养护管理和改革发展有法可依，有章可循。

二是技术性的标准规范。

包括养护质量标准、养护操作规程、检查评定方法等。

有必要对全县农村公路养护成本进行一次重新测算，进一步完善农村公路养护数据库，制定符合我县实际的农村公路管理养护制度、技术规范、养护定额、质量评定标准和验收标准。

三是对农村公路养护实行群众集中养护和家庭个人承包养护，实行承包养护的路段，要以公开招标的方式确定。

四是出台激励机制，提高乡镇村养护主体工作积极性，同时加强政府督导，保证乡村两级养护工作正常开展；

四是强化管理，不断加强农村公路养护监管力度

《公路法》明确规定“县级以上人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作”、“交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。

农村公路既然是公路网一部分，应当纳入县级交通主管部门及所属的公路管理机构的管理范畴。

《改革方案》也明确了交通主管部门和公路管理机构的职责和权限，这是法定的职责，为此，交通主管部门以及公路管理机构按照法定职责履行职能，不断强化管理措施，从计划安排，资金管理，工程发包，质量考核等环节入手，加强对农村公路管养工作领导和监督，定期检查农村公路管养工作的开展情况，实现有路必养的工作目标。

五是依靠群众，加大农村公路路政管理力度

当前，我县农村公路的路政管理工作十分薄弱，主要表现在两个方面，一是由于执法人员配备不够，路政巡查的范围小，只限于国省干线及专养路线，无法及时发现路政案件，更谈不上处罚和纠正。

二是执法难度大，各种侵占损坏路产的行为难以制止。

再加上干线治超以后，大量的超限超载车辆绕行农村公路，加快了农村公路损坏的速度。

路政管理薄弱已经成为影响农村公路持续发展的另一重要因素。

应以国务院出台的《改革方案》为契机，积极向上争取管理人员编制，加大路政管理力度。

一是要结合养护工作，采取聘请路政协管员、信息员、委托管理等方式，充分调动乡政府、村委会和沿线村屯保护公路的积极性，建立和完善适合县情的农村公路路政管理模式；二是制定和完善农村公路路政管理的有关规章制度，明确工作职责；三是加强宣传教育，增强沿线群众爱路护路意识。

四是要通过政府协调，成立由交通、公安、国土等有关职能部门共同组成的农村公路联合执法组，加大对超限超载车辆饶行地方道路、公路用地范围内乱搭乱建、毁坏公路设施等不法行为的打击力度，维护路产路权，确保公路畅通。

二OO八年七月十四日