浅议消防监督工作中存在的问题与对策.docx
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浅议消防监督工作中存在的问题与对策
浅议消防监督工作中存在的问题与对策
[摘要]：
近年来，我国市场经济发展国际化的步伐逐步加快，作为保卫社会主义经济建设成果的消防监督工作面临着新的挑战，存在着一系列制约当前消防监督有效服务的问题。
文章通过从树立全新的消防监督工作理念、杜绝“人情消防”、提高监督人员的素质层次、更新监督人员的知识结构、加大消防产品的监督力度等方面入手，对当前消防监督工作提出自己的观点和建议
[关键词]：
消防监督行政执法问题对策
1前言
消防监督管理工作，是整个消防工作中一项极为重要的工作。
作好消防监督工作，对于减少火灾，保卫我国改革开放和经济建设成果，保障人民生命财产安全，具有重大意义。
近年来，随着我国经济结构的调整，经济实力的快速增长，经济模式的变化，我国现行消防监督形式和行为方式存在的不适应问题逐渐显露出来。
经济发展的国际化趋势对消防监督的形式有了更高、更规范的要求。
因此，对新形式下消防监督工作中存在的问题进行深入分析，探讨和研究相应的对策是非常有必要的。
2消防监督工作中存在的问题
2.1消防执法中存在的问题
由于社会条件和消防行业自身条件的制约，消防行政执法过程中同时存在着无法可依、有法难依、执法不严、违法难究四种现象。
2.1.1无法可依
以《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）为主的消防法规日趋完善，但目前还存在不少立法的“空白点”，一些必须与《消防法》配套的规章有待制定。
主要表现在：
其一，如《消防法》第8条规定：
“城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城市总体规划，并负责组织有关主管部门实施”。
但没有规定政府及有关主管部门负责人的相应法律责任，造成部分地区的消防规划、公共消防设施、消防装备建设不落实。
这是由于《消防法》是一部较集中较年轻的国家性法律规范，在制定过程中难免智者千虑，必有一失，对某些条款规定还不够彻底。
目前只有地方规章或规范性文件作为执法的补充法律依据，但是由于各地的地方性法规都略有出入，给实际的消防执法带来不便。
这就要求立法部门联系实际，依据基层执法部门的反馈逐步完善《消防法》及相关的消防法规及规定[1]。
其二，我国的消防法制体系还不够完备。
虽然国家已经制定了《消防法》，但是总体而言，我国的消防法规体系本身还不够完备。
一是有些消防法规已滞后于社会发展，不适应新形势下社会主义市场经济发展的需要。
这主要表现在现行的消防技术规范、标准，相当一部分内容参照了发达国家的消防试验和相关资料，汇集了国外消防规范、标准中较为严格的成分，然而发达国家不断进行各种消防试验和研究，不断修改完善规范标准，使其不断适应社会经济和科技的发展，而我国由于各种因素的制约，对出现的消防新产品，新情况不能及时组织人员开展研究，制定相应的设计规范和产品标准。
二是有的技术规范已不适应新材料、新工艺和新技术的发展和应用要求。
目前国内外先后研究出很多新型建筑、防火防爆、节能材料、报警设备、灭火设备等，这些材料、设备在现行规范中没有相应的条款，难以很快得到推广应用。
如当今一些技术比较成熟的哈龙替代系统在现行规范里还没有相应的规定。
其三，关于性能化设计的法规及技术规范还有待于发展。
自1985年英国发布第一部性能化建筑规范之后,日本、澳大利亚、美国、加拿大、新西兰以及北欧等发达国家政府先后投入大量研究经费，积极开展消防安全工程学和性能化安全设计方法理论及技术的研究。
在我国，研究性能基础设计和性能基础规范的工作还刚刚起步。
而为了与国际接轨，各地的性能化研究队伍也在不断扩大，他们所使用的都是国外的技术规范。
要逐步建立适合我国国情的以性能化为基础的建筑防火设计技术法规体系是一项长期的任务，需要付出相当大的努力才能完成。
2.1.2有法难依
有法难依，不同的消防法规的条文在执行过程中相互矛盾。
36号令第15条规定：
“公共场所营业时将安全出口锁住，疏散通道不畅通的”和“常闭式防火门经常处于开启状态的”，应当责令其当场改正，填发《责令当场改正通知书》，而《消防法》第43条规定，营业性场所不能保障疏散通道、安全出口畅通的应该责令限期改正，逾期不改的，责令其停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。
36号令和《消防法》对同类行为责令改正的规定互相矛盾，造成现实执行中的困难，给消防监督工作带来诸多不便。
其次是执法依据不清。
《消防法》第44条规定：
“违反本法的规定，生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，责令停止违法行为，没收产品和违法所得，依照产品质量法的规定从重处罚”。
消防机构依法进行消防产品监督执法是无可厚非的，可是要求消防机构对违反《消防法》规定的行为依据《质量法》进行处罚却有些欠妥，未免有些牵强。
2.1.3执法不严
首先是消防法规对许多违反《消防法》的行为的责任追究所设置的前置条件不太妥当。
《消防法》第五章规定了处罚的前置条件，即消防机构发现消防违法行为后，在实施处罚之前，要先“责令限期改正”，对“逾期不改正的”才能给予处罚。
这种规定从形式上满足了处罚与教育相结合的行政处罚原则，但实践中确有具体困难。
《消防法》第40条规定：
“对建筑工程的消防设计未经消防机构审核或审核不合格，擅自施工的，责令停止施工，可以并处罚款”。
但实际操作起来就比较困难，首先“责令限期改正”在法律文书中不好表述，是责令限期申报消防审核还是责令停止施工，若责令限期申报审核，那么就没有停止施工，就可能在限期申报期间造成难以整改的火灾隐患，若责令停止施工，就属于行政处罚，这又不符合法律程序。
其次是消防法规对许多违反《消防法》的行为处罚过轻，起不到惩戒作用。
《消防法》第14条规定了机关团体、企业事业单位应当履行的消防安全责任，在第43条设定的相应法律责任是对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分或者警告，但实施上，消防机构执行时只有行政处分建议权，并没有决定权，故根本无法实施，而且对直接负责的主管人员和其他责任人员处以行政警告，处罚太轻，难以起到惩戒作用。
2.1.4违法难究
消防工作是面向全社会的，在行政执法过程中，不乏碰到在对一些违法行为进行处理时，可能会对部分民众的生活带来一定负面影响的情况。
消防监督人员若依据法律，难免造成民众的强烈反应，可如果不依法办事，一旦出现问题，就要追究执法人员的责任，致使消防监督部门处于作为和不作为的两难境地。
其二，消防执法过程中，有些违法行为处置过程过于繁琐、复杂、申请强制执行难，也给违法行为带来逃脱的机会。
当然，也不能回避，地方、部门主义也是违法难究的庇护神。
2.2“审批式”消防和“保姆式”消防依然占主导地位
现行消防监督的管理模式是从高度计划经济时期脱胎而来的，有两个很明显的计划经济特征：
一是审批式特点。
审批式管理是以消防行政审批作为消防行政管理的主要手段。
这是我国消防行业多年形成的一种特定的模式，出现极大的重复性，就是这些过滥的行政审批，不仅降低了行政效率，严重制约市场经济的进一步建立和完善，而且还是乱审批、乱收费、滋生腐败现象的温床。
针对这种现象，监督部门应该简化程序，减少一些不必要的重复的审批。
二是保姆式特点。
长期以来受计划经济模式的影响，公安消防监督机构和消防监督人员还习惯于“全能消防”和“保姆消防”，在消防工作中既充当“运动员”，又充当“裁判员”和“服务员”。
在建筑工程的消防监督管理上，从可行性研究至工程验收，都要经过层层级级的消防审批，事实上消防部门已经直接全面参与了企业的基本建设和日常管理活动，承担了应当由企业承担的管理责任，消防机构成了企业的消防安全保姆。
2.3消防监督工作地区差异大
我国当前消防监督工作中一个显著的特点就是地区差异大，各地的消防监督力度有着明显的差别。
首先是，南北差异大。
我国东南省市的消防监督力度明显高于西北部，这主要是消防在一定程度上受经济条件的制约，可以说一个城市经济实力的强弱，在一定程度上决定了政府对消防事业投入的多少，因为消防需要经济作后盾，高质量的监督体系是建立在一定资金投入的基础上的。
同时经济发达地区个人的消防意识也要略高于经济薄弱地区，生活条件的提高会带来忧患意识的增强。
其二，城区和市郊的差异大。
市郊一直是城市消防容易造成失控漏管的边缘交叉区域，也是威胁城市消防安全的隐患藏身之地。
其原因主要是随着经营机制转换，市场经济不断发展，市郊逐渐成为个体私营企业、独资合资企业等各类经济实体的聚集地，而有些政府领导出于经济利益发展考虑，要求消防部门开“绿灯”，而忽视了消防安全。
其次是政府管理企业的职能正在逐渐弱化，单位和部门的领导对消防工作重视不足，不能正确处理安全与生产关系。
其三，农村消防依然是形势严峻。
我国消防工作起步较晚，同时受到国情的制约，如今消防工作还不是太完善，特别是县级消防大队发展还不够成熟，农村的范围又较大，消防监督工作事实上是鞭长莫及，消防设施也基本没有。
而随着时间的推移，农民个人拥有的财产数额在逐年增大，农民在住房建设上投入大了，村办工业也异军突起，出现了农村城镇化趋势，但消防工作却远远不能满足农村经济发展的要求。
所以，加强农村消防监督工作的力度也就变得越来越重要。
2.4特有的监督模式造成“人情消防”的存在
在消防监督过程中，由于社会形态和监督模式的影响，给予了“人情消防”一定的生存空间。
在这个庞大的监督队伍中，出现一小撮利用手中权利做感情投资的监督人员似乎是具有了一定的不可抗力。
更有甚者，在利益思想的驱动下，降低对被监督单位的消防审查标准，一路开“绿灯”。
岂知同时，消防隐患也直线上升。
其次，大中型建筑要求消防设施投资比重较大，也是造成“人情消防”的一大因素。
现行的消防法规有规定：
高层建筑的消防投入比例要占整幢建筑建设费用的10～30%。
很明显对于一项工程来说，消防投入将占到很大一部分，而我国目前个人的消防意识还跟不上消防发展的步伐，于是被监督者就利用金钱来达到某种目的。
这就为“人情消防”提供了外在条件。
3解决消防监督工作中问题的对策
3.1建立适应新形势下市场经济要求的消防法律法规体系
首先是加快修订和完善的步伐。
对于全国性和地方性的法律法规，消防机构在执行中认为应当予以修订或完善的，应积极向上级立法部门反映，建议及时更新完善。
其次要抓紧创制新的法律法规。
针对当前消防工作的新形势、新特点和消防法制中的空白，比如随着我国社会主义市场经济的快速发展，建筑业也得到了空前的发展，超高层建筑、大型商场、地下建筑、大型娱乐游艺场所等大量涌现，火灾形势越来越严峻，群死群伤重、特大恶性火灾事故时有发生，现行消防技术规范不能涵盖上述建筑的所有消防安全要求，已不适应社会经济快速发展的要求。
要针对新材料、新工艺、新技术的不断出现和运用，抓紧创制新的法律法规，建立起与社会发展进步、市场经济改革相衔接的消防法规体系，制定符合国情和国际通行做法的消防技术规范。
3.2树立全新的消防监督工作理念
当前各级消防监督人员强化学习，提高认识，尽快地转变思想观念，准确定位消防监督机构的角色，建立起适应市场经济体制的全新的消防监督工作理念。
首先是确立“透明消防”的理念，建立行政公开机制。
传统体制下许多消防监督活动处于不公开状态，尽管近年来各地在“阳光作业”上做了一些工作，但还很不够。
各级消防部门要进一步完善和补充听证制度、告知制度，应当及时向社会公布有关消防工作的方针、政策，公开办事程序、制度、规定、时限和结果，提升消防监督信息公开化程度，以积极认真的态度勇敢接受群众的监督。
其次是确立“责任消防”的理念，建立行政保障机制。
长期以来，政府机关习惯于行使权力、约束相对人的行为，产生了许多层层审批、处处盖章、漠视相对人权利的多种官僚主义，而对责任往往是退避三舍，想方设法为自己留出不受监督的领地，形成了很多特权。
消防执法工作中也有这种现象存在。
消防执法监督人员不仅要履行消防监督职权，更重要的是要承担起消防监督和依法监督的法律责任，切实增强责任意识，要实现从“权力消防”到“责任消防”的转变，更好地承担起为社会服务的法律责任和对法律负责的责任。
3.3合理解决消防监督工作的地区差异
随着我国消防事业的不断完善，消防监督工作的地区差异已是摆在消防人员面前的大事。
由于我国各地经济发展的不平衡，严重的地区差异，要求消防部门必然要以不同的地方政策来区别对待，而不能盲目的要求消防监督工作的全国统一，这是先进发达国家多年来工作经验的总结，也必是将来一段时间内我国消防监督行业必须奉行的政策。
要从根本上完善对待消防监督的地区差异的政策。
主要可以从以下几方面入手。
一是强化责任追究制度，从根本上提高当地政府对消防安全的重视程度；二是实行不同的调节机制。
经济较发达的省市消防人员的工资及其它费用由当地政府解决；经济相对薄弱地区的由国家统筹管理，并给予他们特殊的扶持政策；三是根据当地经济的发展程度，不同的地区实行不同的地方政策加以区别对待，尤其是消防监督的要求和地方性的消防法规不能盲目地统一；四是建立消防基金，发行消防彩票，用市场募集资金的方式来增加对消防的投入；五是在农村逐步的建立村级义务消防队，在当地政府的协调和现役消防部队的培训和指导下展开工作。
3.4杜绝“人情消防”，完善消防监督
“人情消防”的存在，给我国消防监督工作的公平性、公正性带来很大冲击，它不仅影响了消防监督人员的执法效率，而且降低了我国消防监督行业的总体发展水平。
“人情消防”之所以多年来有其生存的空间，是我国现有的社会形态、不健全的法律法规和不太合理的消防监督模式创造的。
要从根本上解决“人情消防”的问题，可从以下几个方面入手：
一是专门制定规范消防监督人员执法行为的法律规范，加大对消防监督人员的约束力度；二是加强对消防监督人员的监察力度，同时对违法人员进行严惩；三是增加消防监督的透明度，让全社会来监督消防人员的执法工作。
3.5提高监督人员的素质层次，更新监督人员的知识结构
目前我们国家实行的是现役制消防，相当部分的消防监督人员是从部队战士逐步成长起来的，尽管他们对部队的管理和灭火救援工作比较熟悉，但他们的知识储备状况与消防监督工作的技术化、专业化和法制化的时代要求还很不适应。
要改变这种状况，需要从以下两个方面进行。
一是强化消防监督队伍的素质教育。
首先要摆正消防监督工作的位置，坚决克服工作中存在的特权思想、利益驱动等问题。
其次还应建立必要的监督激励机制，对消防监督人员进行定期考核，将考核情况与晋职、晋衔挂钩，增强消防监督人员作好本职工作的自觉性。
二是更新消防监督人员的知识结构。
各级公安消防监督机构和消防监督人员要高度重视对科技知识、法律知识、消防知识以及对世贸规则的学习和研究，切实提高消防业务工作能力和监督执法水平，提高消防监督的技术含量。
3.6加大消防产品的监督力度
在消防产品监督检查方面，应加大工作力度，在实际检查中多动手进行产品功能的测试。
组织经验丰富的消防监督检查人员和信誉好的消防产品生产企业的技术人员，制定消防产品监督检查的技术标准。
在标准中明确产品监督检查的职责、程序，特别是检验产品功能的简单的试验方法，使消防监督检查人员能够在监督检查中做些抽样试验，实际了解设施设备情况。
对于产品的售后服务及维修问题，应制定专门的规定，避免厂家卖完就走，日后的产品质量无人负责。
在消防产品的宣传上，对广大群众应注重多宣传一些简单的、常用的产品，着重于使用的方法；对各单位的消防管理人员适当做一些复杂产品的使用方法的宣传和辅导；对于产品的使用单位，还要加强产品性能和适用范围的介绍，防止使用不合适的产品。
4结束语
综上所述，随着我国市场经济的不断发展，消防监督工作与经济发展不相适应的问题越来越突出，其中消防执法问题、消防监督管理模式、消防监督工作中的地区差异以及“人情消防”是亟待解决的问题。
因此，需要建立适应经济发展需求的法律法规体系，使消防法规及规定与国际接轨；要树立全新的监督工作理念，从监督机制、提高人员素质等方面杜绝“人情消防”的存在；要不断更新监督人员的知识结构、加大消防产品的监督力度；并且要合理的解决消防监督工作的地区差异。
消防监督工作是一项复杂、繁琐的工作，有其特殊的运行方式和较强的专业活动过程，牵涉到很多方面的知识，凡是在生产、生活等活动中从事消防管理活动的过程和地方，都需要并存在消防监督。
随着社会的进步和社会经济的发展，作为一个系统存在于社会运行中的消防监督工作，也需要不断的发展和改进，这就需要消防监督人员或是对消防监督工作进行研究的工作者，逐步地去排除消防监督工作在运行过程中存在的问题，并对其提出相应的解决方案，以达到消防监督的逐步完善和与国际接轨。
参考书目
[1]陈华丽,杨义.对新形势下消防法制建设的思考.
[2]吴仁贤.加强市郊消防监督之我见.中国消防.
[3]郑国兴.消防监督工作中存在的问题及对策.河北消防.
[4]曾杰.鼓励保险介入深化消防监督.中国消防协会：
[5]吉哲.市场经济到底需要什么样的消防监督机制.
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