成都城乡最低生活保障项目.docx
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成都城乡最低生活保障项目
2017年成都市城乡最低生活保障项目
绩效评价报告
四川华强会计师事务所
二〇一八年八月三十一日
2017年成都市城乡最低生活保障项目
专项资金绩效评价报告
按照成都市财政局《关于开展2018年市级财政绩效评价工作的通知》（成财绩〔2018〕2号），我们受成都市财政局委托，于2018年4月16日至2018年6月30日对成都市民政局城乡最低生活保障项目开展绩效评价，踏勘了成华区、锦江区、新都区、金堂县、邛崃市5个区（市）县9个项目点，进行了52人次座谈，累计发放问卷调查表、满意度调查表50份。
具体情况如下：
一、项目概况
（一）项目背景及立项依据
1997年9月2日，《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发【1997】29号）决定在全国建立城市居民最低生活保障制度，通知中要求“1997年底以前，已建立的城市要逐步完善，尚未建立的要抓紧做好准备工作；1998年底以前，地级以上城市要建立起城市居民最低生活保障制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地要建立起这项制度。
”
为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，国务院正式制定了《城市居民最低生活保障条例》（中华人民共和国国务院令第271号），自1999年10月1日起施行。
2001年9月18日，四川省人民政府颁布了《四川省城市居民最低生活保障实施办法》，办法中规定“四川省行政区域内城市居民最低生活保障适用《城市居民最低生活保障条例》和本实施办法”。
为保障城市贫困居民基本生活，落实城市居民最低生活保障制度，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《四川省城市居民最低生活保障实施办法》，结合成都市实际，市政府制定了《成都市城市居民最低生活保障实施办法》（2004年市政府令108号），并于2004年9月1日起正式施行。
为贯彻落实党的十六届六中全会精神，切实解决农村贫困人口的生活困难，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），决定2007年在全国建立农村最低生活保障制度。
2003年，成都市已建立城乡一体化社会救助体系，实现了城乡困难群众救助全覆盖，同年11月，在全国率先实现了同一区（市、县）城乡低保标准统一。
（二）项目绩效目标
2017年度成都市最低生活保障项目由成都市民政局组织实施。
民政局根据有关精神下发了《成都市民政局关于进一步加强社会救助工作的通知》（成民发〔2017〕16号），明确了2017年社会救助工作目标。
总目标：
确保全市各级民政系统严格落实社会救助各项政策制度，确保困难群众“主动发现”，确保符合条件的困难群众“应保尽保”。
年度目标：
以维护困难群众利益为出发点和落脚点，坚持问题导向，严格落实社会救助各项政策制度，确保符合条件的困难群众“应保尽保”。
全面检查困难群众主动发现各项工作环节、工作任务的落实情况，重点检查困难群众台账是否健全、定期巡查机制是否落实、发现困难群众是否及时给予救助，推动困难群众主动发现机制的落实；对于虽不符合低保救助条件但确有特殊困难的群众，要通过整合救助资源，采取实施临时救助、医疗救助、关爱援助等救助帮扶政策，及时帮助他们解决困难，真正做到困难群众“应保尽保”，社会救助利民惠民。
（三）项目资金支持范围、支持方式
1、资金支持范围：
保障城乡低保对象的基本生活。
2、资金支持方式：
城乡低保资金实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，直接发放到户。
3、申报条件：
持有当地常住户口的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保。
4、补助对象：
由于政府的重视和加大投入，城乡居民最低生活保障金不断增加，救助范围也不断扩大。
补助对象为无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城乡居民；有一定收入但家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城乡居民；重点优抚对象、70岁以上老年人；学前教育、义务教育阶段、高中教育阶段、大学教育阶段的低保家庭学生。
2017年度全市共为8.6万户、13.4万低保对象发放低保资金共计59246万元，城乡人均补差分别达到463元和328元。
二、评价工作基本情况
（一）评价方法
该项目采用比较法和公众评判法相结合的方式实施绩效评价，比较法主要通过收集绩效目标效果指标的比较数据，综合分析绩效目标实现程度；公众评判法通过公众问卷及抽样调查等对该项目专项资金支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。
（二）评价指标
根据市财政局2018年绩效评价指标体系及项目特点，按“专项资金”项目指标体系设计本项目评价指标。
共性指标为项目决策、项目管理指标。
个性指标为产出指标和项目效果指标。
1、产出指标
（1）完成数量，通过分析领取低保人员的数量占应领低保人员数量的比率，分析是否实现应保尽保。
（2）完成质量，根据现场检查低保户档案中附件的齐全性、申报审批流程的规范性，判断项目质量是否达标。
（3）完成时限，根据现场评价预算年度内低保项目在截止时点低保金实际发放进度考核项目完成时限。
2、效果指标
（1）低保项目实施受益对象的准确性
该指标主要用于考核低保项目实施受益对象的准确性。
评价方法及标准为：
每一项目点随机抽取50份低保档案进行查阅，根据档案记录内容重点关注低保户分类情况，抽取已查阅档案中10户具有代表性的家庭进行走访，核实档案记录与现实情况是否一致，确定在保对象的准确性，每核实一例不符合补助对象标准的扣一分，直至扣完。
（2）低保补助分类施保金额计算的准确性
该指标主要用于考核分类施保政策实施的准确性。
评价方法及标准：
每一项目点随机抽取50份样本低保档案进行查阅，关注低保档案记录核定的低保金、收入证明、低保分类等，对照当地分类施保政策重新计算应发放低保金，与资金发放金额进行交叉核对确认补助准确性，每核实一例不符合补助对象分类标准或补助金计算错误的扣一分，直至扣完。
（3）低保项目实施中民生目标值的完成情况
该指标主要用于考核低保项目实施中民生目标值的完成情况。
评价方法及标准为：
通过比较本年区域内月人均补助情况占当地本年民生目标值的比例进行打分，一、二圈层民生目标值为380元，三圈层民生目标值为300元。
得分小于70%为差，得分大于或等于70%小于80%为较差，得分大于或等于80%小于90%为一般，得分大于或等于90%小于100%为较好，得分大于或等于100%为好。
三、项目总体评价及得分
经评价，该项目总体完成情况较好，资金绩效目标明确，预算编制合理，项目和资金管理较为落实，整体项目效果较好。
该项目绩效评价总得分为94.09分，其中，项目决策满分20分，评价得分19分；项目管理满分20分，评价得分19.84分；项目效果满分60分，评价得分55.25分。
具体为：
一级指标
二级指标
三级指标
评价内容
分值
实际得分
（20分）
项目决策
（2分）
决策依据
政策依据
考核项目政策依据是否符合政策要求
1
1
实施计划
是否围绕年度目标制定实施计划
1
1
（3分）
绩效目标
目标合理性
考核项目设定绩效目标是否依据充分，是否符合客观实际，是否与项目政策目标相关
1
1
目标明确性
考核项目预期提供的产品、服务、效益或其他目标是否明确
1
1
目标匹配
考核目标与资金实际开支方向的匹配情况，防止资金使用偏离目标
1
1
（10分）
管理办法
资金管理办法制定情况
考核专项资金管理办法制定情况
1
0
补助对象
考核资金管理办法是否明确规定补助对象
1
1
使用范围
考核资金管理办法是否明确规定资金使用范围
1
1
管理职责
考核资金管理办法是否明确规定专项资金各方参与主体职责
1
1
审批程序
专项资金管理办法是否明确项目申报、审核、下达等相关程序及时间节点
1
1
预算编制
项目库制度
专项资金管理办法是否明确建立项目库制度
2
2
编制程序
专项资金管理办法是否明确专项资金预算编制程序
2
2
监督检查制度
考核专项资金管理办法是否明确监督检查内容、处罚方式及程序
1
1
（5分）
资金分配
分配方法
考核资金分配方法是否科学合理
1
1
分配要素
考核相应分配方法相关要素是否明确
2
2
分配过程
考核分配过程符合相关规定
2
2
（20分）
项目管理
（7分）
预算管理
项目库运行
考核项目库运行情况
1
1
编制程序落实
考核专项资金预算编制程序落实情况
1
1
分配时限
考核市级主管部门分配资金时效
1
1
考核区（市）县财政部门及时分配资金
1
1
预算执行
考核结余结转情况
1
1
预算调整
考核预算调整情况
1
1
结转管理
考核结余结转资金是否按结余结转要求进行管理
1
1
（3分）
资金到位
资金配套
考核区（市）县财政资金配套到位情况
考核区（市）县财政资金配套到位情况
1
1
资金使用
考核项目实施单位资金使用及时性
2
1.84
（5分）
组织实施
审核把关
考核项目审核工作开展情况
1
1
审核结果
考核项目点是否符合申报条件要求，是否存在虚报项目的情况
1
1
项目调整
考核项目调整情况
1
1
制度执行
考核有关制度规定执行情况
1
1
监督检查工作落实
资金管理办法或相关制度要求监督检测措施落实情况
1
1
（3分）
资金管理
专款专用
专款专用
1
1
支付依据
考核资金支付依据是否符合规定
1
1
开支标准
考核资金开支标准是否符合规定
1
1
（2分）
财务管理
财务制度
考核财务制度建设情况
1
1
会计核算
考核会计核算规范性
1
1
（60分）
项目效果
（20分）
产出
完成数量
考核项目计划数量完成情况
10
10
完成质量
考核项目计划质量完成情况
5
3
完成时限
考核项目计划时限完成情况
5
5
（30分）
效果
对象准确率
评价低保项目实施受益对象的准确性
10
10
补助准确率
评价分类施保政策实施的准确性
10
8
民生目标完成率
评价低保项目实施民生目标值完成情况
10
10
（10分）
满意度
受益对象满意度
考核受益群众企业对低保实施满意度的调查
10
9.25
总分
100
94.09
四、项目资金安排（含分配）及执行情况
（一）项目预算安排及执行情况
2017年预算安排“城乡最低生活保障资金”40347.5万元、实际下达预算资金40347.5万元，无中期调整，执行率100%，其中：
中央财政预算资金18756.5万元；省级财政预算资金2591万元；市级财政预算资金19000万元。
具体为（金额人民币万元）：
2017年城乡最低生活保障资金情况表
区（市）县
合计
城乡低保（市级资金）
城乡低保（省级资金）
城乡低保（中央资金）
小计
城镇低保（2081901）
农村低保（2081902）
小计
城镇低保（2081901）
农村低保（2081902）
小计
城镇低保（2081901）
农村低保（2081902）
高新区
423.70
129.70
129.70
-
32.00
32.00
-
262.00
115.00
147.00
锦江区
1145.17
427.17
427.17
-
51.00
51.00
-
667.00
667.00
-
青羊区
1063.66
344.66
344.66
-
53.00
53.00
-
666.00
666.00
-
金牛区
792.00
384.00
384.00
-
-
-
-
408.00
408.00
-
成华区
1805.10
637.60
637.60
-
92.00
92.00
-
1075.50
1075.50
-
武侯区
897.97
271.97
271.97
-
58.00
58.00
-
568.00
568.00
-
龙泉驿区
791.43
372.43
-
372.43
15.00
15.00
-
404.00
118.00
286.00
青白江区
1410.85
646.85
-
646.85
46.00
-
46.00
718.00
130.00
588.00
金堂县
5269.90
2174.90
-
2174.90
230.00
100.00
130.00
2865.00
400.00
2465.00
双流区
994.41
347.41
-
347.41
48.00
-
48.00
599.00
200.00
399.00
温江区
470.30
199.30
-
199.30
21.00
21.00
-
250.00
40.00
210.00
郫都区
609.62
209.62
-
209.62
38.00
38.00
-
362.00
57.00
305.00
新都区
1361.18
500.18
-
500.18
83.00
-
83.00
778.00
267.00
511.00
彭州市
5713.24
2059.24
-
2059.24
239.00
-
239.00
3415.00
260.00
3155.00
都江堰市
2760.05
1218.05
-
1218.05
119.00
-
119.00
1423.00
170.00
1253.00
崇州市
2454.33
1160.33
-
1160.33
110.00
-
110.00
1184.00
-
1184.00
大邑县
2802.93
1216.93
-
1216.93
132.00
-
132.00
1454.00
360.00
1094.00
邛崃市
2593.32
1269.32
-
1269.32
127.00
-
127.00
1197.00
75.00
1122.00
蒲江县
609.23
609.23
-
609.23
-
-
-
-
-
-
新津县
725.22
348.22
-
348.22
66.00
-
66.00
311.00
48.00
263.00
天府新区
1045.89
472.89
-
472.89
423.00
-
423.00
150.00
30.00
120.00
简阳市
4608.00
4000.00
-
4000.00
608.00
-
608.00
-
-
-
合计
40347.50
19000.00
2195.10
16804.90
2591.00
460.00
2131.00
18756.50
5654.50
13102.00
2017年2月24日，《成都市财政局成都市民政局关于下达2017年市级社会救助专项资金的通知》（成财社〔2017〕25号），通知中批复的预算资金与上表一致。
2017年度分4次将中央、省、市级最低生活保障资金40347.5万元分配划拨到位，其中：
1月第1次分配市级资金19000万元，第2次分配中央资金11615万元，省级资金1020万元。
5月第3次分配省级资金1571万元。
9月第4次分配中央资金7141.5万元。
2017年度实际支出低保资金59246万元，除拨付的中央、省、市级资金40347.5万元外，其余均为区（市）县财政配套资金。
（二）项目预算分配、到位及使用情况（金额：
人民币万元）
2017年预算资金40347.5万元，涉及22个区（市）县，我们选取了5个区（市）县进行评价，5个区（市）县补助资金为12174.67万元，其中：
中央6582.50万元、省级583万元、市级5009.17万元，占补助资金总额的30.17%，5个区（市）县占总数量22个区（市）县的22.73%。
5个区（市）县实际到位低保资金18712.15万元，其中：
中央6582.5万元、省级资金583万元、市级资金5009.17万元、区（市）县配套资金6537.48万元，当年实际支出18819.62万元。
区（市）县
市级资金
省级资金
中央资金
地方配套资金
资金合计
实际支出金额
抽取资金额度
抽取资金占比
项目点位
抽取项目点位
锦江区
427.17
51.00
667.00
676.90
1822.07
1790.67
147.19
8.22%
16
2
成华区
637.60
92.00
1075.50
969.90
2775.00
2776.07
260.12
9.37%
14
1
金堂县
2174.90
230.00
2865.00
2755.77
8025.67
7998.52
853.61
10.67%
21
2
新都区
500.18
83.00
778.00
708.00
2069.18
2228.48
595.20
26.71%
13
2
邛崃市
1269.32
127.00
1197.00
1426.91
4020.23
4025.88
451.99
11.23%
24
2
合计
5009.17
583.00
6582.50
6537.48
18712.15
18819.62
2308.11
12.26%
88
9
下沉至选择的区（市）县后，进行了二次选点，选取了5个区（市）县的9个点位开展现场评价，涉及本专项资金2308.11万元（见上表）。
区（市）县所辖街道、乡镇，各街道所辖社区、各乡镇所辖村社较多，此次项目点按照街道、乡镇为单位统计，以下为5个区（市）县的具体走访情况：
区（市）县
抽取项目点位
具体街道、社区、村委
锦江区
合江亭街道、狮子山街道
大慈寺社区、合江亭社区、东升社区、王家坝社区；菱窠社区、四川师大社区、大观社区
成华区
建设路街道
培华路社区、仁义路社区、建设路社区、东街社区、星河路社区
金堂县
清江镇、淮口镇
新水碾村1、11组，双江社区和花牌坊村2组、10组；龚家村11、12、17组，小柏村7、21组
新都区
石板滩镇、新都街道
马家村7队、1组，新谊村4组、3社；状元街社区、东环路社区、桂东路社区
邛崃市
文君街道、高梗镇
蜚虹社区、文星社区；高桥社区1组、4组、24组，中安村5组、13组
五、项目管理情况
1、资金管理办法及执行情况
成都市民政局未制定专门的资金管理办法，执行财政部、民政部联合制定的《城乡最低生活保障资金管理办法》（财社〔2012〕171号），该办法明确了专项资金筹集、分配与发放，专项资金适用范围，专项资金管理原则、监督检查等内容，较好的规范了资金使用的全过程，起到了规范资金使用的作用。
2、项目管理措施及执行情况
根据财政部、民政部联合制定的《城乡最低生活保障资金管理办法》（财社〔2012〕171号）文件要求，审计组现场抽查了5个区（市）县9个点位，项目管理、资金分配、组织实施情况等均符合资金管理办法的规定。
项目财务管理情况：
低保资金采取专户管理，专款专用，严格执行财务管理制度、财务处理及时，会计核算规范。
资金分配方式：
低保资金分配采取因素分配法，在充分征求市财政局意见建议后报市民政局党组会审定通过后执行。
按照人均支出系数占比20%，保障系数占比30%，结余系数占比50%进行分配。
项目组织实施及管理情况：
每次下达预算指标时，通过因素分配法确定具体分配明细，由市财政局、市民政局两家联合下文划拨至各区（市）县低保专户。
低保对象领取低保金采取补差发放，即当地低保标准减去家庭人均收入，享受调节金的残疾人、学生等群体乘以调节金系数。
每月县级民政部门从城乡一体化社会救助信息平台中导出低保对象花名册（包括姓名、家庭住址、家庭成员、领取金额等）报同级财政部门，财政部门按照规定及时审核并支付资金，低保资金全部采取社会化发放。
在低保对象所在地村（居）委会的村务公开栏和市级、区（市）县的政府网站上公示低保对象的相关信息，接受群众监督。
市县两级财政、民政部门定期对补助资金的使用管理情况进行检查，及时发现和纠正有关问题，并对资金发放情况进行公示，接受社会监督。
成都市民政部门强化部门联动，利用多方信息、资源，完成了城乡居民家庭经济状况信息核对工作，2017年共新增城乡低保保障人数12511人，清退了不符合低保的对象29019人，基本达到了“应保尽保”、“应退尽退”的目标。
六、项目产出及效果情况。
（一）项目产出情况
1、完成数量
截止现场评价日，本现场评价的项目点位均已收到财政专项资金并按月发放至低保户。
2、完成质量
现场评价人员查看了项目点位的资金收取、发放凭证、财务报表、银行对账单，核对低保户档案记录的低保金额、个人银行账户信息及入户观察低保户所处环境，对资金到位情况、资金发放情况、低保户个人情况以及公示情况等事项进行了现场确认，除个别地区有低保金计算错误或未按照标准上浮、低保户资料更新不及时、审批表缺少民政部门盖章的情况外，未见项目整体完成质量不合规的情况。
3、完成时限
该项目专项资金专户核算，除个别地区个别月份出现滞后发放低保金2、3天的情况外，其余均于每月10日前通过银行拨付至低保户个人账号，未发现滞留专项资金或挪作他用的情况。
（二）项目效果情况
自城乡居民低保制度实施以来，通过对低保对象、群众的走访调查以及基层的实施及资金发放情况看，城乡困难居民保障范围有增有减，保障标准逐步提高，已形成了同其他社会保障措施相配套的救助网。
基本达到了保障城乡弱势群体的基本生活，逐步缩小贫富差距，维护社会公平，促使社会稳定和谐等方面的预期社会效益。
现场对低保户进行了满意度调查，其对低保政策基本满意，个别生活困难的群众提出希望提高低保金额度。
七、存在主要问题
1、相关制度不够健全，落实不到位。
（1）根据《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）令第十条“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。
”该项制度执行情况较一般，我们在现场走访时发现，专干推荐有一定劳动能力的低保人员参加村上、街道上组织的其力所能及并支付酬劳的工作或公益性工作，但未形成组织和考勤记录，无法判断是否执行到位。
（2）档案管理尚有薄弱之处。
2017年前低保对象档案中，收入核定相关证明及入户调查资料缺失较多，核定收入过于随意，有时仅凭居委会开具的证明，缺少佐证材料，本次绩效评价检查新都区、金堂县等存在此问题，造成该事项的原因见2、救助申请家庭经济状况核定难。
2、低保对象管理难度大。
一是对象收入界定难。
核查申请救助家庭收入状况是核定低保对象的主要依据。
但是，由于居民收入的动态性、隐私性，致使核查工作难以做到真实、准确，低保对象隐瞒收入。
二是“人户分离”对象核查难。
由于城市化进程的加快，居民户籍所在地与居住地极不统一，给入户调
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