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英国对香港民主发展政策的历史演变
英国对香港“民主发展”政策的历史演变
刘曼容
2012-10-2216:
26:
30 来源：
《广东社会科学》2011年02期
内容摘要：
英国管治香港的150多年时间里，其“民主发展”政策经历了一个从禁止到超速的历史演变，即：
以1982年中英谈判为界，之前从1841至1981年的140年禁止香港的“民主发展”；之后从1982至1997年的15年超速“民主发展”。
禁止与超速的实质，都是为了强化英国对香港的有效统治以及延续1997年英国撤退后对香港的影响。
关键词：
英国管治香港民主政策禁止超速
作者简介：
刘曼容，华南师范大学历史文化学院教授，武汉大学历史学院兼职博士生导师。
在英国管治的150多年时间里，香港的“民主发展”[1]进程可以1982年中英谈判为界分为前、后两个时期：
之前140年为禁止“民主发展”时期；之后15年为超速“民主发展”时期。
一言以蔽之，英国对香港“民主发展”的政策经历了一个从禁止到超速的历史演变。
一、禁止时期：
英国压制香港的“民主发展”（1841年-1981年）
1841年英国侵占香港后，随即实行港督专权、“委任议局”的直辖“殖民地”政制模式统治香港。
直至140年后的1982年，香港才第一次实行分区直接选举制度成立区议会，是为代议制的开端。
在英国管治长达140年的时间里，香港禁止“民主发展”，先后有六次“民主发展”的诉求和计划遭到英国拒绝。
（一）1849年设立市议会的要求受抵制
1845年，港督戴维斯因征税问题与香港英商发生矛盾。
香港英商遂上书英国殖民地部，指出如果需要征税作为市政经费，就应该由经选举产生的自治市议会全权处理。
对此，英国国会委派专责小组进行研究。
1847年该小组报告书认为，应设立市议会制度，以便使在港英籍居民具有参与管理当地事务的权利。
戴维斯在任期间对这一建议并未执行。
因此，1849年香港英商再次上书国会，要求设立市议会，并对立法局没有设立非官守议席表示不满。
[2]
继位港督般含上任后，在这一问题上仍与英商无法达成协议。
1851年4月，般含认为除非政府加征税收，市议会计划无法推行。
英国殖民地部亦接受此意见。
[3]
（二）1855年立法局设立民选议席的请求遭拒绝
19世纪50年代初，香港经济社会日益发展。
港英政府在卖地、差饷及其他方面的税收大为增加。
至1855年，香港财政收支平衡，终于摆脱了早期港英政府的财政经费需由英国拨款维持的困境。
在上述背景下，1855年第四任港督宝宁（Bowring）到任不久，向英国提出在香港立法局中设立两个民选议席的建议，即：
立法局中的非官守议员由原来的2名增加为5名，其中3名由太平绅士团选出，另外2名由公开选举产生，候选人须为英国公民。
宝宁的这一建议遭到英国政府拒绝。
1856年，殖民地部大臣拉布切尔（Labouchere）在给宝宁的回信中指出：
香港的非英籍人士占绝大多数，不宜搞只有英国人才能参与的选举；政府搜集民意的渠道极多，不必采用选举方法。
[4]
（三）1894年香港地方自治的请愿被驳回
1894年，香港英商又因政府财政支出和征税问题与港英政府发生矛盾。
他们认为立法局为官守议员控制，通过财政支出与税额时未能考虑到纳税人意见，因此要求政制改革。
于是，由立法局的3位非官守议员怀德海（ThomasWhitehead）、遮打（PaulChater）、何启发动，响应者大都是缴纳差饷最多的英籍商人，上书英国政府要求香港地方自治、改组立法局。
该请愿书的主要内容如下：
立法局非官守议员应自由选举产生；非官守议员应比官守议员席位多；立法局有支配地方行政经费权和管理地方事务权。
[5]
请愿书的要求被英国政府驳回。
殖民地部大臣李邦（LordRipon）认为：
香港不能舍弃英国殖民地地位，因为华人占多数，在目前情况下，应维持原有政治制度；至于地方财政独立，不能如同海峡殖民地和锡兰那样，因为香港的殖民地事务与市政事务很难区别开来。
[6]
（四）1916年要求立法局设立民选席位的请愿失败
1916年，香港英籍律师、立法局非官守议员波洛克（Pollock）领导了一次大规模的上书请愿活动，签名响应者566人，几乎包括所有的英商在内。
波洛克在致英国殖民地部大臣的信中指出：
立法局非官守议员席位中，有些是由香港总商会和太平绅士选举产生的，为何其他席位不可经由香港英籍居民选举产生？
非官守议员席位应在立法局中占大多数，否则，立法局相对于港督来说只是一个无所作为的机构。
[7]
对于这次请愿要求，英国殖民地部又以过去相似的理由拒绝：
如果给予英籍居民选举权，会忽视占香港人口绝大多数的华人的利益；现行的政制适合于香港，无需改革。
（五）1946年杨慕琦市议会计划流产
第二次世界大战后，英国重占香港。
为了挽回往昔“日不落”帝国的声誉，以及抵制战后风起云涌的反殖民民族主义运动，英国企图通过政制改革争取香港民心，恢复旧有的殖民统治。
1946年8月28日港督杨慕琦正式提出了成立市议会的“杨慕琦计划”（Young’sPlan）。
其主要内容一是成立市议会来取代市政局，二是市议会由30名议员组成，议员中的三分之二由直接选举产生，其余三分之一则由社会职业团体或其他团体指派。
[8]
然而，“杨慕琦计划”喧闹了6年之久终于胎死腹中。
1952年10月20日，英国政府宣布：
香港“目前不宜有较深远的政制改革”。
[9]
“杨慕琦计划”的流产，最主要的原因有以下三点：
一是英国政府内部对香港政制改革态度既分歧不一，又反复多变。
直到1947年5月杨慕琦任职届满离开香港时，英国殖民地部仍未做出最后决定。
二是中国政局急剧变化。
先是1947至1948年间，国共战争激烈进行，鹿死谁手很难预料，英国政府需以静待变。
继之1949至1950年间中华人民共和国成立以及朝鲜战争的爆发，英国政府需做出政策调整。
对此时提出的香港政制改革建议书，英国外交部批评为“实在是不合时宜的。
”[10]三是遭到香港行政、立法两局非官守议员的反对。
1952年5月20日，英国内阁会议一度通过香港政制改革意见书，却引起香港行政、立法两局非官守议员的强烈反对。
时任港督葛量洪披露：
“两局的议员要求我说服殖民地部放弃整个政制的计划。
他们说：
‘那是太危险的做法了。
’我们应否将一个只是适用于其他殖民地的理论用于香港而危害它的未来呢？
我赞成他们的看法，所以当我到了伦敦后便到殖民地部公然反对那个计划。
”[11]于是，英国内阁终于收回成命。
“杨慕琦计划”遂寿终正寝。
（六）1966年市政局和狄坚信的“地方政府”建议均被否决
20世纪60年代，英国因世界殖民体系崩溃和国内日益严重的经济压力，做出了放弃苏伊士以东的政策，在远东的军力大为减少。
在这种历史背景下，1966年港英政府又将政制改革提上议事日程。
1966年3月香港市政局成立了特设委员会，研究制订市政局的改革方案。
4月，港督戴麟趾又成立了以狄坚信为主席的工作小组委员会，就香港地方行政制度进行研究。
一时间，市政局与狄坚信工作小组委员会分头并进，相继发表了各自的政制改革报告书。
市政局于1966年、1969年先后两次发表了政制改革报告书。
1966年8月27日，市政局首次发表了《市政局未来范围及工作特设委员会报告书》。
该报告书的主要内容，一是建议香港设立三层政制架构，上层是被削弱了部分权力的港英政府，中层是将市政局扩充成为具有实权的“大香港市政府”或“大香港市议会”，底层是区议会；二是市政府中的民选议员应占多数，最少30名。
[12]市政局在1969年3月再次发表了《市政局地方行政改革报告书》，进一步明确了改革分为三个阶段以及采取循序渐进的原则。
[13]
狄坚信工作小组委员会于1966年11月23日发表了《香港地方行政制度工作小组委员会报告书》（亦称《狄坚信报告书》）。
该报告书的主要内容，一是建议设立较精简的两层政制架构，上层是港英政府大致如旧，下层是把市政局肢解为新成立的一些市（市区或区）议会；二是市（市区或区）议会中的民选议员和委任议员人数比例应为3比1或3比2。
[14]
《市政局报告书》与《狄坚信报告书》这两个方案经过长达5年的讨论后，均遭到港英政府的否决。
1971年8月，港英政府终于正式发表了《市政局将来组织、工作及财政白皮书》，明确指出：
“如果真要有新途径，以便地方人士更广泛地参与政府事务，顺理成章的办法是容许甚至鼓励咨询机构发展起来，使它们所产生的作用，能够普及全港，而不是把更多的权力授予地区议会或市政局本身。
”[15]
二、超速时期：
英国催生香港的“民主发展”（1982年-1997年）
英国在即将撤退香港前的15年里一反常态，催生香港的“民主发展”，使香港出现了“忽然民主”现象。
1979年3月，港督麦理浩访问北京，知悉中国将于1997年恢复行使香港主权后，随即在香港部署启动代议政制。
1982年中英谈判开始后，港英政府更暴风骤雨式地全面推行代议政制，建立三层代议政制架构。
（一）基层：
区议会代议政制的启动和发展
代议政制的启动首先从基层区议会的建立开始。
1980年6月，港英政府公布《香港地方行政的模式》绿皮书，建议在香港18个行政区全部设立地区管理委员会和区议会，并推行全民投票选举制度。
1982年3月，新界举行区议会选举。
同年9月，港九市区举行区议会选举。
至此，区议会制度正式在香港建立。
它是历史上第一次将香港划分为若干选区，在选区内实行普选的直接选举制度，是为港英政府推行代议政制的开端。
其后，在1985年、1988年和1991年，相继进行了第二、三、四届区议会的选举。
港英政府统治下的最后一次区议会选举在1994年举行。
这时，区议会中的委任议席全部取消，除27名由新界乡事委员会主席继续出任当然议员外，所有区议会议员均由选举产生。
（二）中层：
市政局、区域市政局代议政制的启动和发展
中层代议政制的启动和发展主要体现在两个方面：
一是在原有市政局中引入代议制度；二是在新界新成立一个具有代议制度的区域市政局。
市政局向代议政制路向的发展。
1983年，市政局进行改组：
一是议员议席从24名增至30名，委任议员和民选议员各占一半，全部是非官守议员。
二是实行新选举制度，以前的市政局议员并不代表个别选区，而此后议员则由分区直接选举，当选议员自动成为所属选区的区议会成员。
三是任期与选举安排的时间相同，三年一任，三年一次选举，无需像以前那样交错进行。
从1989年起，市政局议员不再出任区议会当然议员。
从1995年起，市政局取消委任议席，所有议员全部由地方选区选出。
[16]
与此同时，在新界新成立的区域市政局也向代议政制路向发展。
港英政府于1985年1月通过《临时区域议局条例》，同年4月成立临时区域议局。
经过一年筹备后，1986年4月正式成立区域市政局。
区域市政局共有议员36人，其构成如下：
12名委任议员由港督委任；3名当然议员由新界乡议局3位正副主席出任；12名民选议员由新界12个选区选出；还有9名议员由新界区议会选派的代表出任。
[17]从1995年起，区域市政局的所有委任议席全部取消，除区议会代表和来自乡议局的当然议员外，议员全部由地方选区选出。
在这种制度下，区域市政局共有39名议员，其中27名由地方选区选出，另有3名当然议员和9名区议会代表。
[18]
（三）高层：
立法局代议政制的启动和发展
高层立法局代议政制的发展，主要有以下四个步骤：
第一步骤，引入民选制度，港督委任民选区议员进入立法局。
1983年9月1日，港督首次委任2名民选区议员为立法局非官守议员。
第二步骤，引入选举团组别和功能组别方式的选举制度。
1985年9月26日，立法局进行首次选举，以选举团方式（由两个市政局和各区区议会的议员组成）和功能组别方式进行选举。
“在12个选举团组别和9个功能组别中选出24名议员。
所选出议员数目占新一届立法局56个议席的43％。
”[19]第三步骤，引入分区直接选举制度。
1991年，立法局首次引入分区直接选举制度。
在这一届立法局60名议员中，官守议员3名，委任议员18名，由功能组别选出议员21名，由地区直选议员18名。
由此，立法局实现了历史上的两个突破，即：
第一次引入分区直接选举制度；第一次民选议员人数超过委任议员。
第四步骤：
废除委任制，议员全部由选举产生。
1995年9月17日，港英政府最后一届立法局选举。
立法局60名议员全部由选举产生，其中30名由功能组别选举产生，20名由地方选区选举产生，10名由选举委员会选举产生。
立法局主席由议员互选产生。
[20]
由上可见，香港代议政制不仅全面启动，而且进展神速。
港英政治制度在英国撤退前的15年里，从港督集权、委任议局模式发展到三层代议政制模式；立法局从委任制发展到民选制，从间接选举制发展到直接选举制，从部分直选制发展到全部直选制，其速度超过了英国400年议会民主制度的进程。
对此，英国上议院年近90的资深议员萧克罗斯勋爵公开表示：
“英国用了四百年时间才建立了议会民主制度，而且至今还保存了一个非普选产生的上议院，相比之下，香港的民主进程已经是超速度的了。
如果还要再加快，那对香港的未来一点好处也没有了。
”[21]
三、“禁止”与“超速”相悖现象的分析
（一）英国管治香港140年禁止“民主发展”的自我诠释
从1841年至1981年长达140年的时间里，英国极力禁止香港的“民主发展”。
对此，英国做出了各种“正当化”的自我诠释，主要有以下三种：
1.香港角色特殊：
英国占领香港不单是为了香港本身，而且是为了牟取在中国乃至远东的最大利益，因此必须维持英国的直辖统治，不宜引进民选自治的代议制度。
早在1843年6月，英国殖民地部及军事大臣就致函港督璞鼎查，明确指示：
“香港的占领，不是为了殖民，而是为了外交、商业和军事目的。
负责管治此地的官员，须同时负责与中国的接触和谈判，管治在中国境内的英人，处理与中国的贸易。
”[22]充分利用香港，作为英国在军事、外交和商业方面向中国内地渗透的战略基地，这既是英国的一贯方针，也是英国的最高国家利益。
因此，任何冲击或削弱英国对香港的直辖管治权，都是英国政府所不能容忍的。
在英国管治香港后长达140年的时间里，香港先后六次要求实行民选自治的代议政制，但均遭到英国政府拒绝。
虽然每次拒绝的理由各异，但是其最本质的一条原因没有变，即：
必须维持英国对香港的直辖“殖民地”制度，不宜引进民选自治的代议制度。
例如1856年英国殖民地部大臣拉布切尔在给港督宝宁的信中指出：
政府搜集民意的渠道极多，不必采用选举方法；尤其重要的是，英国统治香港不单为了当地利益，而且是为了要发展英帝国与中国的关系，为了推动英国在东方的商业利益和文化进步。
这些特殊角色，要求英国必须维持在香港的直接管治。
[23]
2.香港人口结构特殊：
华人占绝大多数，不能只给予英籍居民选举权。
从港英政府建立至第二次世界大战前，香港英籍居民先后四次关于政制改革的要求均遭到英国政府拒绝，而每次拒绝的理由总是：
香港华人占绝大多数，如果只给予英籍居民选举权和被选举权，会漠视华人的利益。
实际上，这只不过是一个冠冕堂皇的借口而已。
第二次世界大战后，尤其是中华人民共和国的成立和巩固，这是港英政府自管治香港以来从未遇到过的强大的中国因素，他们惧怕中国势力在香港民主选举中的渗透。
关于这一点，时任港督葛量洪写道：
“1947年时预料不到的问题也发生了，这是共产党人在中国的胜利而引起的。
根本的重要因素在于有一个强大的政府掌权这个事实，而不在于掌权的是共产党人。
”“在民主选举的立法之下的中国的政治影响，这是与殖民地内部的政治是不同的——它终会成为一个问题而产生不良的影响。
这困难和潜在的危险直到1952年才彰显出来；基于此，我们决定不能把政制大肆修改”。
[24]
3.香港地位特殊：
不能像其他殖民地那样具有自治和独立的地位，不能成立民选立法机构。
香港不属于通常的所谓“殖民地”范畴。
因为，香港自古以来不是一个独立国家，而是中国神圣领土的一部分。
中国对香港拥有无可争辩的主权。
因此，香港根本不存在如同通常殖民地那样面临的独立问题，而是面临回归中国的问题。
对此，曾担任过10年港督的葛量洪坦承：
“与大多数的英国殖民地不同，香港最基本的政治问题不是自治或独立，而是一个对中国关系的问题”，“因为香港永远不能宣布独立”。
[25]英国国务大臣朱迪思·哈特曾在1967年2月指出：
“香港与我们其他殖民地的境况完全不同。
单是由于国际上的原因，为在建立自治政府问题上取得一般有秩序的进展而进行的筹划都会出现问题。
由于香港与中国的特殊关系，不可能考虑建立一般的自治政府，因此也不可能成立选举产生的立法局。
”[26]
鉴于香港地位的这种特殊性，英国坚决禁止香港代议政制的发展。
例如，1966年9月2日，英国殖民地事务大臣弗雷德里克·李（FredrickLee）在香港公开指出：
“香港的政制发展有明显的限制的，因为香港不能像其他属地的演变一样，希望达成自治或独立的地位。
成立民选立法机构的主张是错误的，因为这些政治发展只有最终目的是要达成自治或独立才会真正有意义。
”[27]
显然，港英政治制度“不是民主政体”[28]。
正如香港《明报》指出的：
“殖民地上，决无民主，如有民主，非殖民地。
”“英国也只有在撤出殖民地前夕，才搞一下似是而非的民主。
”[29]
（二）英国撤退香港前15年催生超速香港“民主发展”的原因
1.实施“非殖民地化”撤退部署，延长英国在1997年后对香港的影响。
英国自1841年起管治香港长达140年，一直禁止实行民主代议制度。
但是，自20世纪80年代初，却加速开动代议政制机器。
英国对香港“民主发展”政策变化的原因，是与当时中英谈判开始、香港前途地位行将发生变化的因素有关。
于是，英国开始部署1997年撤退前的安排，翻版重演在其他殖民地撤退时的“非殖民地化”历史剧。
英国在撤退前15年，对香港大力推行“非殖民地化”的代议政制，先从地区层面开始，进而在最高层次的立法局引入代议制，并扩大立法局职权使其成为政府的权力中心。
但是，香港具有与英国其他殖民地不同的特殊性，即香港是中国的一部分，根本没有脱离于中国而独立的前提。
英国在1997年只能把香港交还给中国，而不能照搬硬套在其他殖民地推行的让当地自治独立的“非殖民地化”过程。
那种旨在培植香港政治实体而推行的“非殖民地化”代议政制，只能显示出英国企图让中国在1997年对香港只恢复行使一个有名无实的主权。
2.培植变相独立的政治实体以制约中国。
在过渡时期，港英政府在香港超速“民主发展”的核心是要变行政主导为立法主导。
因此，港英政府极力改变立法局的咨询机构性质，日益扩大立法局的权力，其措施主要有：
一是扩大立法局的法定职权和作用。
1985年6月26日，立法局通过了备受争议的《1985年立法局（权力与特权）条例》，赋予立法局及其议员享有比以前更大的权力。
二是实行行政立法两局分家，结束行政立法两局议员办事处。
三是将立法局秘书处职员脱离公务员系统，成立独立的立法局秘书处。
四是港督不再兼任立法局主席，立法局主席由立法局议员互选产生。
五是立法局议员全部由选举产生，官守议员全部退出立法局。
至此，一个完全脱离行政机关控制的立法局以独立的形式出现了。
其实质是要把香港变成一个独立或半独立的政治实体，以制约抗衡中国对香港恢复行使主权。
综上所述，英国管治香港期间，其“民主发展”政策经历了一个从禁止到超速的历史演变。
无论是禁止“民主发展”，还是超速“民主发展”，其目的只有一个，都是为了强化英国对香港的有效统治，以及延续在1997年英国撤退后对香港的影响。
注释：
[1]“民主”一词发展到现当代已被泛化，即从政治领域向非政治领域延伸，如经济民主、社会民主、工业民主等。
本文所取的是民主的原生态含义——政治民主，而又以政治民主的核心内容——代议民主制为论述范围。
[2][4][5][6][7][23]参见G.B.Endacott,GovernmentandpeopleinHongKong1841-1962,HongKongUniversityPress,1964,PP.43～45;PP.51～52;P.120;PP.121～123;PP.135～141;PP.51～52.
[3]参见吴伦霓霞：
《第二次世界大战前的香港政制》，载郑宇硕编：
《香港政制及政治》，香港：
天地图书有限公司，1987年，第8～9页。
[8]参见《杨慕琦计划》（1946年10月），载张汉德、卢子健：
《政制改革何去何从》（附录），香港：
金陵出版社，1984年，第1～5页。
[9][27]李宏：
《香港大事记》，北京：
人民日报出版社，1988年，第102、122页。
[10]转引自曾锐生口述、李国强记录：
《杨慕琦计划夭折内情》，载鲁言：
《香港掌故》第8集，香港：
广角镜出版社，1985年，第107～108页。
[11][24][25][英]亚历山大·葛量洪著，曾景安译：
《葛量洪回忆录》，香港：
广角镜出版社，1984年，第146～147页；第248、146页；第138、146页。
[12]参见《市政局未来范围及工作特设委员会报告书》（1966年8月27日），香港：
香港政府印务局，1966年。
[13]参见《市政局地方行政改革报告书》（1969年3月），香港：
香港政府印务局，1969年。
[14]参见《香港地方行政制度工作小组委员会报告书》（1966年11月23日），香港：
香港政府印务局，1966年，第84～85页。
[15]《市政局将来组织、工作及财政白皮书》（1971年8月），转引自公共政策研究中心：
《位置之战——区议会的过去与未来》，香港：
广角镜出版社，1985年，第5页。
[16][18]参见香港特别行政区政府政制事务局：
《区域组织检讨咨询文件》，香港：
香港特别行政区政府印务局，1998年，第5～6页。
[17]参见：
《新界政制发展一日千里》，载《1986年香港年鉴》，香港：
华侨日报出版部，1986年，第72页。
[19]袁求实编著：
《香港回归大事记1979-1997》，香港：
三联书店（香港）有限公司，1997年，第36页。
[20]《立法机关的历史》，见http:
//www.legco.gov.hk/chinese/index.htm。
[21]转引自周南：
《稳定是香港繁荣的基础》，载香港：
《紫荆》，2004年第2期，第5页。
[22]CharlesCollins，PublicAdministrationinHongKong，London，1952，P47.转引自郑宇硕编：
《香港政制及政治》，第5页。
[26]转引自[英]迈克尔·雅胡达著，郭瑞等译：
《香港：
中国面临的挑战》，北京：
新华出版社，1998年，第64页。
[28][英]诺曼·J·迈因纳斯著，伍秀珊等译：
《香港的政府与政治》，上海：
上海翻译出版公司，1986年，第303页。
[29]《殖民地上，决无民主，如有民主，非殖民地》，载香港《明报》，1992年11月20日。
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