新疆政策性农业保险现状问题及对策.docx

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新疆政策性农业保险现状问题及对策

新疆政策性农业保险现状、问题及对策

一、政策性农业保险概述

（一）农业保险相关概念

1.农业保险的概念

农业保险有广义和狭义之分。

从广义上讲，农业保险包括种植业、养殖业、农村财产在内的保险，也可以说是“三农”保险；从狭义上讲，农业保险就是指以粮食作物、经济作物、饲养动物为保险对象的一类保险，简称为种植业和养殖业保险。

2.政策性农业保险的概念

政策性农业保险，就是利用保险的外壳，注入政府支持农业的政策内容，政府通过给予以法律、经济和行政的支持，运用农业保险的方式为农业提供较全面的风险保障，用以提高农业经济的稳定性，并逐步走上制度化的轨道，使之成为一个支持和保护农业的政策工具。

（二）政策性农业保险是农业保险的必然选择

1.农业保险的特点决定其成为政策性保险

农业保险之所以成为政策性保险，不仅取决于农业生产的国民经济基础地位，更因为农业生产过程和农业所面临的风险具有特殊性。

与其他的险种相比，它具有明显的特别之处：

一是保障范围广泛。

它涉及农业生产的整个过程，这其中有商业保险能够承保的种植类、养殖类等保险，也有他们无法承保的巨灾风险等，尽管经营这些标的并不都具有盈利性，但对于农业生产顺利进行是不可或缺的。

二是风险控制难度大。

其风险事件主要来自于各种自然灾害，而这些风险的控制甚至预测大多超出人类能力。

一般的风险管理手段在这里几乎没有用武之地，大多数情况下只能被动接受。

三是风险单位大。

因为灾害的影响面积广，有时候甚至涉及多个省份，所以要想分散风险也很困难。

四是损失程度巨大。

灾害事件往往造成极为严重的破坏，损失数额动辄数以亿计，仅凭这一点就足以令普通的商业保险难以承担。

以上特点决定了农业保险不能像普通保险那样经营，也基本不具有盈利性。

正是由于农业保险涉及的范围大、受多重风险制约、保险经营投入大、赔付率高，再加之经济落后的农民保险意识相对淡薄，经济承受能力较弱，农业保险的纯商业化模式展业难度大。

因此，政府不得不通过相关政策法规的扶持来直接推动农业保险的发展。

目前，世界上约有40多个国家推行农业保险，他们几乎都采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制、提供必要的经济、法律上的政策扶持，使各级政府、保险公司和农户三者之间的利益在开展农业保险的过程中相互协调。

2.农业保险的性质决定其成为政策性保险

农业保险需要具有政策性的重要原因是它具有准公共物品的性质。

农业保险作为一种保险商品，既不是完全的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是准公共物品。

高风险、高费用和高费率是农业保险不同于其他险别的主要特点，农业保险特别是农作物保险的高价格与农民的低收入的矛盾使农业保险难以商品化。

农业保险的利益是外在的，也就是说，从长期来看，农业保险真正的受益者是全体消费者而不是保险公司和参加保险农民，所以农业保险作为一种政策性保险，应该由政府参与经营管理，其经营费用和部分保费应该由政府承担。

3.因地制宜是农业保险政策性的现实需要

我国地域、气候、自然灾害发生的频率差异决定了农业产业发展具有不同的侧重点，故农业保险所要开展的业务也就不同；东、中、西部的经济和社会发展水平差距导致地方财政给予农业保险的补贴差距较大；农民收入水平、对农业保险认识程度、需求方面的差异，致使业务开展种类不同。

因此，需要地方政府根据气候、地理、人文、经济、社会等各个方面来全面衡量，选择适合本地区的农业保险模式、业务品种、规模以及开办的方式方法和具体的操作措施，自行选择试点，分散决策，建立适合本地区的农业保险制度。

  （三）现阶段我国积极发展政策性农业保险的动因

1.我国自然灾害频发，农业生产损失严重

我国是一个农村人口约占总人口70％的农业大国，按照联合国开发计划署的标准来看，我国还是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一。

广大农村地区自然灾害频繁发生，灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。

1998年我国遭受百年一遇的洪水，直接经济损失达1666亿元；2000年全国农业受灾面积54.69万平方公里，成灾面积则达到创记录的37.37万平方公里；2003年各种自然灾害使粮食减产30亿公斤，使棉花产量损失12万吨以上，使油料产量的损失达到10.95万吨以上；2008年，我国19个省级行政区均受到低温、雨雪、冰冻灾害影响，农作物受灾面积7270.8千公顷，直接经实际损失537.9亿元。

自然灾害或意外事故的发生造成了巨大经济损失，严重地影响了农业生产，制约了农村经济的稳步增长，破坏了农民生活的安定。

为保障农民利益，使农业和农村经济稳定发展，政府有责任也有义务扶持作为农业保护伞的农业保险业，这对我国整个国民经济的协调健康发展以及国家的安定团结、长治久安至关重要。

政策性农业保险作为我国农业支持保护体系的重要组成部分，是促进发展现代农业，保证农民增收，解决“三农”问题，构筑和谐社会，建设社会主义新农村的有效途径。

2.当前的国际形势迫使我国积极发展政策性农业保险

我国于2001年正式加入WTO。

根据WTO的规则，对农业保险实行补贴属于“绿箱”政策，是不受限制的扶持农业生产和农业发展的国际通行政策。

可目前，我国的农业保险业务却日益萎缩。

虽经历了20多年的发展，但保费收入一直不高。

2008年，中央财政在2007年基础上大幅度增加对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的21.5亿元增加到60.5亿元，对种植业政策性农业保险的保费补贴由2007年的25%提高到35%，政策性农业保险试点已由2007年的6个省区扩展到16个省区和新疆建设兵团。

截至2008年底，农业保险实现签单保费110.7亿元（如表1）同比增长112.5%，承保各类农作物5.32亿亩，约占全国耕地面积的25%，参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障，三项指标分别比2007年增加了130%，80.7%和113%。

农业保费低，占比小，赔付率高，我国应积极在WTO合理规则下发展农业保险。

表1：

2004年-2008年农业保险经营情况（单位：

亿元）

年份

财产保险保费收入

农业保险保费收入

农业保险占财产保险比重

农业保险赔付金额

农业保险赔付率

2004

1089.89

3.73

0.34%

2.81

75.34%

2005

1229.86

7.00

0.56%

5.67

81.00%

2006

1059.43

8.50

0.56%

5.91

69.53%

2007

1997.74

53.33

2.67%

29.75

55.78%

2008

2336.70

110.70

4.74%

70.00

63.32%

数据来源：

根据《中国统计年鉴》和《中国保险年鉴》整理而得。

3.农民对政策性农业保险的需求日趋强烈

根据全国农村固定观察点办公室的调查显示，农民希望政府部门提供保险服务的占65.8％，希望商业保险公司提供保险服务的占10.1％，希望行业协会提供保险服务的占4.7％。

在农户已经购买的保险险种中，人身保险占74％；家庭财产保险占19.9％；农业保险仅占3.9％,有73.4％的农户认为只要政府开办了补贴性保险，他们就将其养殖业投保。

农民希望通过参加政策性农业保险来改变“多年致富，一灾致贫”状况。

正是由于我国日益加重的自然灾害损失及农业在我国经济生活中的重要地位、国际贸易规则对农业支持体系的界定和农民的内在力

求，中央各有关部门都极其重视农业保险的发展。

党的十六届三中全会在文件中要求“加大国家对农业的支持保护，增加各级财政对农业和农村的投入”，同时明确提出“探索建立政策性农业保险制度”。

从2004年到2010年，连续七年的中央1号文件都明确提出加快建立我国政策性农业保险制度。

这些重大决策，不仅表明了党和政府对农业保险的重视和支持，而且对农业保险的范围及政府在农业保险管理中的地位和作用做了深刻的阐述，在决策上给政策性农业保险的发展提供了明确的指导，为如何开展农业保险指明了方向。

二、新疆政策性农业保险发展现状及面临的问题

（一）新疆政策性农业保险的发展现状

　　我国历来非常重视农业保险的发展，近年来又加大了农业保险发展力度。

2008年，中央财政加大了对农业保险保费财政补贴品种和范围，并提高了中央财政保费补贴比例。

2006年自治区研究制定了农业保险试点实施方案，选择阿克苏、喀什、和田、塔城、昌吉五个地州的20个县市作为首批试点地区。

2006年，全疆农业保险实现保费收入2.84亿元，2007达到7.57亿元。

1.新疆政策性农业保险试点的基本情况

新疆的保险方式主要以地州的县市为单位，对试点保险项目实行统一承保。

试点阶段以粮食、棉花、大宗特色作物和大宗家畜等为主要险种。

保险采用非足额成本保险的方法，即按照农业生产资料物化成本的一定比例确定保险金额和赔付依据，并据此收取保费和计算赔付。

由人保财险新疆分公司具体承办政策性农业保险试点业务，农业保险市场运行情况由保监会新疆监管局统一监管。

（1）经营主体选择

自治区政府选择具有多年农业保险经营经验的中华联合保险公司和中国人保新疆分公司作为进行中央财政支持下政策性农业保险试点的商业保险公司。

（2）组织经营模式

政府试点采取“政府组织推动，保险公司具体经营”的模式。

商业保险公司经营农业保险采取“单独立账、单独核算”的原则。

在2006年阿克苏5地州试点地区基础上，又增加博州、巴州、克州、克拉玛依4个试点地区。

此次以棉花保险为主，并承办小麦、玉米、设施农业、林果业保险等保险业务。

新疆棉花保险按照物化成本足额投保，承保面积力争达到1859万亩，承保面力争达到90％。

其中，中华联合在兵团范围承保750万亩，人保新疆分公司承保面积1109万亩。

人保新疆分公司棉花保险责任包括风灾、雹灾、霜冻、水灾，中华联合在此基础上附加旱灾。

（3）财政补贴支持

关于中央财政补贴保费的安排是：

中央和省财政分别补贴25%，试点县（市、区）政府根据自身情况再给与一定的财政补贴。

此次政策性农业保险试点开展工作中，各级政府高度重视，都出台了相应的政策安排和措施。

这些措施突出了我国现阶段开展政策性农业保险试点的对象和范围，能够很好地发挥地方政府的职能和作用，明确财政补贴的发放对象和途径，激发保险公司参与政策性农业保险经营的积极性和高效率。

（二）新疆政策性农业保险发展中面临的主要问题

1.保障程度低

目前，新疆的政策性农业保险基本是成本保险。

保险程度普遍较低。

以棉花为例，农民在遭受灾害损失后。

按照保险条款只有棉花损失程度在90%以上算为全损，予以赔偿全部成本；损失在90%以下的按不同比例承担相应赔偿。

对农民而言，目前的保障程度较低，如果发生全损灾害，受灾后农户得不到足以恢复生产的经济补偿；如果提高保险金额，农民交付的保险费会相应增加，就不愿意投保；如果保持低费率而提高保障水平，保险公司又不愿承保。

2.政府配套资金不足且存在违规使用现象

政策性农业保险在试点运行中受到配套资金不足的影响，新疆一些财政困难县因配套补贴资金捉襟见肘，个别地方甚至出现“挂账欠收保费申请中央和自治区保费补贴、虚假理赔支出返还地方政府用于缴纳保费”的违法违规现象，以此套取国家和自治区的农险补贴资金。

因此，要加强资金配套力度和财政配套资金的监管，确保资金的合理使用。

3.风险分散机制不完善

我国农业保险试点自2004年开展以来，农业巨灾损失基本上完全由经营农业保险的保险公司承担。

随着农险覆盖面和渗透度的不断加大，缺乏巨灾风险分散机制的问题日益突出。

目前新疆试点地区已经建立起巨灾风险基金，理赔中首先使用当年的保费收入，不足部分使用种植业保险巨灾风险准备金，大灾理赔金超过当年保费收入和巨灾风险准备金的部分由人保公司承担。

但目前的巨灾风险准备金尚处于起步探索阶段，非但制度不够健全，而且缺乏资金来源。

三、新疆建设兵团政策性农业保险实践与启示

（一）新疆建设兵团政策性农业保险实践

1986年以前，新疆建设兵团农业保险包含于新疆农业保险之中。

1986年，新疆建设兵团根据中央一号文件中“要积极开展农村保险”和中央八号文件中“农场要积极实行农牧业保险制度，动员小农场参加保险”的精神，将财政部、农业部下拨的3年救灾款1亿元人民币作为资本金（分期到位），于7月15日成立了新疆生产建设兵团农牧业保险公司，2002年公司更名为中华联合财产保险公司。

兵团保险公司在1986年成立之初开展的是单打一的农业“种养”两业保险，并以种植业保险为主。

由于普遍性的原因，单一的农业“种养”两业保险致使兵团农牧业公司业务的赔付率居高不下。

例如1986年赔付313.39万元，赔付率为152%，1987年赔付975.59万元，赔付率为91.4%，除去费用净亏89.95万元。

1989年业务扩大了近一倍，但赔付额高达3037.7万元，赔付率为117.2%，除去费用净亏938.91万元。

“多保多赔，少保少赔”的事实证明，单纯的“种养”两业保险不能够维持公司的可持续经营，于是1990年后，公司提出“以农养农，以工补农”的方针，这是农业保险在认识上的一大转变与提高。

经中国人民银行批准，兵团保险公司在“八五”期间陆续增办了企业财产保险、家庭财产保险和一些短期团体人身意外伤害保险等险种。

1992年人民银行进一步给兵团保险公司松绑放权，批准经营除涉外保险以外的所有险种，此后，“种养”两业以外的其它险种的保费收入占总保费的比例不断升高（见表2）。

事实证明，“以农养农、以工补农”是一条经营农业保险业务的保险公司必须走的路子，它使兵团农业保险走出了绝境。

表2：

新疆建设兵团保险部分年份种养两业险业务比例表（单位：

%）

数据来源：

赵亮亮，《吉林省政策性农业保险发展问题研究》，硕士学位论文，2008

新疆兵团农业保险在实施的20多年中，赔付率平均为74.35%，特别是自2002年以后，赔付率基本上稳定在70%至80%范围内，如果加上19%的业务费用，其平均赔付率为93.35%，能维持盈亏平衡。

近年来，新疆兵团农业保险的种植业统保率基本上维持在71%左右，由于道德风险严重，养殖业的统保率则处于较低的6%左右水平。

由于新疆兵团农业保险属于多重险（风、洪、冻、雹、早）范畴，在没有财政支持的情况下，能够做到盈亏平衡已实属不易，研究兵团农业保险的实践措施，对丰富我国农业保险制度地方属性的内容来说必不可少。

（二）新疆建设兵团政策性农业保险启示

1.新疆建设兵团政策性农业保险实践的借鉴意义

一是坚持政策性农业保险的定位。

其具体做法是：

第一，种养两业实行统保规定，依现行条款在保险公司办理投保手续，保险公司在当年保费收入中在19%的比例以内开支业务费用。

第二，建立农业保险基金。

当年经营如有结余，按3：

7的比例建立师、团两级农业保险基金，保险基金由保险公司运作增值，逐步积累，以备大灾。

第三，理赔办法。

在农牧团场受灾时，用当年保费支付。

如不足，由师、团两级的农业保险基金支付；还不足，由师（局）保险公司在当年商险利润中拿出30%予以补贴；再不足，由师、团各自按比例筹措资金，同舟共济，帮助农工实现生产和生活的基本保障。

第四，积累农业保险基金的使用：

当年结余，留作保险基金；累计的农业保险基金额超过当年保费收入额时，可拿出当年保费结余的30%，用于改善生产条件的急需项目、防灾项目以及科学试验。

这为兵团的农业保险持续发展提供了强有力的政策支持。

二是完善的风险管理系统。

中华联合经营农险已有20多年历史，现已拥有了规范的农业保险管理程序，有效的农业保险管理系统，健全的农业保险的承保系统、技术保障系统、防灾减灾及灾后理赔系统以及产品研发管理系统，形成了一套符合兵团现代化农业特点和内地农业分散经营体制的农业保险体制。

中华联合牢固树立农业保险“收支平衡、略有节余、以备大灾”的经营原则，发挥兵团组织体系完善的优势，实现了投保、收费、防灾、查勘、赔付相对集中和渠道相对稳定的模式，大灾赔付风险基本可控，运行体系和控制机制基本符合政策性农业保险特点和规律。

三是以险养险。

中华联合注重“三农”保险业务，在坚持政策性农业保险的同时，相继开办其他财险业务，坚持“以农养农，以工补农”的方针，基本上做到了盈亏平衡。

这是其他农业保险公司可以借鉴的一个很好的地方。

四是兵团对农业保险的支持。

行政方面，多年连续发文支持农业保险，确保了农业保险的政策的连续性；在支持农业保险的政策性方面，如巨灾的超赔分摊，能广泛宣传动员承保，及时有效化解矛盾，是农业保险持续经营的前提；在出险后的农业保险技术支持方面，农业服务体系与农业减灾防损及保险服务紧密结合，为准确地核定损失提供支持。

2.新疆建设兵团政策性农业保险实践存在的问题

一是农险经营无法可依。

对于农户的投保只能说服，实施统保困难重重。

对于农业保险的性质，具体经营方面的范围、原则、监管等都需要有法律加以明确。

二是财政补贴不足。

兵团的种植业保险是部分的成本保险，在承保率不变的情况下，要提高每亩保额就意味着农户要多缴纳保险费，在政府补贴不足的情况下，农户自身难以承担。

三是缺乏大灾风险分散机制。

兵团的政策性农业保险虽然采取财政暗兜底的办法，但是遭遇大灾，若积累的资金不够，加之商业性保险的经营利润也少，受灾农户必然会连条款规定的保险补偿标准都得不到。

从完整履行保险责任，增强农户抗灾能力，以及支持保险公司开办农业保险的稳健经营等方面考虑，中华联合建议委托一家再保险公司开办政策性农业保险的再保险业务。

四、新疆政策性农业保险发展思路与对策

（一）新疆政策性农业保险发展思路

2006年到2008年尽管新疆政策性农业保险取得了很大的成绩，但总体上讲，政策性农业保险在新疆还仅处于开始和试点阶段，农业保险的水平和现状离服务“三农”、金融支持社会主义新农村建设的要求还差相当一段距离。

要完善新疆农业保险体制，既要借鉴国内外的先进经验，又要结合新疆的具体实际，在总结国内保险专家观点的基础上，本文认为新疆农业保险的发展思路是：

建立以政策性经营为宗旨，以农业保险公司为核心，以农民经济合作组织为展业基础，在多级分保体系支持下，以农业巨灾风险基金和再保险为依托的防赔结合的新农业保险体系。

此体系是以提供基本保障为起点，多层次保障为目的的农业风险保障体系。

即首先通过风险管理，对农业风险进行力所能及的预防，然后再实行强制性和自愿性相结合的农业保险模式。

这种新体系能够改变过去单一的灾后补偿方式，形成保中有防，防中有保，相辅相成，融为一体的新体系。

这样即可减轻农民的保费负担，又可降低保险公司的赔付率。

（二）新疆政策性农业保险发展对策

1.提高现有保障水平，合理设置农业保险险种

保险公司应依据各地不同的种植结构和农民保险需求，有针对性的提出新疆地方性险种，设置更多可选择的保险条款，增加当地农民投保的积极性，降低当地农民的风险。

保险公司应因地制宜，依据各地农业生产面临的风险状况及农村经济现状有区分的确定保障水平和保险费率，更大程度的为农民生产生活提供更合理的保障。

2.加强政府监管力度

政策性农业保险的有效运行需要政府发挥主导作用，加强监督。

一方面要加大市场监管力度，加强对政策性农业保险试点的承保、理赔、服务等基础工作环节的监管，严肃查处侵害农户利益、破坏市场秩序的行为，督促保险公司提高服务水平，加快理赔速度，帮助农户进行农业防灾减灾，积极开展生产自救。

另一方面要加强对财政补贴资金使用的监管，强化对地方主管部门的监督力度，严格审核地方财政对财政保费补贴资金的申请，保证资金的合理有效使用。

3.完善巨灾风险基金制度

为应对农业巨灾风险，减少农业巨灾损失，保障农民和保险公司的利益，应当进一步完善新疆的巨灾风险基金制度。

拓宽风险基金资金来源渠道，增加风险基金储备。

每年的农业保险保费收入扣除保险赔付金额的余额以适当比例转入风险基金，财政也应划拨一定资金用于基金储备，以应对农业巨灾带来的损失，保障农民的生产生活。

4.加强政策性农业保险的宣传教育

由于农民的保险意识非常薄弱，对农业保险的作用还心存疑惑，一些农民不信任也不情意交钱通过保险来保护自己。

为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。

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