对省联社管理体制改革的建议.docx
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对省联社管理体制改革的建议
对省联社管理体制改革的建议
省联社模式的利弊之争难以定论。
根据全国各省都采用省联社的实际,本文仅在省联社模式下探讨农村信用社的管理体制改革。
笔者认为,在分析省联社体制改革时,其出发点是正确处理省联社管理和农村信用社自主发展的关系,使之既能有效推进基层农村信用社的股份制改革,逐步发展成为独立的、具备现代企业制度的法人主体，又要能有效防范基层农村信用社由于自身机制尚未完全健全而可能带来的风险。
推进省联社改革必须从动态的过程来分析，即随着农村信用社股份制改革不断深入,逐步弱化管理职能,为农村信用社自主发展留出必要而适当的空间,同时不断改进服务职能,最终使省联社成为基层股份制农村信用社自愿参加和发起的一个系统的联合,使基层农村信用社既能作为独立的、真正的、机制健全的股份制市场主体,又能通过省联社组成较高层次的联合,享有系统的优势。
一、正确处理好行政管理、行业管理、自主管理的关系
一般来说,行业管理是行业组织在法律和政府授权范围内,根据本行业的特点和社会对行业建设的需要而采取的意在推动本行业发展的自我约束、自我调控的系统活动。
行业管理从本质上应是一种自律性管理,具有如下特征:
第一,行业管理是相对于行政管理而存在的一种管理,行业管理代表的是本行业的公共利益对自身成员进行的调解和约束;第二,行业管理的职能是基于国家法律、政策等形式授权取得的;第三,行业管理是行业发展到一定阶段的产物,行业管理必须有所需要的财力,有自己选出的管理者,有自律管理的规则,有自律的意识。
行业管理是行政管理的必要补充,其核心是通过制定整个行业的规范和准则,引导农村信用社共同遵守、协调发展。
从目前农信社管理体制来看,省级人民政府对农信社的管理是一种行政管理,代表的是公共权力;省联社履行行业管理职责,代表的是全省农信社的共同利益;基层农信社是自主管理,代表的是本机构的利益。
三种管理方式如果能够有机结合起来,明确划分各自的职责范围,真正坚持三种管理方式的本质内容,将使农村信用社产生有效的管理合力。
但在实际操作中,由于省联社从成立开始就存在定位模糊、职责不清等问题,偏离了行业管理的方向,行业管理行政色彩浓厚,大多数省联社成立了系统党委,通过系统党委来实现对县级联社干部的任免,使县级联社的法人自主经营权受到严重削弱,股东大会、董（理）事会对高管人员的推荐、聘任成立了一种形式。
省政府本来较为宏观的行政管理,通过省联社的逐步演变成微观的行政管理行为,表现为对基层农信社人、财、物的实际控制,对具体业务经营活动的干预。
在这种情况下,基层农信社的自主管理受到严重制约,并对省联社产生较强的依赖性。
目前省联社实际履职过程中存在重管理、轻服务的现象,以及将行业管理实际操作为行政管理的问题,根源在于前期改革的制度设计和安排。
另一方面,从农村信用社的自主管理来看,目前农村信用社自主管理意识不强,“内部人”控制问题比较严重。
合理的股权结构是现代公司治理的基石。
在现行产权关系下,由于县级联社股权过于分散,公司治理的有效性严重不足,虽然从形式上建立了股东大会、理（董）事会、监事会,但实效性不强,三会之间存在着权、责不清的问题;理（董）事长、主任之间没有按照有关规定、制度进行分工协作,部分联社存在理（董）事长一个人说了算,搞一言堂,干预经营班子的经营活动;监事会形同虚设,监事长职责、功能缺位现象较为突出,难以实现有效的监督制约机制,容易形成“内部人”控制问题。
所以,行业管理在现阶段还不能一下取消,以弥补自主管理的不足。
下一步农信社管理体制的完善,应当进一步科学合理确定行政管理、行业管理、自主管理的内涵,其核心是在于省联社管理职能的调整和完善,逐步淡化省联社的行政管理色彩,引导其尽快回到行业管理的轨道。
省联社应根据国务院关于农村合作金融机构监督管理体制的总体要求,按照政企分开、规范履职、稳定县域、强化服务的原则,结合辖内农村合作金融机构的发展状况,着力转换履职理念,改进履职方式,主要运用市场化手段,采取宏观间接方式依法科学履行行业管理职责,切实提升服务能力和水平,满足辖内机构的服务需求。
此外,对于农村信用社这种经营范围局限于县域、经营规模比较小的金融机构,加强自主管理十分重要。
要通过进一步深化产权改革,建立一个股权相对集中的股权结构,产生真正代表股东利益的董事会和监事会,实现自我监督和自我约束。
二、清晰界定省联社的职责
省级联社作为地方政府对农村信用社进行管理和风险处置的平台,在行业管理中主要遵循“管理、指导、协调、服务”的原则,按照《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》要求,共有7项职责,按照《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》要求,须履行14项基本职能。
而《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》、《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》分别发布于2003、2004年,时至今日,农村信用社产权制度、管理体制已经发生了深刻的变化,原有管理规定显然已不能适应现今的实践要求。
因此,必须对省级联社目前行业管理工作进行清理和梳理,进一步明确行业管理的具体内容和方式。
对确需保留的行业管理工作则相应地归入管理、指导、协调和服务的范畴,明确具体的管理内容和管理方式,规范省联社的履职行为;在省联社资源有限的条件下务必要让其有所为有所不为,能够集中精力抓好基层农村信用社解决不了的问题;明确省联社对基层机构的分类管理,特别是省级联社如何对农村商业银行进行行业管理宜作出明确要求,总体方向是省联社对农村商业银行少管或者不管,为农村商业银行自身加强和完善法人治理创造条件;对如何处理干部管理上的行政管理与健全农村信用社法人治理结构之间的矛盾应出台明确的意见;切实加强对省级联社干部管理、纪检监察工作的指导、督促和检查,譬如通过何种渠道才能将真正得到群众拥护、又有能力做好信用社经营并取得良好业绩的人选拔出来。
笔者认为,省联社的目标应该是促进辖内农村信用社完善法人治理,健全内控制度,转换经营机制,增强服务功能,逐步成为资本充足、产权明晰、治理完善、内控严密、财务良好、服务高效,具有较强同业竞争力和可持续发展能力的现代金融企业。
省联社实施行业管理应当遵循以下原则:
一是依法合规原则。
严格遵守相关法律法规、监管制度要求以及省联社章程。
二是科学决策原则。
对涉及农村合作金融机构利益和省联社自身的重大决策事项,按照法人治理要求、机制和规则科学民主决策。
三是市场导向原则。
充分尊重辖内机构独立法人地位和经营自主权,在自愿、平等的基础上,主要运用经济手段实施行业管理,按照市场规则提供金融服务。
四是分类管理原则。
合理评估农村合作金融机构的风险程度、治理状况和管控能力,实施科学分类和差别管理。
五是权责对等原则。
严格按照职责范围,依法行使权力,对因违法违规,越权履职,以及不作为、不尽职而造成的不当后果应承担相应责任。
有关部门应当按照从以上目标和原则出发,将省联社的具体职能及其实施方式予以进一步细化和明确,使之更为清晰,而且具备可操作性。
三、省联社模式的改革思路
如果仍然在现行框架下推进省联社改革的话,笔者认为可行的改革思路应当是按照“政企分开、职能分离”的原则推进,通过权力和职能的适当分离,防止权力集中后产生的过度控制问题,并通过职能分离后的专业化分工,取得更高的效率。
具体来讲,有以下三个方面:
（1）分离行政管理职能
要逐步弱化和剥离省政府委托省联社行使的行政管理职能,将这部分职能收归省政府,可以由省政府负责金融管理的部门行使,或者由省政府单独设立农村金融管理局来行使,但必须遵循“政企分开”的原则,只能是宏观的管理、间接的管理,是对经营方向的指导和风险处置的组织,而不是对企业人财物的直接控制和业务经营的微观介入,政府权力边界要清晰。
行政管理权如果不从省联社剥离,必然产生过度控制的问题。
时间越长,县级农村信用社就会产生越强的“管理依赖”,最终形成事实上的全省统一法人管理模式。
分离行政职能最为重要的内容在于人事提名与任免权。
这是省联社行政管理色彩浓厚的最重要的因素,也是省联社最为看重的权力。
目前,各省联社尽管采用的方式稍有不同,但实质上都拥有对基层农村信用社理（董）事长、监事长、主任（行长）、副主任（副行长）等高管人员的人事任免权。
其形式多表现为省联社独占提名权,然后通过“形式上的选举”程序。
这种干部人事制度首先违背了规范公司的组织、治理规则和程序。
理事长、董事长本应是股东的代表,行长、主任本应由代表股东利益的理（董）事会,通过竞争性的银行家市场聘任。
但目前体制下,他们实际上都变成了省联社的“干部”,理（董）事长、行长（主任）也只能对“发帽子”的省联社负责。
这不仅破坏了公正和民主的程序,侵犯了中小股东的权益,而且会将省联社的意图,甚至是省联社个人的意图,施加于公司高层人员的选择标准和选择过程之中,不可避免地带有浓厚的行政干预的色彩。
这还会导致理（董）事长、行长（主任）的目标多元化,不利于建立与银行利益、股东利益兼容的激励机制。
银行高级管理人员不是由董事会通过竞争性的银行家市场选聘,意味着他可以不向董事会负责,可以不受银行家市场及其他要素市场的约束,股东的监督也就缺乏实际上的意义,即使银行经营得不好,董事会也无权将其解聘。
这使得股东大会与董事会之间的信任委托关系、董事会与经理人员之间的委托代理关系难以有效地建立起来,其应有的作用也就得不到实现和发挥,这影响到农村信用社公司治理的实质内涵。
但是,当前农村信用社产权主体缺位的问题尚未完全解决,农村信用社公司治理的建立和完善还需要一个过程。
受这些客观条件的限制,省联社这种行政性的人事管理不可能一下子完全退出,但其方向必须是有利于引导农村信用社尽快完善公司治理。
人事管理权力的调整应当围绕以下几方面进行:
一是省联社不能独占提名权,提名权必须逐步交给基层农村信用社董事会的专业委员会,省联社可以适当保留建议权。
二是农村信用社党委职能应当是“发挥政治核心”,不应涉及公司治理和业务经营。
党委书记最好与董事长分设,可以采取单设党委书记或者由监事长兼任党委书记的方式。
三是省联社应当致力于建立农村信用社的高管人员市场,通过公开透明的程序建立高管人才库,便于基层农村信用社从中选拔聘用高管人员。
（2）调整行业管理职能
省联社转为行使真正意义上的行业管理职能,主要负责行业自律性制度的制定和行业审计。
省联社作为基层农村信用社投资入股设立的机构,接受社员社的委托履行行业管理职能。
省联社行业管理权力应当来源于社员社,而非地方政府,这种管理也只能是行业自律性的管理,并不意味着省联社能够完全占有或部分占有社员社独立法人的权力,社员社“自主经营、自我约束、自负盈亏、自担风险”的“四自”原则必须得到充分尊重。
社员社违反自律管理要求的行为,将承担来自行业和市场的“惩罚”因此,省联社管理职能的内涵必须清晰,必须按政企分开原则逐步厘清省级政府与省联社、法人农村信用社关系的基础上,真正构建起符合现代金融企业制度要求的农村信用社经济利益共同体。
否则就谈不上规范省联社履职行为,就谈不上维护县域农村信用社法人的独立性。
剥离省联社对辖内农村信用社的行政管理职能,转为真正的行业自律性管理。
具体来说,笔者认为省联社的管理职能应当具体细化为“规制、监督”。
--规制职能。
省联社根据授权代表省级人民政府制定农村信用社行业管理政策和业务规范,如全省农村信用社业务发展规划以及农村信用社业务经营、财务核算、劳动用工、分配制度、风险控制等行业性的管理制度。
制度的制定中有两点需要关注:
一是省联社制定的制度应当是宏观管理性质的,用于规范和指导农村信用社的管理和经营行为,而不能涉及对基层农村信用社经营自主权的侵占,更不能通过制度进行自我授权,如规定一定额度以上的贷款要报省联社及其办事处审批（以及事前咨询、提示等变相审批权）等等;二是行业管理制度的实施主体是基层农村信用社,鉴于农村信用社发展差异较大的实际,省联社的制度必须体现分类指导的特点,要针对不同发展程度、不同管理能力的农村信用社,提供有区别的制度供给,使制度更加符合客观实际,提高制度的可操作性。
--监督职能。
建立严密、公开的行业审计监督体系,有效监督基层农村信用社制度执行情况并及时督促纠正。
需要强调的是:
一是行业审计的概念不同于稽核检查,行业审计是外部审计,稽核检查是内部审计:
行业审计的内容不但包括对资产负债、损益以及信贷、财务等业务审计,还应包括内部管理、内部控制、高管人员履职等,稽核检查仅是对业务合规性的审计。
二是省联社应当建立相对独立的行业审计机构,如组建行业审计协会,可挂靠省联社管理。
三是行业审计既要有日常的审计工作,如,年度审计、离任审计等,还可根据农村信用社具体情况开展专项审计。
四是不应赋予省联社对违规责任人的直接处理权力,这是由行业审计的外部性所决定的,也有利于避免省联社过度的行政干预。
但可以根据审计结果向农村信用社股东大会、董事会甚至监管部门提出处理建议。
五是在严格限制的条件下,对于严重违规经营的基层农村信用社,省联社可向省政府有关管理部门提出责令辞职、限期调整高管人员、指派董事等特别措施的建议,防止风险进一步扩大。
（3）分离行业服务职能
省联社主要的服务职能体现在三个方面:
支付清算服务、1T系统建设和支撑、人员培训,广义上看,还包括制度创新和产品设计创新等内容。
这些服务职能分离后,可以采取更为专业化和市场化的方式,有助于解决管理与服务在主体上的重叠造成的效率低下的问题。
笔者认为可以组建全省甚至全国的农村信用社系统清算银行,按照市场原则统一提供支付清算服务、工T系统建设和支撑、人员培训等服务。
省联社模式虽有其存在的合理性,也是现实情况的产物,但它行政管理属性却是与农村信用社市场化改革的方向相背离,而且这种行政管理天然就具有自我强化、自我膨胀的属性。
因此,随着改革的进一步深入,省联社只有逐步“去行政化”,最终成为县级农村信用社经济联合的一种组织,才是
改革的出路。
当然这种改革绝不是朝夕之功,也不可操之过急,必须设立必要的过渡期。
四、加强省联社内部治理
省联社作为基层农村信用社的合作服务组织,其内部治理机制应当遵从合作制的民主管理原则,建立起有别于股份制商业银行的内部治理机制,以规范履职行为,发挥行业自律组织作用。
其主要内容应当包括:
（1）明确省联社内部治理目标和履职定位。
建立社员大会、理事会、监事会、高级管理层等为主体的组织架构,保证各机构独立运作、有效制衡,形成科学、高效的决策、激励和约束机制,确保省联社规范履职,加强对社员社的行业自律管理,切实保障社员社的合法权益,不断增强服务社员社的能力,促进社员社认真贯彻执行国家宏观调控政策和省级政府管理要求,依法合规审慎经营,提高支农服务水平,尽快改革发展成为现代农村金融企业。
清晰界定社员大会、理事会、监事会与高级管理层的职责范围和议事规则,具体界定其权限,建立理事会和监事会向社员大会、高级管理层向理事会的定期报告制度。
（2）完善社员大会议事内容和表决机制。
确立社员大会作为省联社的最高权力机关地位,社员大会实行一人一票的表决机制。
社员大会必须全面、完整地履行章程赋予的各项职权。
属社员大会职权范围内的事项,必须交由社员大会审议决定。
理事会要切实承担按照规定召集和提交社员大会审议事项的责任。
对于应由社员大会审议决定而理事会未按规定提交议案的，社员大会强化社员社对省联社理事会和高级管理层的监督约束。
（3）建立以理事会为中心的决策体系。
改善理事会成员结构,促进理事有效履职。
理事会成员结构要体现对社员社等相关利益者的广泛代表性和独立性。
理事主要由社员社代表组成,内部职工理事应当占较小比例,一般不超过20%;应有不少于1/4的独立理事。
加强理事履职考核"。
理事会负责对理事的履职情况进行考核和评价,并接受监事会监督。
每年未达到章程规定的最低出席理事会会议次数的理事,视为不能履职,理事会应要求其辞去理事职务。
要建立理事履职档案,完整记录理事参加理事会会议的次数、独立发表的意见、建议及其被采纳情况等,作为对理事定期评价的依据。
对于不能按照规定履职的理事,理事会应要求其辞去理事职务。
监事会也要对理事履职情况进行独立考核,并向社员大会通报考核结果或提出罢免建议。
充分发挥专业委员会的作用。
理事会要建立风险管理、审计、提名与薪酬等委员会,提高理事会决策能力和专业化水平。
各委员会根据理事会的授权开展工作,并对理事会负责。
审计、提名与薪酬等委员会主任须由独立理事担任。
风险管理委员会负责对省联社风险控制、管理的监督和评估,提出完善风险管理和内部控制的意见,协助理事会制定社员社各类风险管控政策等行业自律管理制度办法。
审计委员会主要负责提议聘请或更换外部审计机构;监督省联社内部审计制度及其实施；负责内部审计与外部审计之间的沟通;审核省联社的财务信息及其披露;审查省联社的内控制度执行情况。
提名与薪酬委员会的主要职责是:
（1）拟定省联社理事和高级管理层成员的选任程序和标准,对理事和高级管理层成员的任职资格和条件进行初步审核,并向理事会提出建议;
（2）研究和审查省联社理事、高级管理层的薪酬政策与方案;（3）研究省联社理事与高管层薪酬考核标准,进行考核并提出建议。
理事会应当单独设立理事会办公室,负责处理理事会和各专门委员会日常事务;筹备社员大会、理事会会议,管理会议文件和记录;建立和保持与理事的沟通联系,及时提交有关记录、文件和报表,便于理事决策;负责有关信息披露工作。
（4）落实高级管理层职责。
明确高级管理层职责和议事程序。
省联社应通过《章程》和理事会决议明确授予高级管理层职责,清晰界定高级管理层的职责边界,建立和完善高级管理层的议事规则,规范高级管理层的基本工作程序。
省联社《章程》应明确由主任拟定经营层的组成方案,由理事会决定。
经营层的组成方案主要包括副主任设置数量及人选、内部管理部门及其职责设置方案,主要内部管理部门负责人人选等。
高级管理层拟定的行业自律管理制度办法,应由理事会或社员大会审议通过后方可实施。
高级管理层拟定的行业经营管理基本制度办法,应充分保障社员社的业务经营自主权,采取制度约束和监督检查相结合的方式实施行业自律管理,但不得直接或变相干预社员社的正常业务经营活动,不得以任何理由及形式（包括审批,咨询,事前报备、事前风险提示等）对社员社的具体贷款发放、费用开支等进行事前干预。
按照理事会要求的种类、内容、时间和方式等,向理事会及其专门委员会报告经营信息,确保董事会及其专门委员会能够及时、准确地获取各类信息,对经营层进行日常监督。
理事会应建立对经营层成员的履职评价体系,明确经营层成员的尽职标准,对经营层履职过程的情况进行评价。
理事会应定期对经营层成员进行履职评价,必要时可以聘请中介机构开展审计。
理事会应将评价结果与经营层的薪酬、聘任或者解聘挂钩,并将评价结果向社员大会报告。
（6）强化信息披露,加强内部治理监管。
省联社必须按年度披露年度财务会计报告及报表。
披露的年度财务会计报告须符合《商业银行信息披露办法》的规定,并经具有相应资质的会计师事务所审计。
省联社应将信息披露的内容编制成年度报告,向全体社员披露财务会计报告、资金自营业务风险状况、利润分配、内部治理、年度重大事项以及全辖农村信用社的整体状况和行业自律管理信息。
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