长沙市推进保障性安居工程建设的实践与思考.docx

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长沙市推进保障性安居工程建设的实践与思考

切实加强住房保障努力实现住有所居

——长沙市推进保障性安居工程建设的实践与思考

省委常委、市委书记陈润儿

住房是重要的民生问题。

特别是温饱问题解决之后，在向全面小康社会迈进阶段，人民群众最迫切需要解决的问题之一就是改善居住条件。

党的十七大把解决居民住房困难问题作为全面建设小康社会的重要任务，提出了实现全体人民住有所居的目标。

近年来，我们把保障性安居工程建设作为党和政府的一件大事、改善民生的一件实事、促进和谐的一件要事来抓，真正做到了惠及于众、造福于民。

一

2007年以来，我们把加快住房保障作为改善民生的首要任务，提出了用3-5年时间努力实现“人人享有住房保障，家家拥有一套住房”的目标。

2008年初，全市启动实施了以“一健三改”（健全住房保障体系，推进制度改革、房屋改造和环境改善）为主要内容的安居工程建设，围绕这一总体目标和思路，我们进行了积极的探索，开展了扎实的工作，也取得了明显的成绩。

一是保障体系基本形成。

致力于保基本、促公平、可持续，初步构建了一张城乡统筹、全域覆盖的住房保障网络，逐步形成了一个层次分明、相互补充的住房保障体系，实现了“三大转变”。

住房保障机构从无到有。

2007年长沙在全国率先成立市住房保障工作局，并在各区成立住房保障工作局，街道设置住房保障站，社区组建住房保障中心，构建了横向到边、纵向到底的四级工作网络，健全了住房保障的组织体系，形成了齐抓共管的工作格局。

住房保障水平从低到高。

从对市级低保家庭的住房困难保障，发展到市县两级低收入住房困难家庭的保障，将全市住房保障家庭的收入标准确定为上年度城市居民人均可支配收入的75%，住房保障面积由人均住房建筑面积低于8平方米提高到15平方米，这在全国都处于较高水平。

与此同时，廉租住房货币补贴保障标准不断提标，申请门槛不断放宽，保障范围由最低收入家庭扩大至低收入家庭，实现了与经济适用房保障对象的无缝对接，低收入住房困难家庭基本实现应保尽保。

住房保障范围从小到大。

从开始只有经适房、廉租房保障，逐步发展到公租房、限价房、安置房、棚改房和农村危改房保障，不仅城市低收入住房困难群体被纳入住房保障体系，棚户区居民、外来务工人员、“夹心层”群体和农村住房困难家庭也同样享受了住房保障政策，全市保障性住房比例占到了住房总量的30%以上。

在这个转变的过程中，既满足了差异化的住房需求，又形成了普惠制的住房保障。

二是住房需求基本满足。

保障性安居工程的全面实施，使越来越多无力购买商品房、甚至租不起房子的低收入家庭，通过各种保障性住房，圆了期盼已久的安居之梦，有了舒适实用的温馨之家。

通过廉租房，基本实现了对住房困难的低保家庭应保尽保，加快发展公共租赁住房，积极解决处于“夹心层”的城市中等偏下收入家庭、新就业人员和外来务工人员的住房问题；通过推行经济适用住房货币补贴，重点保障了有一定购买能力的低收入住房困难家庭；通过限价房，为中低收入和中等收入家庭提供住房保障；通过棚改房、安置房，妥善解决了棚改拆迁户、征地拆迁户的住房问题；通过农村危改房，使农村特困家庭的住房条件得到了有效改善。

从2007年到2010年的四年时间，全市共完成城镇住房保障17万余户，提供保障性住房20余万套，超过2007年以前住房保障总量的80%，年均保障户数是推进制度改革前的2倍以上。

通过这几年的努力，人民群众的住房需求得到了基本满足，住房困难得到了较好解决。

三是房产价格基本平稳。

近年来，我们把推进保障性安居工程与发展房地产业结合起来，稳定了房地产业市场价格，促进了房地产业健康发展，长沙是全国房价平均值、房价增长率、房价收入比最低，人均住房面积最大的省会城市之一。

从房价平均值来看，2010年，长沙城区商品房销售均价为每平方米4788元，在中部省会城市中是最低的，全市商品房销售面积近2000万平方米，人均住房建筑面积达31平方米，市民住房条件得到积极改善。

从房价增长率来看，“十一五”期间，全市商品房成交均价年均增长率为11.6%，同期地区生产总值年均增长率为15.3%、城市居民人均可支配收入增长率为13%，房价增长率均低于地区生产总值和城市居民收入增长率，房价走势平稳，增幅波动较少。

从房价收入比来看，2010年，长沙城市居民人均可支配收入超过23000元，在中部省会城市中排名第一，在全国省会城市中排名靠前，一方面收入比较高，另一方面房价比较低，房价收入比为6.52，在省会城市中排名是最低的城市之一，在长沙居家生活没有过多的债务负担、没有沉重的“房奴”之感。

从全国省会城市的比较来看，长沙的收入水平高、住房价格低、人均面积大、市场销量多，是名符其实的房价“洼地”、居家“福地”。

四是管理制度基本规范。

近年来，我们制定了《关于安居工程和棚户区改造工作的实施意见》、《经济适用住房货币补贴实施方案》和《城市廉租住房保障实施方案》三个纲领性文件，并配套出台了《长沙市经济适用住房货币补贴审批操作规程（试行）》、《长沙市廉租住房审批操作规程（试行）》和《长沙市国有工矿企业棚改意见》等规章40多个，在管理体制、规划建设、政策支持和制度规章上基本形成了体系，推动了住房保障工作的制度化、规范化。

尤其是抓住保障性住房申请、审核、公示、购买、上市交易以及退出等关键环节，对资金管理、准入管理、配租管理、租赁管理、退出管理、出售管理、监督管理等方面进行了规范，从管理制度上保证了保障性住房准入公平、审核规范、发展有序。

系列政策文件的出台和制度措施的制定，有效推动了住房保障制度的改革和住房保障工作的落实，在逐步建立住房保障长效机制的过程中，实现了资源最有效配置，推进了保障全方位覆盖，也确保了“住有所居”这一目标得以加快实现。

二

这几年的保障性安居工程建设，我们以改革创新精神不断完善工作机制、积极创新工作举措，推动政府主导与市场运作相结合，促进有效需求与有效供给相协调，使住房保障真正成为经济发展和民生改善的最佳结合点，形成了保障性安居工程建设的新框架、新方式和新体系。

一是改革了保障方式。

这些年来，我们坚持以前瞻的思维和发展的眼光，不断创新发展方式与建设模式，针对房源不足、覆盖不宽、分配不公的问题，以及保障性住房需求十分旺盛与普通性住房存量亟待消化的矛盾，着力在保障方式上求突破、求创新。

对于经适房的保障，改实物分配为货币分配，改指定选房为自主选房，改不变产权为可变产权，做到了供房充足、分房公平、选房自主、买房实惠、住房心安。

对于廉租房的保障，改集中新建为集中新建与分散配建相结合，以配建为主；改新建住房为新建住房与收购住房相结合，以收购为主；改实物配租为实物配租与货币配租相结合，以货币为主，不但拓宽了房源、保证了供给，而且避免了实物配租“进入容易退出难”的弊端。

对于安置房的保障，改实物安置为货币安置，改过渡安置为直接安置，改就地安置为异地安置，同时实行“两转变一纳入”（转变土地性质、转变农民身份，全部纳入城镇就业服务和社会保障体系），统筹城市国有土地拆迁和农村集体土地征地拆迁安置。

对于棚改房的保障，针对这一群体大多为中低收入阶层，而且规模很大的情况，同步推进住房保障的货币化补贴与拆迁安置的货币化补偿，避免了先过渡安置、再回迁安置的诸多弊端，缓解了拆迁矛盾，提高了安置水平。

对于限价房的保障，结合城市规划，鼓励各城区政府和有条件的项目，按照定点建设、定向供应、定价购买的原则，就地选址或利用零星地块建设，实现了职工、单位与开发商三赢。

对于公租房的保障，在规划布局上，实行集中与分散相结合；在资金投入上，实行政府与社会相结合；在房屋来源上，实行新建与盘活相结合；在租赁补贴上，实行财政与企业相结合。

尤其是采取回租的办法，由政府统一承租安置房、空置房和闲置房，然后再回租给符合条件的公租房保障对象，通过这一有效途径来盘活存量房产、增加居民收入、减少资金投入、加快住有所居。

二是突出了保障重点。

按照“分层次、多途径、全覆盖”的住房保障发展思路，我们一年一个工作重点，逐步扩大保障范围，分类确定保障方式，不断完善保障体系。

在重点突破中带动了住房保障工作的整体推进，真正做到了住房保障的重点契合民生、成效惠及民生、政策维护民生。

2008年，为切实改善低收入住房困难家庭的居住条件，实施廉租住房以租赁补贴为主，提高廉租住房保障标准，扩大廉租住房保障范围，加大了廉租住房保障力度，到目前为止，已建设和筹集廉租住房近4万套；探索实行经济适用住房货币补贴，把改善住房保障与发展房地产业统一起来，提高了资源配置效率和住房保障水平，三年来已保障经济适用住房对象近5万户；2009年，抓住中央“扩内需、保增长、惠民生”的有利契机，大规模推进城市棚户区改造，短短两年时间拆迁棚户区面积402万平方米，近4万户10多万棚户区居民获得新居；2010年，突出抓好国有工矿棚户区改造，确立了用三年时间基本改善国有工矿企业职工住房困难的目标，并顺利启动实施了第一批11个项目4730户的棚户改造工作；2011年，抓住中央大力发展公共租赁住房的政策机遇，将公共租赁住房明确为保障性住房的发展重点，确立了“一手抓盘活、一手抓新建”的发展思路，广泛回租现有空置房源，集中连片新建公租住房，力争“十二五”期间实现公共租赁住房保障30万人。

三是加大了保障投入。

资金和土地等要素供应，既是发展保障住房的难题，也是解决保障住房的关键。

这些年来，我们坚持财政投入向民生倾斜，在加大政策支持力度的同时，推动投入主体多元化、融资渠道多形式、合作模式多样性，扩大资金筹集规模，提高资金使用效率，确保了安居工程建设的保障投入。

在资金安排上，以财政投入为主，建立了包括财政预算、住房公积金全部增值收益和不低于10%的土地出让净收益在内的资金体系，稳定资金供应；积极争取上级财政专项补助，增加资金投入；鼓励民间资本和社会力量参与住房保障，补充资金来源。

在建设用地上，对租赁房和经适房实行行政划拨土地供应，单列用地指标，加快审批进度，做到了“应保尽保”。

在政策优惠上，对租赁房和经适房、棚户房、安置房，一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，同时免征相关税费。

特别是在拆迁安置中，改补偿安置为保障安置，将安置对象纳入城市社会保障体系，虽然因为提供住房、医疗、生活保障而增加了眼前拆迁成本，但是考虑对人民群众有好处、对长远发展有好处，始终坚持了为民谋利、舍得投入。

在落实好保障房投入的基础上，建立城市住房保障资金专项制度，着力加强住房保障资金的管理，做到了“三集中三公开”，在资金上集中归集、集中管理、集中拨付，在补贴上政策公开、程序公开、额度公开，使政府有限财力发挥出了最大的社会效益。

2007年以来，全市共争取上级保障性住房建设专项补助资金6.1亿元；市、区两级财政直接投入达222亿元；城市棚户区投入拆迁资金342.8亿元，在保障性安居工程建设上，真正做到了以大投入保障大建设、以“硬投入”实现“硬保障”。

四是落实了保障责任。

实施保障性安居工程是改善人居环境的迫切要求，是促进社会和谐的物质基础，也是提升执政理念的具体实践，事关党和政府的公信力，事关人民群众的满意度。

这些年来，我们保障性安居工程建设摆在更加突出的位置，切实增强紧迫感、责任感，在思想上绷紧、工作上抓紧，以责任促落实，以责任保成效。

在责任分工上，按照“市区结合、以区为主”的原则，采取“两统三分”（全市统一规划、统一建设，分期投入、分散安置、分类保障）的模式，逐级逐部门落实责任，由区级政府负责具体实施。

各级党委、政府对保障性安居工程建设高度重视，精心组织，主要领导亲自抓、分管领导专门抓，有关部门统筹协调、密切配合，以专门的班子、专门的领导、专门的人员抓落实，形成了齐抓共管的工作合力。

在责任落实上，我们把安居工程作为民生工程，列入“两帮两促”项目，更好地集中了部门力量、集成了政策资源，组织开展了“住房保障政策集中宣传周”、“千名干部进社区、服务安居促和谐”和“四进四上门”服务等活动，浓厚了齐心协力推进保障性安居工程的氛围。

在责任考核上，我们把安居工程列入十大民生工程，把农村危改列入为民办实事工程，把住房保障工作列入党政领导班子和领导干部绩效考核范畴，做到全方位、全过程跟踪监督，强化了责任意识，确保了责任到位。

三

总结这些年保障性安居工程建设取得的成绩和所做的工作，我们深深体会到，住房作为一个特殊的消费品，在社会主义市场经济条件下，必须把握住房的保障性和商品性的双重属性，既要强化政府保障责任，也要充分运用市场手段，以此来加快实现住有所居，解决好人民群众这一最迫切的民生问题。

在推进保障性安居工程建设的实践过程中，也带给了我们诸多的启示。

一是要坚持把有效监管市场与调节市场统一起来。

这几年来，我们把发展保障性住房作为调节市场供需的“稳定器”，坚持预期管理、平衡供求的原则，超前谋划、科学应对，采取多渠道、多层次、多样化的组合政策，成功平稳了住房价格，有效保障了民生需求。

受国际金融危机的影响，2008年商品房销售市场呈现低迷趋势，我们主动采取了一系列刺激需求的举措，全面启动了安居工程建设，着力实施了经适房货币补贴，把保障住房需求引入商品房和“二手房”市场，增强了投资和消费信心，推动房地产市场快速走出了危机；2009年下半年商品房销售市场呈现价格反弹迹象，我们把保障性住房从刺激市场的需求转向抑制市场的需求，推进新一轮大规模的城市棚户区改造，增加保障住房供给，引导房产市场需求，有效平抑了房价上涨。

实践证明，解决群众住房问题，完全由政府保障和完全市场化都存在缺陷，必须把两者结合起来，既要动员组织各方面力量推进保障性住房建设，加快住有所居，又要加强房地产市场监管与调节，稳定住房市场，实现保障性住房和房地产市场的健康协调发展。

二是要坚持把积极满足需求与分流需求统一起来。

人民群众的住房需求具有不均衡、差异化和多样性的特征，在保障性安居工程建设中，我们始终以满足人民群众的基本住房需求为导向，注重把政府“有形的手”与市场“无形的手”结合起来，一头积极抓好保障房建设，一头充分激活商品房市场，以有效满足人民群众的住房需求。

在产品结构上，切实加快商品住房开发，扩大房产投资带动住房消费，增加有效供给满足住房需求，推动了住房结构优化，缓解了住房供需矛盾。

在供应结构上，通过大规模建设廉租住房，重点保障了以城市最低收入家庭为主的住房困难群体；通过发放经济适用房货币补贴，重点保障了有一定购买能力的住房困难家庭；通过发展中低价位、中小户型普通商品住房，有效保障了大部分居民的基本住房需求。

在消费结构上，积极引导住房困难家庭转变消费观念，通过租房来解决阶段性住房困难，引导购买能力有限的家庭量力而行，购买小户型、二手房来解决住房问题。

实践证明，培育市场、发展产业的关键就是适应需求、引导需求，必须从遵循市场规律的角度来适应需求，从发挥政府作用的角度来引导需求，把实施安居工程与引导住房需求结合起来，扩大住房保障范围，分流住房需求压力，满足各类需求，保障民生利益。

三是要坚持把转变发展方式与保障方式统一起来。

这些年来，我们把改善民生作为转变发展方式的落脚点，把安居工程作为改善民生的着力点，在推动城市发展方式的加快转变中，充分考虑群众的住房需求，注重改善群众的住房条件。

着力城市空间拓展、布局优化，大力推进沿江建设、跨江发展，切实加快城乡一体化进程，初步形成了河西与河东共同发展、新区与老区协调统一的城市格局，既带动了房地产业的发展，也拓展了购房选择的空间。

着力城市设施建设、功能提升，加大基础设施投入、完善配套服务功能，协调发展社会事业、均衡布局公共资源，居住小区与学校、医院、商场和水、电、气等公共设施同步规划、同步推进，让人民群众居住生活更舒适、更便捷。

着力污染整治、环境改善，大力推进棚户区改造、城中村整治和背街小巷的提质建设，打造生态化人居环境，建设现代化宜居城市，促进了人与自然的和谐，提升了住宅产品的价值。

实践证明，城市布局的优化和人居环境的美化，既均衡了住房价格，也改善了住房条件，有效地防止了一些区域住房需求过冷、价格过低，一些区域住房需求过大、价格过高。

因此，必须把推进安居工程建设与转变城市发展方式、改善居住环境结合起来，不仅要提高保障水平，而且要提升居住品质。

四是要坚持把提供公共产品与公益产品统一起来。

保障住房因为产权的归属分为公共产品与公益产品，廉租房属于公共产品，其它的保障住房属于公益产品。

这几年来，我们致力于完善分层次、多途径、全覆盖的住房保障体系，坚持公共产品与公益产品相结合，实现住房保障与房地产业共发展。

通过发放经济适用房货币补贴，把政府提供的公益产品通过市场外包给企业，形成竞争性的住房保障采购机制，这样既发挥了市场作用，又体现了政府职能，有效解决了“经适房不适用”的问题。

对于廉租房这类公共产品的保障，采取以租赁补贴为主、实物配租为辅的保障方式，对于实物配租采取在新建商品房住宅小区中配建部分廉租房、收购一批与廉租住房保障对象需求相匹配的二手房来保证房源供给，这样不仅可以较好地满足保障对象的工作生活要求，而且管理也更为便捷、高效。

对于国有企业住房困难职工的住房保障，改变原来单一的改造和安置方式，将工矿棚改与企业改制、危房改造、廉租房配建等有机结合起来，做到了整体联动、互相促进。

实践证明，加快保障性安居工程建设，必须在坚持保障责任不推、保障范围不减、保障水平不降的前提下，把握保障住房公共产品与公益产品的特性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，最大程度增强推动力，最大限度扩大覆盖面，从而提升住房保障工作效率，加快安居工程建设步伐。