南通土地利用总体规划.docx

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南通土地利用总体规划

南通市土地利用总体规划

（2006-2020年）

南通市人民政府

二〇一一年九月

第一章总则

第一条规划目的

为全面落实科学发展观，保障经济社会可持续发展，切实保护耕地和重要生态用地，合理保障用地需求，落实最严格的土地管理政策，促进土地资源节约集约利用，改善区域生态环境质量，实现区域协调发展，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，编制南通市土地利用总体规划（2006-2020年）。

第二条指导思想

以科学发展观为指导，以相关法律、法规为依据，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地规模为重点，以节约集约利用土地为核心，坚持从南通实情出发，统筹安排各类各区域用地，妥善处理经济发展与资源环境保护，当前与长远、局部与整体的关系，努力实现土地利用方式的根本转变，促进土地资源的优化配置，为加快建设“经济发达、文化繁荣、政治清明、社会和谐、人民安康”的新南通，促进南通又好又快发展提供土地资源保障。

第三条规划依据

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《中华人民共和国城乡规划法》；

3.《中华人民共和国环境保护法》；

4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

5.《中华人民共和国水土保持法》；

6.《中华人民共和国水土保持法实施条例》；

7.《中华人民共和国森林法》；

8.《基本农田保护条例》；

9.《江苏省土地管理条例》；

10.《土地利用总体规划审查办法》（国土资源部第43号令）；

11.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（国土资厅发[2009]51号）》；

12.《国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知（国土资发[2010]8号）》；

13.《江苏省政府办公厅关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法的通知（苏政办发[2010]61号）》；

14.《市级土地利用总体规划编制规程》；

15.《市级土地利用总体规划制图规范》；

16.《长江三角洲地区区域规划纲要》；

17.《江苏沿海地区发展规划》；

18.《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）》；

19.《南通市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》；

20.《南通市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

21.其他相关法律、法规及规划。

第四条规划原则

1、依法编制、科学决策

遵循国家法律法规、相关规定及技术要求，坚持“政府组织、部门协作、层级衔接、公众参与、科学决策”的工作方法，确保规划编制科学有效。

2、生态优先、节约集约

根据“保护优先、兼顾治理”的总体思路，对明确涉及取水的建设项目需开展水资源论证，加强水土资源协调利用与资源环境保护，转变土地利用方式，提高土地利用效率，建设环境友好型与资源节约型社会。

3、统筹兼顾、区域协调

积极发挥南通策应上海国际金融中心、国际航运中心建设，接轨上海、融入苏南、崛起苏中、连通苏北的区域作用，统筹兼顾各区各业各部门等多方面对土地资源利用的合理需求，形成协调有序的区域及城乡统筹发展的格局。

4、突出特色、因地制宜

充分认识南通处于两大国家战略和江海交汇点的区位优势与人均土地少、土地供需紧张的现状，因地制宜布局各类用地，实现土地利用的最佳效益，加强沿海滩涂开发与管理，保障土地资源可持续利用。

第五条规划范围

南通市行政区域范围内的全部土地，总面积10534平方公里（含长江水面和沿海滩涂），包括崇川区、港闸区、通州区、南通经济技术开发区和海安、如东、启东、如皋、海门5县（市）。

第六条规划期限

本次规划编制的基期年为2005年，规划期限为2006-2020年，近期规划目标年为2010年，远期规划目标年为2020年。

第二章土地利用的现状与形势

第一节自然条件与经济社会发展状况

第七条自然条件

南通位于江苏省东南部，东经120°12ˊ─121°55ˊ，北纬31 °41ˊ─32°43ˊ之间，东濒黄海，南倚长江，西靠泰州，北接盐城，隔江与上海、苏州相望，地处中国“黄金海岸”和“长江黄金水道”结合部，被称为“江海门户”。

南通平原辽阔，水网密布，气候温和，雨量充沛，是国家首批批准的沿海十四个对外开放港口工业城市之一。

第八条经济社会发展状况

截至2005年底，全市总人口813.0万人，其中户籍人口770.9万人，外来常住人口42.1万人。

全市地区生产总值1472.1亿元，财政收入171.2亿元，三次产业结构为10.9：

56.1：

33.0，城镇化水平45.8%，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为12384元和5501元，是典型的人口密集与经济快速发展地区。

第二节土地利用现状与特点

第九条土地利用现状

2005年末南通土地总面积为1053439.9公顷（15801599亩），占全省土地总面积的9.9%，人均土地面积0.14公顷（2.1亩），低于全省平均水平。

其中，农用地617375.4公顷（9260631亩），占土地总面积的58.5%；建设用地168103.3公顷（2521550亩），占土地总面积的16.0%；其他土地267961.2公顷（4019418亩），占土地总面积的25.5%。

第十条土地利用主要特点

1、土地宜耕性较强。

南通地处长江三角洲冲积平原，土壤肥沃，土地的宜耕性较强，农用地以耕地为主，2005年底耕地459674.3公顷（6895115亩），占农用地的74.5%。

2、人均耕地资源偏少。

全市人口密集，人均耕地仅0.89亩，远远低于全国（人均1.39亩）和全省（人均0.96亩）水平，耕地资源紧缺，人地矛盾十分突出。

3、农村居民点集聚度不高。

全市农村居民点建设长期处于自发性的发展中，多以道路、河流沿线呈“一”字式、“非”字式或“满天星”式相间分布于成片农田中。

2005年底，农村居民点用地112521.8公顷（1687827亩），占全市城乡建设用地的75.6%，村庄布局分散，很大程度上影响了农村基础设施的集中布局和建设。

4、耕地后备资源相对丰富。

南通滨江临海，沿海岸线长206公里，每年可淤涨部分土地，后备资源相对充裕。

2005年底，全市其他土地267961.2公顷，占土地总面积的25.5%，远高于全省其他地区比重，沿海地区滩涂资源较多，在与沿海滩涂开发规划充分衔接和科学论证的基础上，可适度合理开发利用。

第十一条土地利用主要问题

1、各项建设挤占耕地数量较大。

近年来，南通工业化、城镇化进程不断加快，城镇工矿用地规模扩大迅速，1997-2005年间年均递增3.8%，城镇建设用地的快速扩张不可避免地占用了大量耕地。

加之农业结构调整和基础设施建设对耕地的临时占用和破坏，耕地数量减少较多较快。

全市耕地保护和“占补平衡”难度较大。

2、建设用地集约利用水平不高。

2005年南通建设用地地均二三产增加值为78.1万元/公顷，地均固定资产投资完成额48.5万元/公顷，两项指标均在长三角16个城市中处于中等偏后水平。

城镇建设低水平扩张，低层级产业园区过多，农村居民点布局散乱、人均用地超标，土地节约集约利用水平不高。

3、协调土地利用与生态环境的重视度不够。

产业建设、城镇发展及滩涂开发对生态环境的影响十分显著，建设用地比重逐年增加，生态用地比重逐步下降。

城市发展缺少有效的生态空间；沿江、沿海工业区和港口码头岸线占用率高，保留的生态滩涂和湿地不多；排水口和取水口交错分布影响水源保护区的水质安全，工业废水、城镇生活污水排放及农业面源污染等对水环境的负面影响持续存在。

第三节上轮规划实施评价

第十二条规划实施成效

《南通市土地利用总体规划（1997-2010年）》（简称“上轮规划”）在南通近十年经济社会发展、土地利用管理中发挥了十分重要和积极的作用，对提高公众按规划用地意识，保证土地用途管制制度的实施，控制和引导土地利用结构与空间布局，规范和约束土地使用行为，促进土地集约节约与合理利用，保障经济社会可持续发展发挥了关键性作用，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益。

1、社会效益。

上轮规划的实施严格落实了土地管理基本国策，有效控制了各类非农建设用地和占用耕地规模，保障了粮食安全，提高了土地节约集约利用水平，逐步完善了地方土地管理规章，基本达到了引导与调控土地利用的目的，成为南通建立资源节约型社会的重要依据。

2、经济效益。

上轮规划的实施强力地保障了经济建设的合理用地需求，全市经济始终保持持续、快速、健康地发展，全市经济增幅连续多年位居苏中首位、全省领先、长三角前列。

有效保障了重大基础设施和产业项目用地，促进了城镇、基础设施与产业用地的空间集聚，大幅提升了土地资产价值，明显提高了土地产出效益。

3、生态效益。

上轮规划的实施有力地推动了南通生态环境的改善，各类高污染性项目用地得到严格控制，建设项目用地预审制度及规划实施的生态环境保障措施有效执行，沿江、沿海等生态岸线得以统筹保护，同时，积极保障各类环境整治和生态景观用地需求，大大促进了环境友好型土地利用格局的形成。

第十三条问题与不足

由于规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异，土地利用供需缺口的增大和生态环境瓶颈效应的日益显现，使得上轮规划在实施过程中暴露出明显的问题与不足。

1、预见性不够。

上轮规划期内，由于区位优势的进一步凸显和国家宏观经济的持续向好，南通基础设施建设、城镇化和工业化建设均以前所未有的速度增长，全市新增建设用地总量逐年大幅增加，规划预留的建设用地规模与布局确实难以满足南通经济社会发展的客观需求。

2、缺少布局调整空间。

由于上轮规划只注重约束性指标的控制，缺乏对规划实施中布局调整空间的研究，导致规划在重点基础设施项目空间预留上灵活性不足，在城镇建设用地预留区规划上缺少布局调整空间，加之市、县级行政区划的频繁调整，以及城市、镇村等其他专项规划的修编，给上轮规划的实施带来较大冲击，致使上轮规划在实施过程中局部修改频繁，规划的适用性较差。

3、针对性不强。

受上轮规划编制指导思想的影响，过于强调自上而下落实规划控制指标，而对规划编制自下而上的衔接工作重视不够，对南通滨江临海的地域特色以及县（市）域间资源禀赋的差异性分析研究不够，加之规划实施中受国家宏观经济政策大幅调整的影响，各类乡镇工业园区和沿江、沿海特色产业园区星罗棋布，给规划实施增加更大的难度、压力和矛盾，规划的针对性不强，致使规划应有的指导作用发挥不够。

第四节机遇与挑战

第十四条经济社会发展趋势

南通的经济和社会发展呈现出快速跨越式发展态势。

城镇化进入加速期，人口、产业将进一步向城镇集聚；工业化由中期并向后期迈进，呈现制造业和服务业齐头并进、经济增长质量和效益明显提升、高新技术产业快速发展的新特征；生态市建设快速推进，良好的生态环境为经济发展提供保障；国际化进入提升期，更加积极地参与国际经济合作与竞争，为经济社会发展提供强劲动力。

第十五条挑战

南通正处于经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。

必须科学分析经济社会发展面临的新形势，深刻把握工业化、城镇化、国际化深入发展的新要求，充分认识土地利用和管理面临的挑战：

1、耕地保护形势更加严峻。

1997-2005年间全市新增建设用地占用耕地比重为0.68。

随着经济社会的跨越式发展过程中基础设施建设、城镇拓展以及产业的发展，新增建设用地还会占用大量耕地资源；同时现代农业发展和生态建设也需要调整部分耕地，将进一步加剧耕地面积减少。

虽然全市耕地后备资源较多，但生态环境约束加大，一定程度上制约了耕地资源补充的能力。

2、建设用地供需矛盾更加突出。

临港产业和城镇带的建设，将使建设用地需求量在相当长时期内保持高水平；沿海发展战略和沿江开发战略的推进将拉动基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还需要一定规模的新增建设用地周转支撑。

但可用作新增建设用地的土地资源十分有限，全市建设用地供需矛盾将进一步加剧。

3、协调土地利用与生态环境的任务更加艰巨。

沿江沿海区既是南通的主要发展地区，又是资源短缺和环境敏感的地区，其环境容量约束性较大。

协调经济建设与生态环境保护，融合产业选择和布局与城市文化特色、景观生态，创建环境友好型土地利用模式等需求，使得协调土地利用与生态环境的任务更加艰巨。

第十六条机遇

1、长三角一体化发展。

全球经济一体化进程加快，国际资本、产业迅速向长江三角洲地区转移。

同时，我国扩大内需各项政策的推进，长三角地区将进一步发挥区位和资源优势。

以上海为龙头的长江三角洲城市群将逐步成长为新的国际大都市圈。

南通是江苏省境内唯一的临江倚海城市，得天独厚的地理优势使南通成为了《长江三角洲地区区域规划》中的核心地区。

2、江苏省沿江、沿海开发战略实施。

南通是《江苏沿海地区发展规划》中的中心城市，也是江苏省沿江开发战略的重要组成部分。

洋口、吕四深水大港的建设，将使南通形成沿江优势进一步放大、沿海优势强劲突破的区域发展新格局。

而苏通大桥等一大批基础设施的建成，将使南通全面融入上海一小时都市圈，构筑起承南启北、西进东出、江海河联运、水陆空互通的“黄金十字通道”。

南通具有的水陆联动、江海联动的双重优势将不断凸现和集中释放。

展望未来，南通土地利用和管理的挑战与机遇并存。

面对历史性机遇和巨大的发展优势，南通将迎来新型工业化的快速崛起，产业结构的加快升级，沿江沿海产业、港口和城镇带建设的加速推进。

土地利用宏观调控将进一步加强，土地利用结构和布局亟待优化，通过转变土地利用方式实现土地的高效、集约利用，为实现全市跨越式发展创造良好的环境。

第三章土地利用战略及目标

第一节经济社会发展战略及目标

第十七条总体定位

发挥滨江临海的区位优势，实现江海联动，提升在上海国际航运中心的地位；大力发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业，努力提升在长江三角洲地区乃至在全国的区域地位；继承和发展以南通“中国近代第一城”为代表的地方文化遗产，努力提高科技创新和文化创新能力；营造舒适的宜居环境，将南通建设成为江海交汇的现代化国际港口城市、长三角北翼的经济中心、历史与现代交相辉映的历史文化名城和国内一流的宜居创业城市。

第十八条经济社会发展目标

到2010年，全市地区生产总值和人均地区生产总值在2005年基础上翻一番，分别达到3000亿元、5000美元。

到2020年全市地区生产总值达到8500亿元，人均地区生产总值超过10000美元，超过东部地区平均水平，达到世界中等收入国家和地区的平均发展水平。

到2010年总人口达到831万人，到2020年达到859万人。

城镇化水平不断提高，到2010年达到55%，到2020年达到65%，基本实现城乡一体化、区域协调化发展。

第十九条可持续发展目标

到2010年，人口自然增长率努力实现零增长，万元地区生产总值能源消耗0.76吨标煤，在2005年基础上降低20%左右。

主要污染物COD及SO2排放总量分别在2005年基础上削减14.7%及29.5%，城乡环境质量继续改善，森林覆盖率、绿化覆盖率分别达到18%、42%左右。

到2020年，全市资源消耗水平明显下降，生态环境质量进一步改善。

第二节土地利用战略

第二十条耕地保护战略

严格保护耕地和基本农田，全面推进土地整治；积极开展中低产田改造和万顷良田建设，提高耕地和基本农田质量，保障粮食生产能力。

第二十一条高效集约战略

积极挖潜城镇存量建设用地，加快城中村改造与旧城更新；坚持以园带轴、点轴辐射，促进产业集聚发展；推动人口向城镇集中、工业向园区集中、居住向社区集中，农田向适度规模经营集中，不断提高土地利用效率。

第二十二条统筹区域战略

坚持江海联动、南北共兴，优化提升沿江地区、加快建设沿海地区、保护中北部农业空间，促进区域协调发展；坚持城市理性发展、村镇紧凑布局，全面提升城镇质量、积极推进新农村建设，促进城乡统筹发展。

第二十三条和谐生态战略

加大生态建设力度，注重生态环境与历史文化的保护；加强水生态和滩涂湿地保护；保护和合理利用沿海滩涂资源，合理划分农业、建设和生态用地空间；加强土地利用分区管制，打造协调可持续的经济生态环境。

第三节土地利用目标

第二十四条耕地与基本农田保护

全市耕地保有量2010年和2020年分别保持在457916.3公顷（6868745亩）和457260.9公顷（6858914亩）以上。

规划期内确保425900.0公顷（6388500亩）基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

加强对优质耕地的保护；严格控制新增建设占用耕地；协调好耕地与生态保护用地的关系；结合中低产田改造，推进土地整治以及基本农田建设工程，促进耕地的集中连片及规模利用，提高耕地特别是基本农田的质量。

第二十五条建设用地规模与布局

合理控制和引导建设用地规模与布局。

全市建设用地总规模2010年控制在174522.7公顷（2617841亩）以内，2020年控制在185144.9公顷（2777174亩）以内；新增建设用地规模2006到2010年控制在7354.4公顷（110316亩）以内，到2020年控制在20886.6公顷（313299亩）以内。

实施城乡一体化、江海联动战略，适度控制城镇建设规模，引导城镇发展方向；确保支柱产业、重大基础设施项目和社会公益性及民生项目用地；结合新农村建设，积极开展农村居民点整理，推进以中心城镇为核心，面向沿江、沿海的“五轴、三区”开放式空间格局的形成。

第二十六条土地节约与集约利用

注重内涵挖潜，积极盘活存量建设用地，充分利用闲置空闲地，努力提高用地效率。

全市人均城镇工矿用地到2010年控制在109平方米以内，到2020年控制在105平方米以内。

第二十七条生态环境建设

注重协调土地利用与生态环境建设，强化国土综合整治，保护基础性生态用地；明确划定以湿地、自然水体、水源保护区等为主的生态环境敏感区域，严格限制区内的土地利用活动类型和强度；在确保生态安全的前提下，适度有序、依法科学开发沿海滩涂，并优先用于发展现代农业和生态保护与建设，适度用于临港产业发展；因地制宜改善土地生态环境，提高土地资源质量，构建以自然保护区、生态隔离带、防护林网为主的生态安全网络。

第二十八条规划实施保障

全面落实耕地保护共同责任，明确各级政府的主体责任，强化国土及相关部门的共同责任，落实“市、县（市、区）、乡（镇）、村（社区）”四级责任体系；建立健全节约集约用地长效机制，加强土地利用总体规划的引导、调控、约束作用，落实土地利用计划，确保节约集约用地目标的实现，建立土地利用规划动态调整机制，切实保障土地利用规划的顺利实施。

第四章土地利用结构调整与布局优化

第一节土地利用结构调整

第二十九条总体思路

综合考虑资源环境条件、经济社会发展需求和节约集约用地要求，保障耕地保有量目标的落实，适度扩大林地规模，保持园地、牧草地基本稳定，合理确定城乡建设用地规模和基础设施用地规模，在严格保护重要滩涂湿地前提下明确其他土地开发数量，统筹生产、生活和生态用地。

以循环经济理念指导土地利用结构调整，控制农用地转用数量与速度，实现土地集约利用；实行土地综合整治措施，恢复土地利用价值；采取措施减缓土地损毁，促进土地重复利用，最终确定南通市规划期内土地利用结构调整方案。

第三十条土地利用结构调整

严格落实耕地保有量和基本农田保护面积目标，全面推进土地整治，实现耕地占补平衡，围绕生态市建设目标适度补充林地，除必要的建设占用，严格控制新增建设占用农用地尤其是耕地资源；高效配置新增建设用地，充分挖掘存量建设用地潜力，控制建设用地总量特别是城乡建设用地规模；坚持保护与改善为主、适度开发，维持其他用地规模基本稳定。

到2020年，全市农用地612585.8公顷，占土地总面积的58.2%；建设用地185144.9公顷，占土地总面积的17.5%；其他土地255709.2公顷，占土地总面积的24.3%。

第三十一条农用地结构调整

适度控制和引导新增建设用地占用耕地规模，合理进行农业结构调整，并大力补充耕地，实现耕地保有量目标；加快实施“绿色南通”建设工程，重点建设沿江沿海防护林体系，适度扩大林地面积。

到2020年，全市耕地457260.9公顷，占农用地总面积的74.6%；园地37151.6公顷，占农用地总面积的6.1%；林地13265.9公顷，占农用地总面积的2.2%；牧草地3.9公顷，占农用地总面积的0.001%；其他农用地104903.5公顷，占农用地总面积的17.1%。

第三十二条建设用地结构调整

优化配置城镇工矿用地，整合规范农村居民点，合理控制城乡建设用地规模；保障重点基础设施用地，适度增加交通、水利建设用地规模。

到2020年，全市城乡建设用地158208.9公顷，占建设用地总面积的85.5%（其中城镇工矿用地46556.5公顷，占城乡建设用地的29.4%，农村居民点用地111652.4公顷，占城乡建设用地的70.6%）；交通水利用地23895.3公顷，占建设用地总面积的12.9%（其中交通运输用地17968.6公顷，占交通水利用地的75.2%，水利设施用地5926.6公顷，占交通水利用地的24.8%）；其他建设用地3040.8公顷，占建设用地总面积的1.6%。

第三十三条其他土地结构调整

维护河流水面等自然水系的完整性，保护天然湿地、滩涂，科学规划、依法、合理、有序开展沿海滩涂开发，保持其他土地规模基本稳定。

到2020年，全市水域236594.9公顷，占其他土地总面积的92.5%；自然保留地19114.3公顷，占其他土地总面积的7.5%。

第二节土地利用布局优化

第三十四条总体思路

根据资源环境承载能力、发展潜力及土地适宜性评价，充分考虑已探明重要矿产资源储量分布状况，结合土地利用综合分区和功能分区，进一步优化土地利用空间布局。

构建以自然保护区、生态隔离带、防护林网为主的核心生态网络体系，形成基本的国土生态屏障；按照“面积不减少，质量有提高，布局总体稳定”的方针调整基本农田布局；以城镇工矿用地为依托，按照便捷、安全、高效的原则安排基础设施用地；根据城镇化和市域空间发展战略，尽量避免或减少压覆重要矿产资源，合理确定中心城区、县城和重点镇空间发展的主要方向和布局；建设规模型农业产业基地与农业生态园，形成以优势农产品产业带为主导的农用地格局；有效保护、合理利用具有区域优势和地方特色的自然景观用地，构建良好的土地利用景观风貌。

第三十五条设定国土生态屏障网络用地

保护如东等沿海湿地滩涂、饮用水源保护区、沿江沿海森林公园、省市级自然保护区，保持山体、水系自然地形地貌特征，建设沿江、沿海、农田、城镇防护林网。

以改善生态环境和土地利用为目标，构建以点状生态高敏感区位核心，以江河、水系为生态隔离屏障，以防护林网为生态网络基本骨架的土地生态安全网络。

第三十六条优先安排基本农田

在保持耕地布局基本稳定的基础上，按照加快现代农业建设、推进农业规模化产业化发展的要求，对农业基础设施完善、质量好、集中连片的耕地进行重点保护和整治。

结合土地整治，以耕地质量评价为依据，优先把优质耕地划入基本农田，促使零散的小面积耕地逐步调整至规模较大的、集中连片的耕地与基本农田保护区内。

第三十七条协调基础设施用地

统筹省级以上重点基础设施项目和地方基础设施项目用地，充分利用原有线路和存量基础设施用地，预留交通走廊，确保基础设施保障能力的空间分布与人口经济的空间集聚相协调，形成“五轴”空间格局。

“五轴”——一条沿江开发带动轴（即长江水道、宁启铁路、宁启高速公路、沿江高等级公路等沿江横向交通集束）、两条江海联动轴（即通州－如东－洋口交通通道和通吕运河、通吕公路、平海公路沿线）、两条南北辐射轴（即沿海高速公路、204国道及新长铁路由都市区向北辐射的轴线和扬启高速公路向北传递上海辐射的轴线）。

第三十八条优化城镇工矿用地布局

依托现有城镇和基础设施用地布局，优化城镇空间发展格局，整合开发区和工业园区，形成以南通中心城区为核心，面向沿江、沿海的“三区”开放式