美国县制的演变规律及其对我国县制改革的启示.docx
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美国县制的演变规律及其对我国县制改革的启示
王先文1,2,陈田1
（1.中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101;2.中国科学院研究生院,北京100039）
提要:
本文基于文献资料比较系统地考察了美国县制的起源、模式及特征,重点总结了工业社会到来时美国县制发生的危机、原因、对策和结果,论述了美国县制在后工业社会崛起的机理,最后总结了美国县制的演变规律及其对我国县制改革的启示。
关键词:
美国县制;行政区划;中国县制改革
中图分类号:
K901.4文献标识码:
A
1引言
在我国快速城市化过程中,县制存废问题已经引起了官员[1-3]、学者[4-7]的注意与讨论。
由于我国对现代行政区划研究时间较短,再加上现代行政区划实践不足的限制,因而对县制研究不够深入、系统与全面,在认识县制的特点和废置规律方面存在空白。
然而在地球另一端也存在有县制的国家,它就是高度发达的美国。
美国县制设立于早期殖民地,普及于农业社会,“遗忘”于工业社会,“重新发现”于后工业化社会[8]。
美国县制的长期存在和实践已经引起了许多学者研究兴趣。
美国学者对美国县制研究始于上世纪20年代,持续至今将近八十年,研究成果比较全面与系统,形成了一些新的认识。
尽管国情、文化背景、历史渊源和政治制度、经济发达程度不同,美国县制发展历史和研究结论对于我们认识中国县制、开展中国县制研究和推动中国县制改革具有难得的借鉴意义。
目前国内对美国县制介绍、研究的文章极少,散见于研究国外地方政府的论文和专著中,内容上侧重于州政府与地方政府关系、县制的结构、职能及主要物理性状、设置思想等方面介绍[9-12]]。
本文综述了百年来美国县制研究成果,从美国县制的起源、模式与特点、危机与对策、当今的趋势等方面来揭示美国县制的演化规律及其对中国县制改革的启示。
2美国县制概况与起源
2.1美国县制概况
2.1.1县制概况
县是是美国州以下的最高行政区域[13],纯粹是州政府为了行政管理的需要而设立的行政单位。
县政府充当州政府的代理机构,对境内的市、镇、乡、和居民行使州所委托的责任和权力。
在美国历史上各州都曾设置了县的区划（在路易斯安那州被称为Parish,在阿拉斯加称为Borough）,历经数百年的沧桑变化,其中28个县改成了市建制,21个县被废除,到2000年仍有3034个县,它们覆盖了美国89.7%的领土和89.6%人口[14]（除了康涅狄格州、罗得岛州、哥伦比亚特区、阿拉斯加州和少数独立城市外）。
美国县常用美国和英国杰出领导人的名字命名;县的面积与人口规模差异较大（下文将专门讨论）,一般说来县治位于县内中心位置,尽量保证县境最远处到县治的距离在一天的马车行程范围内[15]。
2.1.2县制形成的时间分布
到2002年仍有资料记载的3083个县中（其中49个县废除或者改成市制）,1790年以前也就是美国革命前设置的县是284个,占9%;1791到1920年期间（1920年美国城市化率达到50%）,设置县数最多,达到2754个,占89%;1921年以后新置县数为45个,占2%①,因此可以说美国县制主要形成于传统农业社会。
2.2美国县制的起源与模式
2.2.1美国县制来源于北美殖民地时期的县制在美国独立之前,县制已经在北美洲殖民地上进行了一百多年实践,形成了四种模式[16]。
2.2.2南方县制
殖民地时期的县制最早由弗吉尼亚殖民地（以下简称弗州）创设。
弗吉尼亚早期殖民者最早试着沿新英格兰镇体制组织地方制度,但不久他们发现镇制度很难适应当地的经济条件和地理环境[17]:
早期殖民者在大西洋沿岸潮汐区,开发了烟草等种植园经济。
由于没有肥料补充,地力很快耗尽,种植园主不得不开辟新的土地,使得人口稀疏地分布于大片土地上,这就是经济因素。
弗州东北部是沿海潮汐区,河流众多,分隔了大片土地,造成陆地通行十分困难,这便是地理因素。
正是这些因素,弗州殖民地很快发展成为相当分散的居住形式,未能产生集中定居的村庄。
1834年弗州殖民者议会仿照英国的郡制把殖民的领地划分为8个县,从此县成了继“新英格兰镇”之后的美国历史上第二古老的地方制度[17]。
早期县政府由殖民地总督委派的少量法官和警察长、书记官等独立官员组成,执行司法与行政职能。
早期县政府的历史实际上就是县法庭的历史[17]。
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2.2.3新英格兰地区设县模式
新英格兰地区最早建立的地方制度是新英格兰镇,镇面积大约二十到四十英方里,由于乡镇的面积不大,无法建立成套的司法体系。
新英格兰地区后来也设置了县,这些县因此就成了司法体系的第一中心[18]。
2.2.4纽约模式
早期纽约州殖民者受到新英格兰镇制和弗吉尼亚县制影响,他们1704年把这两种制度进行组合创设了镇监督制。
镇与县同为政治单位,在县监督会里,每一个镇都有一个监督作为本镇的代表,这便是镇监督制名称的起源。
在此制度下,县与镇都各自选出许多独立的行政官吏,如书记官、检察官、契据登记官、警察长及镇行政官,他们各自独立,没有行政首领。
镇监督制流行于密歇根州、伊利诺州及威斯康星州等人口稠密州。
2.2.5宾夕法尼亚（简称宾州）模式
在宾夕法尼亚,虽然亦有镇存在,但它没有纽约和新英格兰镇那样有活力,镇只处于一个次要的地位。
宾州1724年法案规定每一县由三个民选的委员会去统治。
县委员会与弗州的县法庭或纽约州的县监督会大不相同,因此宾州的制度便变成了一种委员会制。
委员制流行于从新泽西到俄克拉何马与达科他的三角区域内的俄亥俄、印第安纳、爱荷华、明尼苏达、达科他、密苏里、堪萨斯、俄克拉何马等州。
3美国县制基本特征
3.1县域面积、形状和人口
3.1.1县域面积
从表1中可以看出位于不同区域的县,其面积存在显著差异。
美国早期开发的东北部、中西部和南部州内的县域面积大致在400-700平方英里,这个面积就是为了保证县内居民能在当时马车条件下,当日往返于县治之间[21]。
县的最大长度一般不超过50英里,如果超过此数,就难以聘到愿行长途的官员,这是小县存在的另一个原因[17]。
晚期开发的落矶山区、太平洋地区,因人口稀少,县域面积在2000英里以上。
3.1.2县制形状
殖民地时期县呈不规则形状,边界蜿蜒曲折,但对形状也有一个基本要求,如弗州曾要求县的长度不要超过宽度的三倍[17]。
建国后新设县制的突出特点是形状规则,多为矩形,边界整齐划一,有利于行政方便（如图示1）。
尽管用矩形测量方法划分的标准新县制,对水等资源的利用带来了一定的困难,但美国国会还是坚持矩形测量法[23,24]。
3.1.3县域人口
人口数量少是美国县制的又一突出特点[25]。
1920年12州的县平均人口不到万人,24州的县平均人口在1-2万人,7州县均人口在2-3万之间,超过3万人的州只有7个,其中康涅狄格县均人口最多,达到56000人。
1960年代全国约五分之三县的人口少于2.5万人,十分之一的县少于5000人;人口最少的县只有几百人,人口最多县超过700万。
2000年全国四分之三县人口数少于5万人②。
3.2县的权力、职能与形式
3.2.1县的权力
传统上,州与县的关系属于单一制,县是州的分支机构,县不实行地方自治。
州政府对县的组织结构、官员的选任、职权有严格的规定,对县政府的税收、借款、预算也有严格的限制。
3.2.2县的职能与形式
在传统农业社会里,县政府的主要职能是受州政府的委托执行法律、管理财政、掌管案卷、管理公共事业、组织选举等,由于当时事务简单,数量少,采用了简洁政府结构形式[16]。
县政府由县委员会（或者县监督会）和独立行政官组成,未设立法性质的议会,不设行政长官。
县委员会或县监督会主要管理预算,间接监督独立行政官和委任一些事务官员③。
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4美国县制危机
4.1危机表现与原因
4.1.1现代工业社会的出现,传统县制的生存环境发生了变化,县政府成了“被遗忘政府”[26]19世纪后期到20世纪30年代初期技术发明与创新大大促进了现代大工业的兴起和城市发展,大量人口迁移到城市,农村人口比率下降。
在1790年全国只有5.1%的人口统计为城市人口,到1920年,超过一半人口居住在城市里。
在19世纪年代后期由于使用农业机械和新型农业技术,农业生产率提高,农业生产对劳动力的需要相应减少了,大量农民转移到城市,尽管美国人口总数不但增长,但一些县的人口出现了减少现象。
1930年代,大约三分之一县的人口减少,在随后年代中,大约二分之一县的人口减少,农业社会逐渐为现代工业社会所取代,是县制危机的外在客观原因。
4.1.2州政府的城市政策导向是县制危机的政策因素[26]
在工业化时期,美国州议会和州法院鼓励城市的发展批准扩大城市辖区范围。
那些郊区县由于实力薄弱,其供水、排水和道路交通设施与服务还依赖于中心城市。
4.1.3汽车对美国小县制的冲击
产生于马车时代的县制,其大小由马车半天行程决定。
1930年美国率先进入了汽车时代,达到五人一台的水平[27]。
汽车的素来扩大了公民的日常活动范围,由此美国政界、学者对对众多小县的存在提出了质疑[21]。
4.1.4改革迟缓是县制危机的主观原因[16]
美国独立后,市政制度改革取得突破性进展,先后创新了集权市长制、分权市长制、委员制与经理制等市政制度,提高了行政效率高、有效控制了政治腐败④。
城市制度改革获得巨大成功时,县行政仍散布在一群独立民选官员之手,没有行政首长,行政效率低,政治分脏盛行,县成了美国政治上的“黑暗之洲”。
4.2危机的对策-县合并
面对县制出现的危机,政界和学者纷纷提出了各种对策,主要有进行小县合并,或者进行县职能合并,实行经理制的政府结构形式,其中对小县进行合并能从根本上解决县制的危机[16,21]:
（1）小县是适应马车时代的产物,其疆界很少能适合汽车时代的贸易区域,小县合并更为适合现实的社会区域。
（2）小县合并成大县具有规模效益,可减轻人民税务负担,相应增强了道路、卫生、福利等公共事务的承担能力,有助于地方自治。
（3）小县合并为大县可实行专业化的现代行政管理、引进高效率高的机制会计系统,帮助管理税收和制定预算;还可提高政府采购标准;吸引职业官员。
4.3合并的困难
从理论上看,县合并能从根本上解决县制危机,但实际上县合并在美国政治中仍是一个罕有的现象,原因如下[16,21,28]:
4.3.1不同群体的反对
首先是住民保守和安于现状,嫉妒县治变迁,害怕本县债权丧失或承担他县债务,担心亲戚或邻居不再执掌公职;担心政府远离了民众。
其次是官员反对。
以及这些官员的追随者、依赖于县城生存的商人和依赖法庭生存的律师的反对。
4.3.2公共财产处理困难
县合并将会降低法庭、监狱及福利院等这些公共建筑价值,随后又需新的建设,造成浪费。
4.3.3州的反对
县是州议员的选举单位,不论每县人口多寡在州上下院必须有一名议员。
根据这个原则,合并县会减少农村议员的数量,必将得到州议会的反对。
4.3.4法律上的障碍
有二分之一以上的州宪法规定县合并须交付地方复决。
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5美国县制的重新发现
二战以后,美国进到了后工业化社会,城市发展进入郊区化阶段。
传统的美国县制在新的历史机遇面前,充分利用自己优势,通过改革,又演变成了一种越来越重要的地方政府。
5.1县制活跃的外部条件
5.1.1人口增长、郊区发展为县制发展提供了新舞台二战以后,郊区凭借低廉的地价和良好的环境,再加上家庭小汽车的普及,吸引了大量的城市人口,到了20世纪90年代后期,大约60%都市区人口住在郊区[29]。
5.1.2人口区位变化对美国设市政策发生了重大改变[26]
以前常常认为一个城市化地区应该只组织一个政府单元,这样可以保证统一规划,保证服务和基础设施的规模经济。
这种传统设市模式有利于中心城市的发展,限制了县的发展。
到了20世纪中叶,由于郊区小城市的发展,它们联合起来向县政府签约来获得供水、排水、自安、消防等服务,比依赖中心城市的效率更高。
州议会和州法院由此改变了对城市形成的看法,放宽设市条件,鼓励郊区设市。
郊区设市对县制发展产生了促进作用,因为超越城市边界的上级政区就是县政区,它们必然会同小市合作,为县制发展创造了新的空间[30]。
5.2县制自身改革是其活跃的主观因素
5.2.1州政府授与部分县更多的权利
州政府在设置税率、发行债券、提高负债额度等方面授与都市县更大权力,提高了服务能力和责任能力。
5.2.2部分县采用了新的政府结构
到2002年全美3043个县中,其中845个县实行了行政官（经理）-议会制,占27.8%;其中371个县实行了县长-议会制,占12.2%;其中237个县获准自治章程,实行地方自治[31]。
5.3县制服务领域扩大是县制活跃的具体表现[32-34]
5.3.1扩充了传统服务职能
县制传统服务领域主要涉及福利、健康、运输与司法。
但随着人口的增加和社会的进步,县制对这些服务职能进行了延伸,同时提高了服务质量与水平。
例如,医院、精神健康、智力迟钝者服务、酒情和麻醉品管理、养老院、医疗急救服务、动物管理可被看作为医疗保健服务的延伸。
食品券、日间托儿服务、人力资源规划、职业培训、儿童福利服务、紧急财政救助是县政府公众福利职能的发展。
法庭调查、紧急服务号码和监外作业就是司法职能的扩展。
5.3.2增加了城市性服务职能
县内未组建市制的城市化地区,还有一些规模较小城市,必须依赖县政府来提供市政性服务,随着县变得越来越城市化,这种服务的需求的压力就越大。
这些服务主要有供水、电力供应、煤气供应、社区公园、图书馆、消防、垃圾收集与处理、路灯、人行道、排水、交通管理、街道建设、安全检查和消费者保护。
5.3.3发展了区域性服务职能
由于其管辖区域大,具有连结和协调能力,县就成了那些区域性服务的逻辑选择。
比较重要的区域性服务有:
航空港、公共住房、经济发展、公共交通、自然资源保护、博物馆、水上交通、会议中心、公园、规划与区划、污水处理,固体废弃物和有毒物质管理等。
5.4县制重新活跃的内在因素[25]
第一个因素是县继续作为州政府的分支机构,履行州政府的相关事务。
随着时间推进这些职责已经变得更加广泛了,因此强化了县在各种地方政府间的中心地位。
第二个因素便是县常常骑跨其它种类的地方政府（如市、镇、学区）的边界。
它与位于辖区内的其它类地方政府（市、镇几乎都位于县内）发生关系时处于优势地位,因此联邦和州政府常把县作为政策执行单元。
6小结与启示
我国县制是一种历史悠久的地方制度,与美国县制有许多相似之处⑤。
美国县制的兴起、发展、改革及其再次活跃的演
化规律对我国县制改革具有重要的启示和借鉴作用:
（1）县制是一种极富弹性的制度,它产生于农业社会,也可以在城市化时代发挥其独特作用;它不仅是地方性政府,而且也可以成为区域性政府。
在城市化过程中,当县内城镇达到设市标准后,可以在县内设市,赋予其相应自主权限,实行城乡分治,县还可以对县内未设市的城市化城区和县内一些小城市提供城市服务职能;随着城市化的高度发展,县内城市数量增加,它还能发挥区域协调职能,演化成了区域性政府。
（2）在城市化过程中,县制改革不是简单地把把“县”改成“市”,重点是精细内部区划,增设市、镇,实行城乡分治,达到纤细之治。
在县内设市代表了我国县制改革的一个方向,因为县辖人口多是我国的一个特点,2000年全国县（县级市）平均人口为43.6万人[36],随着城市化进程加快,县内必然会出现多个城市（当然都未设市）,这种现象已经在东部沿海发达县里出现。
（3）伴随着城市化,县制名称虽然没有变化,由于内部结构和职能发生了重大变化,就必然要求上级政府赋予相应的自主权力,保证其农村性、城市性和区域协调职能综合发挥。
（4）县制合并困难较大。
除了极少数农村小县和包围大中城市的县或者毗邻大城市的县可以进行县县或县（市）合并外,建议我国谨慎缓行大规模的县制合并,应多在县制内部区划结构和行政管理方式上进行改革,如对人口5万以下的边远小县,废除乡级政权,在县内人口和经济发展水平达到设镇标准的地方组建城镇,赋予相应的自主权;或者进行县功能合并,如一些小县（市）联合兴办一些公共设施。
（5）在高度城市化后,城市数量增多,县与乡、镇、市的职能分开,此时有可能对县合并,取消地级建制,实行省管县（市）,县管镇、乡、县辖市体制。
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注释:
①根据美国县政府网站和美国政府统计网站统计数据整理。
②根据2002年美国统计资料整理。
③如公安事务大多由警察长、检察官及验尸官或法医官共同负担,财务官包括会计、估税、征税及审计官。
公共建设的主要事务为管理道路,由公路监督官负责。
贫困救济,契据登记由县书记官或法庭书记或契据登记官负责。
这些职位在州宪法里大都有明文规定,由人民直接选举,仅有少数是委任。
县里存在多位平行行政官而不设行政首长,这是美国害怕强行政长官的传统[25]。
多位行政官平行分布,分散了行政权力,接近了群众,工作效果好[16]。
④殖民地时代美国市长只是名义上与社交上的官员,并无法定的权力。
最初的城市许状（城市许状相当于城市宪法）是将城市事务
委诸于一个市长、上院议员、下院议员所组成的市议会去管理,市长是议会的份子,同时又是一个有社会威望与少数政治权力的官员,不似现代的市长是地方事务的最高首领,行政事务亦不是委诸于由市长所委任的各科长去管理,市议会是一个指导行政的机关。
19世纪的许多改革中最初的改革便是提高市长的权力。
分权市长制的特点是市议会有批准或否决市长所委任的官员;集权市长制的特点是市长有委任行政官之权,这种方式能将责任集中于行政首领之手。
这两种市长制模仿了州政府和联邦政府,市长与州长或总统一样握有否决权;市议会大多为两院制,分上下两院。
委员制就是各委员集合起来便是市议会,分开出去便是各科长,这个制度打破了联邦与州政府的模式,它组织单纯简洁,流行于全国小城市。
市经理制由市议会选出一个经理去监督行政,然后更由经理委任各科科长。
市议会负责决定一般政策,经理下的各科长负责执行政策。
市议会不但有雇佣经理之权,并且还有罢免的权力。
市经理制把企业经营理念与作法引进市政领域,被认为是美国革命后城市最大的进步,流行于中小城市。
⑤根据我国宪法规定,我国省、自治区都设县制（在少数民族自治地区,在县之上还设有自治州、盟）,县下设乡镇,这与美国州下设县,县下再细分为乡镇相同（但美国南方州和西部的州,县下没有再细分为乡镇。
随着城市化进程,美国县下设置了大量的城市,县下设市是美国行政区划区别于我国的地方）;我国县制的面积与美国县制也相近,根据2002年统计资料可以算出,传统十八省（就是现在的冀、晋、豫、鲁、晥、苏、浙、闽、粤、桂、滇、渝、川、陕、甘、湘、鄂、琼、赣、黔）的1571个县（含县改市）平均面积2264km2（等于874mile2）,蒙、藏、疆、宁、青212县（含县改市）平均面积16411km2（等于6336mile2）,黑、吉、辽东三省149县（含县改市）平均面积4477km2（等于1729mile2）[35],与表1比较,县域空间尺度十分相近。
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