国库集中支付制度下的审计监督.docx

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国库集中支付制度下的审计监督

国库集中支付制度下的审计监督

针对过去财政性资金管理存在着征收机关和预算单位设立账户较多，资金收付活动透明度不高；收入缴库不及时，退库不规范；支出拨款环节多，运行效率和使用效益低；资金使用缺乏事前监督，易于流失，收支信息反馈迟缓等弊端。

各级财政近年来在不断探索建立会计集中核算制度、政府采购制度、部门预算制度的基础上，又相继建立实施了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以财政国库集中收付为主要形式的新的财政国库管理制度，这不仅是积极推进构建公共财政管理框架的需要，而且对提高财政财务管理水平必将起到极大地推动作用。

为此，现就国库集中支付制度下，如何搞好审计监督，使审计工作适应形势发展的要求，谈点粗浅看法，以供商榷。

一、国库集中支付制度下审计监督的环境变化

国库集中支付制度与会计集中核算制度，是近年来各级财政管理改革的重要举措，但是国库集中支付制度相比会计集中核算制度更趋合理、更有实效、更加科学。

实施国库集中支付制度后，财政管理将会向以下四个方面转变：

1、实现了由事后监督向事前监督的转变。

会计集中核算管理，是财政部门将各预算单位的财务收支集中到会计中心进行统一核算监管的一种模式，其监督方式基本是事后监督，因而还存有一定的局限性。

而国库集中支付制度则是在预算单位资金使用权、财务管理权和会计核算权“三权”不变的前提下，财政却能更加直接地参与到部门单位各项资金收支的监管过程之中，更多地注重从源头环节强化管理，实现了向事前、事中监督的转变，有力地促进部门单位各项收支更加透明、更加合法合规。

2、实现了由财务管理向预算管理的转变。

会计集中核算制度重点强化了对部门单位财务收支会计核算的监管，这在一定程度上有效地促进了部门单位会计核算工作的规范化，对维护财经秩序起到了一定的震慑作用，但在实践中还普遍存在核算流于形式、收支监管不到位等问题，使财政会计核算中心成为一个名副其实的事后“账房先生”。

而实行国库集中支付制度，财政管理核心则是逐步淡化了直接统管会计核算工作，重点强化预算管理，即对部门单位的各项收入均要纳入部门预算，一切资金进出全部纳入国库单一的账户体系，资金支付均要严格按财政审批下达的年度预算和用款计划进行，凡是无预算或超预算的事项将难以拨到款和用得出，这在很大程度上预防和减少了项目被串位、专项资金被挤占挪用等重大问题的产生，有效地促进了部门预算的执行，促使部门单位由过去“用了算”变为“算着用”，增强了收支的计划性，有效地遏制了“透支”现象。

3、实现了由一家统管向多方监管的转变。

会计集中核算，主要是由财政或主管部门进行，独家核算、独立运作、一家统管，这种集中统管模式，在形式上虽然体现出高度的集中，但在内容上却表现单一，只偏重了对部门单位会计核算的监管，忽略了对部门单位资金运动全过程的监督，而且由于财政内部的预算管理部门、资金管理部门与会计核算中心之间又形成脱节，加之会计中心人少事多，只能应付正常地会计核算工作，实质性地监管工作很难完全实施到位，因而监督效果不够理想，部门单位违规违纪问题仍然较多。

而实行国库集中支付制度后，一改过去单一封闭的统管模式，基本形成了“单位参与、财政审批、银行审核”的多方监管体系，合理确定了财政部门、征收单位、预算单位、人民银行国库和代理银行各自的管理职责,增强了财政收支活动的透明度,使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。

4、实现了由静态管理向动态管理的转变。

会计集中核算从形态上看，属于时点上的静态管理，其财务监管基本是处于被动的地位，因而使得部门单位财务收支管理中存在的一些问题，会计中心是很难及时发现的。

而国库集中支付制度，采用了动态的管理方式，实行了流程化的管理程序，建立了先进的财政管理信息系统和现代化银行支付系统，配套建立了预算编制系统和预算执行管理系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收支总分类账系统等,这样就可以随时掌握部门单位资金增减变化和流量流向情况，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现了高效、安全地运行。

由上可见，随着财政管理改革步伐的不断加快，财政管理力度的不断加大，财政管理层次的不断提高，以及财政各项管理措施的全面实施到位，审计机关对财政性资金的审计监督环境必然会发生相应地变化，只有以变应变，与时俱进，及时研究新情况、解决新问题、提出新对策，才能使审计监督充满生机和活力。

二、国库集中支付制度下审计监督的重点目标内容

审计机关要结合财政国库管理制度的建立,进一步加强对预算执行情况的审计监督,促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责，进一步提高财政资金使用效益，不断规范财经秩序和财政财务管理水平的提高。

因此，在国库集中支付制度下，审计监督也应由过去的财务收支真实性审计为主向今后的管理效益性审计为主转变，对各管理部门的管理职责是否严格履行到位，国库集中支付制度是否健全完善，其他相关管理措施是否配套衔接；各预算单位财务收支是否真实完整，内控制度是否健全有效；各项财政性资金使用效益是否充分的发挥等管理效益事项，应作为审计监督的重点目标。

具体来讲：

1、审计监督财政部门在实施国库集中支付制度中的重点内容

财政部门是国库集中支付制度的制定者、组织者和管理者。

其职责发挥如何，直接影响到国库集中支付制度的执行效果。

因此，审计机关对其监督的重点内容：

一是检查其组织制定的有关政策和规章制度是否真正推广实施到位，是否健全完善；二是检查其是否认真及时汇总与分类核算本地区预算内和预算外收入，是否根据年度财政预算、部门预算和用款计划，合理调度资金，确保资金供应；三是检查其是否根据财政库款情况，认真审批部门单位报送的月度用款计划，严格审查各部门是否按预算申拨款项，确保部门单位按预算、按进度、按计划用款；是否严格审查往来资金申报用款的真实去向和具体金额，防止部门单位收支挂往来以及超预算用款等问题的发生；四是检查其是否严格审批、管理和监督财政零余额账户和单位零余额账户，有否存在未经批准，单位擅自开设、变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行账户的行为，造成部门单位财政性资金体外循环；五是检查其办理的财政直接支付和授权支付业务监督是否严格，支付手续是否齐全，支付内容是否合法，支付管理环节是否存有漏洞，有否存在预算执行中发现部门单位有重大违规违纪问题，或工程建设出现重大问题，或出现其他需要拒付情形的但仍然支付的行为；六是检查其是否及时搞好对本地区财政国库支付相关业务的培训、指导和监督；七是检查其是否按照政府收支分类和会计核算要求，按预算单位、资金性质和预算科目建立收入、支出明细账，及时反映财政集中支付资金的收入、支出和结余活动情况。

有否与人民银行国库机构、预算单位和代理银行及时加强账务管理，按规定及时对账，确保财政资金核算真实、完整、准确，资金安全有序运行；八是检查财政部门工作人员，在实施财政性资金支付管理工作与检查监督中有否滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，进而造成损失等重大问题。

2、审计监督人民银行国库机构在实施国库集中支付制度中的重点内容

人民银行国库机构是制定财政性资金收付、银行清算业务制度规定的主要参与者，是配合财政部门管理和监督财政国库集中收付改革实施的重要力量。

因此，审计机关对其监督的重点内容：

一是检查其负责的财政性资金收付及清算业务是否及时、真实、准确地办理，是否做到与财政部门、代理银行以及预算单位一致相符；二是检查其是否加强对国库单一账户体系中的各类账户和代理银行的管理监督，有否严肃查处预算单位在国库单一账户体系之外乱开户的问题；三是检查其是否对代理银行代理财政性资金支付有关业务的监督;四是检查其是否定期向财政部门提供国库存款账户的收付情况。

3、审计监督代理银行在实施国库集中支付制度中的重点内容

代理银行是办理国库集中支付业务的直接操作者，它在该制度实施过程中起到一个关键的桥梁纽带作用。

因此，审计机关对其监督的重点内容：

一是检查其是否按照与财政部门签订的委托代理协议及相关制度规定，及时、准确办理财政预算内、外、其他资金支付及其清算业务；财政资金的支付与清算是否遵循了安全、及时、准确的原则，代理银行日间代理支付资金和退回资金是否于当日与国库部门进行清算。

二是检查其是否定期向财政国库管理机构、人民银行国库机构和预算单位报告财政预算内、外、其他资金账户支付活动情况，并提供电子化查询系统，加强信息的相互核对，确保资金安全。

三是检查其是否根据账户管理规定，为预算单位开立预算单位零余额账户，账户开设时，有否认真审查预算单位向代理银行提交的开户申请有关手续资料是否齐全合规。

四是检查其是否严格按照财政部门直接支付指令和预算单位授权支付指令支付资金，有否存在违反财政部门或预算单位支付指令，将财政性资金支付给支付指令以外的单位、个人或擅自为预算单位开设银行的账户；在办理财政资金支付业务中，有否存在占压零余额账户余额资金的行为；有否协助配合财政部门对支付过程进行适时的监控。

4、审计监督预算单位在实施国库集中支付制度中的重点内容

预算单位是国库集中支付制度的执行主体，是决定国库集中支付制度能否取得预期效果的关键力量，也是审计监督的重点对象。

因此，审计机关对其管理监督的重点内容：

一是检查其部门预算编制与执行的科学性和严肃性。

监督其是否按预算管理要求管好用好各项财政性资金，有否认真编报部门预算，对部门预算编制的科学性、真实性进行审查和评价，看有无编制虚假预算、扩大开支范围、搞“人情”预算的问题；有否及时编制用款计划，提出资金使用申请和提供有关申请凭据，并保证凭证的真实性、合法性；有否存在无预算、超预算申请使用资金、自行扩大预算支出范围申请使用资金、申请手续及提供的文件不完备和未按规定程序申请使用资金的问题；有否存在未按规定擅自变更财政预算，改变预算用款方向或性质，造成财政性资金损失浪费，以及伪造、变造或提供虚假合同，伪造、变造或提供虚假支付申请；伪造、变造或提供虚假收款人及其账户，骗取财政性资金的问题；有否存在预算单位有关人员与收款人合谋以非法手段骗取财政性资金，以及提供虚假信息，造成财政性资金流失等一系列弄虚作假的问题。

二是检查其资金支付管理和财务核算的规范性。

监督其是否严格按照县财政部门确定的直接支付和授权支付的资金划分范围，安排、使用财政性资金，是否认真组织管理好本单位的项目经费及使用进度，并及时上报财政部门；是否按照财政部门要求，及时提供有关资金支付的凭证资料，变更、撤销银行账户时有否报经财政部门的批准，是否切实做好相关的财务管理和会计核算工作。

三是检查其财务收支的真实合法性。

监督其财政财务收支是否合法有效，是否真实完整；重点审查部门单位有否存在账外收支行为。

四是检查其资金使用的效益性。

监督各项财政性资金是否充分发挥了效益，对部门收入的合法性及其结构进行审查和评价，看其有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法，以及收入结构不合理等问题；对部门经费支出的合法性、效率性及其结构进行审查和评价，分析各项支出是否适当，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下等问题；对政府关心、群众关注的重点资金和专项经费进行效益审查和评价，重点揭示因资金管理不善、决策失误而造成投资重大损失浪费和国有资产流失等严重问题。

三、国库集中支付制度下审计监督的配套措施

1、必须加强对审计人员的业务培训，这是做好审计监督的前提。

国库集中支付制度是财政管理一项新的改革措施，各级审计机关应适应形势发展的要求，及时加强对审计人员的培训，尽快使广大审计人员明确国库集中支付制度改革的具体内容，掌握国库单一账户体系的构成及其功能作用，掌握各项财政性资金的收支类型，收缴支付方式、程序、依据以及收入退库方面的管理规定；明确国库管理制度改革的会计核算办法，掌握财政总预算会计、财政国库支付明细会计、行政事业单位会计核算科目的变化，以及相互之间核算对账的要求；明确国库管理制度银行支付清算办法，掌握财政性资金通过国库单一账户体系的整个划拨流程及其规范要求。

只有这样，才能真正搞好审计监督，迅速提高审计监督的能力和水平。

2、必须督促建立更加细化科学的部门预算，这是做好审计监督的基础。

建立国库单一账户体系后，财政预算内资金、财政专户管理的各项资金和其他财政性资金，均应通过国库单一账户体系统一存储和实行财政集中支付，其一切资金的流向和流量均要通过这个单一账户体系由财政进行严格地控制。

在这种情况下，无论是财政管理，还是审计监督，就迫切需要建立一个比较科学、完善、细化的部门预算，这是国库集中支付管理监督的基础和依据。

建立国库单一账户仅是手段，而制定和执行部门预算则是关键。

因此，审计机关在实施国库集中支付制度监督时，必须抓住实质，突出重点，既要监督国库集中支付制度实施情况，更要督促财政及各预算单位必须建立科学规范的部门预算制度，建立与之配套完善的政府采购预算和支出绩效预算，并严格审计各项预算的编制及其执行情况，以全面实现国库集中支付管理改革和审计监督的最终目的。

3、必须积极创新审计方式方法，这是做好审计监督的关键。

国库集中支付制度实施后，部门单位的所有一切资金运作均要通过现代的电子银行信息支付系统，财务会计核算基本实现了电算化，财政也建立了一系列相应的财政管理信息系统。

由于有了这些系统，单位财务的基本信息和资金的一切动态都能通过这些电子管理系统及时、快捷地反映出来。

因此，作为审计机关，必须及时转变审计观念，转换审计模式，改进审计方式，创新审计方法，尽快从传统的手工审计向计算机审计转变，要求全体审计人员必须学好用好计算机技术，大力推进计算机审计，积极应对审计环境的变化和发展；必须积极探索效益审计的路子，努力扩大审计空间和领域，促进审计质量的提高；必须在坚持帐目基础审计法的基础上，着力运用制度基础审计法，强化分析法、比较法等现代审计技术方法的运用，全力提高审计监督的层次和水平。