论珠三角一体化背景下的区域检务合作.docx

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论珠三角一体化背景下的区域检务合作

论珠三角一体化背景下的地区检务合作

邓大海

[内容提要]随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称《纲要》）的公布与实施，珠江三角洲地区一体化发展将进入一个崭新的时代。

地区经济一体化必将带动社会管理的一体化发展，司法领域的合作将空前的紧密。

检务合作作为打击地区犯罪维护地区稳定的关键要素，将成为提高地区司法效率、维护地区司法统一的有力举措。

本文从解读《纲要》入手，着眼于珠三角一体化背景下的地区检务合作探讨，尝试提出珠三角地区包括粤港澳检务合作的框架与猜想。

[关键字]珠三角一体化纲要粤港澳检务合作

2009年1月，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》由国务院公布，这标志着珠江三角洲地区将继改革开放后再一次跨入经济全面高速发展的新阶段。

地区经济、社会、文化的一体化发展与合作将成为主流与潮流。

《纲要》在第十部分明确：

推进民主法制建设，着力构建法制政府，坚持依法行政，规范执法行为，……推进司法公开，保证司法公正，加强司法救助与法律援助。

”《纲要》明确提出了珠三角地区法治建设的思路和框架，也给珠三角地区检察业务合作提出了更高的标准和要求，更昭示了当前地区检务合作的重要性与必然性。

按照学界通说，地区检务合作分为区际合作和区域合作，区际合作主要指区域内不同法域间的检务合作，如粤港澳、闽台检务合作等。

区域合作则主要指区域内相同法域间的检务合作。

如珠三角地区、京津冀地区检务合作等

一、强化珠三角检务合作的必要与必然

（一）经济协调发展的需要

近年来珠三角经济一体化趋势加剧，地区之间经济的依赖与互补增强。

要确保整个珠三角地区经济协调稳步发展，就必须加强地区间的检务合作，为地区经济稳步发展创造良好的法治环境。

首先，良好的治安环境有利于吸引国际投资。

文明安定和谐的社会经济环境是吸引国际投资的重要指标之一。

检察机关作为国家刑事犯罪的追诉机关，承担着打击刑事犯罪维护社会和谐稳定的重任，加强珠三角地区检务合作有利于最大化的发挥检察机关在打击刑事犯罪方面的功能，有利于强化不同地市检察机关共同打击犯罪的合作，有利于促进整个珠三角地区社会治安环境的整体好转，确保吸引更多的优质投资者进入到珠三角地区进行投资。

其次，高效的行政管理有利于构建开放的经济氛围。

良好的经济开放氛围是建设经济软环境的重要标准之一，而廉洁清明、务实高效的政府管理体系则是构建开放经济氛围的重中之重。

加强区域检务合作两个最重要节点就是强化对贪污腐败案件的打击力度和对渎职行为的督查强度，通过建立跨地市的打击贪腐渎职犯罪网络，让珠三角地区内贪污腐败、渎职侵权行为无所遁形，同时充分发挥检务合作平台作用，加强对珠三角区域各地市政府行政行为的监督，规范行政审批、政务公开等行为，为地区经济跨越式发展奠定基础。

第三，社会的稳定有利于促进粤港澳经济合作。

强化检务合作有利于构建安全稳定的社会环境，有利于促进粤港澳和省内各个地市间经济的合作与发展。

强化地区检务合作有利于改善深、珠等与港澳毗邻地区的社会治安环境，对于建设总部基地、金融中心和商业服务中心提供了安全保证，有利于港澳地区的金融业、商业服务行业、证券业、文化产业等行业将总部落户在上述地区。

另一方面，广深地区的“双转移”战略将加快制造业和生产加工行业外迁进程，省内其他地市具备地缘上的优势，但是生产型企业也把地区社会安全情况作为是否设厂的重要考核指标，因此珠三角地区其他地市间必须强化检务合作，在打击地区黑社会性质组织犯罪、暴力犯罪方面加大合作力度，构建安定和谐的社会环境，促进经济合作与协调发展。

反之则会严重影响粤港澳的经济合作。

阳江地区林国钦、许建强黑社会组织犯罪严重影响阳江经济发展导致大量港商撤资就是一个有力的反证。

（二）打击地区犯罪的需要

首先，加强珠三角检务合作有利于打击粤港澳跨境犯罪。

自1987年以来，粤港、粤澳通过司法（检务）合作办理各类刑事案件高达800多件，在指导调查取证方面，广东检察机关协助香港警方调查刑事案件线索1600多件，港警协助粤警查证有关案件线索300多件，互派取证人员300多次。

在检务合作方面，1987年以来广东省人民检察院与香港廉政公署探索建立个案协查关系，从1990年开展了贪污个案协查机制。

加强珠三角特别是粤港、粤澳的检务合作，有利于打击粤港、粤澳跨境犯罪，如跨境暴力犯罪、跨境经济犯罪、贪污腐败犯罪等。

当前一些香港、澳门暴力犯罪往往在港澳犯案后通过各种途径潜逃广东省内藏匿，逃避法律制裁。

张子强案、谢文广案都充分凸显了检务合作对打击跨粤港澳暴力犯罪的重要作用。

经济犯罪诸如诈骗、走私等则往往通过毗邻港澳的珠海、深圳等地转移赃款赃物。

加强珠三角地区检务合作将有利于对跨境暴力犯罪的侦查与追诉，通过检察机关监督移交跨境赃款赃物有利于降低跨境犯罪带来的经济损失。

其次，加强珠三角检务合作有利于打击区际贪腐犯罪。

通过贪腐个案协查机制有利于打击粤港澳贪污腐败犯罪，广东省内一些职务犯罪人员将巨额贪污、受贿、挪用公款等犯罪所得通过各种渠道秘密汇入香港澳门等地银行，或者存放于港澳等地亲戚朋友处用于购置物业等，或者通过其他经济贸易渠道进行跨境洗钱。

强化港澳检察机关（香港律政司）与珠三角地区检察机关的检务合作有利于掌握官员职务犯罪线索，对贪腐案件进行主动预警，全面打击贪污腐败等职务犯罪行为。

最后，加强珠三角检务合作有利于打击省内结伙流窜犯罪。

随着珠三角一体化趋势的加剧，珠三角2小时生活圈逐步形成。

广东省内的流窜作案行为增多，一些“一盗两抢”犯罪分子在深珠中莞惠等地流窜作案。

有的则在此地犯罪逃窜到彼地隐匿，有的此地犯罪到彼地销赃，有的在此地预谋到彼地组织实施。

加强区域检务合作将有利于不同地市检察机关对侦查监督工作的监督指导，有力对已经被捕的犯罪嫌疑人同案犯的追查，有利于全面彻底的打击流窜、结伙犯罪，提高办案效率。

（三）维护司法统一的需要

珠三角地区一体化发展将加速地区信息的交流与共享，民众对刑事案件的程序正义与实质正义更加的关注。

对于相同或者类似刑事案件，如果在处理结果上差异过大将让民众对司法的统一性产生质疑。

比如，对相同或者类似案件，有的地区捕且诉，有的地区则不捕不诉，有的地区判处了刑罚，有的地区可能免于处罚，这些都可能使民众对司法的公正性与统一性产生合理的怀疑。

当然，对于有明确法律规定导致的形式上的司法不统一，如对于涉及数额定罪标准的犯罪，由于地区经济差异导致的不统一，则更多通过普法宣传消除民众对案件结果的误解。

对于由于检察人员或者审判人员行使自由裁量权或者对具体案件的把握标准的不一致而导致的不统一，则应该在珠三角地区一体化背景下进行综合考量，通过加强区域检务合作逐步予以消除，确保对具体案件的办理尽量达到程序法治与实体法治的统一，消除市民对司法统一的质疑，维护法治的权威。

二、珠三角地区检务合作的现状与不足

（一）合作模式单一

目前无论是粤港澳检务合作还是珠三角地区省内检务合作，合作模式都相对单一，没有涵盖当前珠三角地区内刑事犯罪追诉的所有领域。

其中在粤港澳检务合作方面，只是确立了个案协查机制，而且仅仅限定在贪污腐败案件领域，对于在粤港澳地区官员的贪污腐败行为，通过个案协作机制进行一定程度的协作。

但是对于经济领域犯罪、轻微刑事犯罪等则无机制指引，更多的是采取具体案件逐个沟通的方式，浪费司法资源、合作手续繁琐，不利对犯罪的追诉。

对于省内犯罪，虽然按照最高人民检察院印发的《人民检察院侦查协作的暂行规定》的要求，各地检察机关在办理刑事案件中要相互协作，但是在执行层面却存在渠道不畅通，态度不积极、效果不明显的尴尬局面。

（二）合作总量较少

当前珠三角地区检察业务合作较少。

粤港澳合作方面，在1987年确立了个案协查机制，这一机制确立以来真正运作处理的案件总量不多。

根据统计，在港澳回归之前，内地与港澳侦查和检察机关互发的协查函电总计不足2000件（封），1998年增长为2174件（封），1999年增长为2301件（封），而同时完成侦破并提起公诉的案件只有800多件，互派人员调查取证有300多人次。

在珠三角内部各个县市之间，检务合作也相对较少，按照最高人民检察院依据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》和《人民检察院侦查协作的暂行规定》等规定，要求国内各检察机关在侦查监督、调查取证、公诉支持等领域开展协作，特别是对贪污腐败案件的办理提出了明确的规定。

然而在实践操作层面由于狭隘的地方保护主义思想和维护本地区稳定第一的观念影响，导致区域检务合作数量较少。

特别是在一些大案要案往往涉及到领导干部和地方大中型企业的主要领导人，有的地方领导出于对所谓保护当地干部、稳定企业生产的考虑，要求当地检察机关以大局为重，以致协作方顾虑重重，有的党政领导甚至直接出面表明对检察机关查案持不同意见，其结果是协助请求方到异地调查取证、执行搜查、扣押、追缴涉案赃款，尤其是执行拘留、逮捕犯罪嫌疑人时困难重重。

（三）合作效果不好

由于区际检务合作模式单一，域内检务合作相对被动，导致当前珠三角区际检务合作效果不好，与珠三角经济上日益联系密切、跨境犯罪逐步上升的趋势形成了鲜明的对比和反差。

同样，在区域检务合作方面一样存在效果不尽如人意的窘况。

由于目前珠三角地区还没有实行检察一体化机制，各地市之间的检察机关在侦查监督、支持公诉、贪腐渎职案件侦办等领域的合作往往是被动的和自发的，很少是主动的和自觉的。

采取的形式往往是某一地市在具体办理案件过程中涉及到需要其他地市检察机关配合办理的事项，通过函件形式提出请求，然后由对方根据发函方的要求予以办理。

没有确立在检察监督领域的信息共享与资源共用机制，在官员职务犯罪领域没有形成区域一体的预防监控网络，导致在办理区域职务犯罪和其他犯罪案件过程中丧失主动权。

三、珠三角检务合作框架的猜想与构建

（一）建立办案协作配合机制

一是对粤港澳的区际检务合作，着力推动个案协作机制常态化。

确立以省高检院为中心，全面推动深圳、珠海、中山、东莞、惠州等地中级检察院与澳门检察院和香港律政司的常态沟通与协作，对需要协助配合的案件可以随时进行沟通协调，节约司法资源提高办案效率。

个案协查范围也应该逐步扩大，不应仅仅局限于对职务犯罪案件，而应该包含暴力犯罪、经济犯罪、走私贩毒、组织跨境卖淫等犯罪。

要固定协调接洽的有关机关，如分别确定澳门检察院和香港律政司为具体接洽机关。

二是对于珠三角区域检务合作，重点加强具体案件的办理合作的紧密性。

目前已经基本确立了相互间拘捕犯罪嫌疑人、搜查、讯问被告人、询问证人、调取证据、核查证据、追缴赃款赃物、送达检察文书、借阅案卷、查办漏罪漏犯、异地羁押犯罪嫌疑人等方面的合作。

在珠三角一体化背景下，应该强化区内各地市间检务合作的紧密性，简化合作的手续，提高合作的效率。

如对跨地市案件的协查与取证，可以通过内网办公平台发出协查函，协助调查取证。

对于司法文书送达，可以通过异地打印、电子印签等形式进行异地送达。

三是对重大贪腐、走私、渎职等案件，确立协作办案和交叉办案机制。

对于跨粤港澳地区的走私案件，应该确立协作办案机制。

针对不同案件在粤港澳检察机关选派检诉业务骨干参与案件的办理，加强相互合作，提高办案质量。

而对于贪污腐败和渎职等公职人员职务犯罪，可以在广东省内珠三角地区实行交叉办案，如对于深圳发生的区县级以上政府官员贪污腐败渎职等案件可以交由中山市或者珠海市反贪机关进行侦查、提起公诉，由上述地区的法院进行依法审判，反之亦然。

这一机制可以最大程度的保证职务犯罪案件的实体公正与程序公正。

（二）建立经验信息共享机制

一是定期开办珠三角检务合作高峰论坛。

每年定期举办珠三角检务合作高峰论坛，举办方采取申办与轮值制度，每次峰会确定一个主题，港澳地区分别由律政司和澳门检察院参加。

与会单位为副检察长及以上职务人员，与会人员应就该次大会的主题做书面报告，分享本地区本级院在有关方面的经验。

高峰论坛还应该对当前珠三角地区检务合作方面存在的困难和障碍进行深入研讨，寻求解决的办法与出路。

二是建立区域内网办公平台。

以加强地市级检察院的沟通合作为目的，建立珠三角地区检务合作办公平台，确保地市间检察院能够通过这个平台及时有效的实现信息交流与沟通，如相互交换有关执法实践、检察改革等方面的信息，相互交换部门工作简报、检察刊物以及有关学术研究成果，相互交换执法参考材料。

该信息交流平台应该与各地市检察院内部网站实现无缝链接，切实实现区域内检务合作与信息交流的畅顺与高效。

三是组织开展合作调研。

各地市检察机关要及时交流调研刊物，在兄弟市院的刊物上开设调研版块或者专栏，地市之间检察院应该结合各自的实际与共性问题，组织开展联合调研活动，相关地市积极予以配合，提供及时准确的信息和数据，组织开展交叉组织办案质量评估，撰写评估报告，为珠三角区域内统一执法办案尺度、解决办案疑难问题奠定良好的理论基础，发挥理论指引作用。

（三）建立教育培训合作机制

一是合作举办检察理论实务培训班。

为节约教育培训成本，提高教育培训效率，也为珠三角地区检察工作人员提供更多的交流平台，珠三角地区各个地市可以联合港澳举办检察理论实务培训班，邀请理论界的专家学者和实务界业务精英开班授课，解决检察系统内部一线办案人员的理论困惑和实际操作难题。

二是指派业务骨干开办专题讲座。

积极借鉴并推广中山市检察院开展的“岗位练兵”活动模式，通过互派业务骨干和办案能手到其他地市检察院开办专题讲座，交流在办理案件、内部监督、队伍建设等方面的做法，学习兄弟市院在上述各个方面的成熟经验，借鉴其科学模式，确保各个地市院都能博采众长，全面发展。

三是共建教育培训“基地”。

重视检察官“培训基地”建设，协同探讨建立开展教育培训交流与协作的机制、途径和方式，充分发挥各自在师资、场所、资讯、经验理论等方面的优势，实现优势互补，资源共享。

如广州深圳等地可以依托自身地缘优势和案源优势，建立金融经济证券走私案件培训教育基地，中山珠海可以建立反贪反渎案件教育培训基地。

（四）建立检察人员交流机制

由于检察人员交流是以同一法域为前提的，香港和澳门不属于大陆法域，在具体法律制度上也存在不同，检察人员交流机制不宜包含与港澳的人员交流。

一是建立分管业务副检察长交流挂职机制。

由省高院协调运作，结合珠三角各个地市检察工作整体情况，向各个地市检察院指派挂职副检察长，如可以将惠州、肇庆、江门等地分管业务的副检察长派至深圳珠海中山等地交流挂职，在带来不同管理模式的同时也学习先进经验。

上述接受交流挂职地区也可以派出副检察长到接收地区挂职，指导其他地区检察业务开展的同时也学习其他地区队伍建设方面的成熟经验。

二是建立检察员定期互访机制。

各个地市院检察员应该组织开展定期互访，就当前工作中存在的难点和不足及时进行深入探讨，对在工作当中存在的大案要案难案及时进行交流论证，对新型犯罪、检察领域的前沿理论进行共同学习。

三是确立互派业务骨干交流机制。

各个地市之间可以通过自由协商，不定期互派业务骨干进行人员交流，交流的时间可在半年以上。

业务骨干在外派交流期间应该充分发挥“鲶鱼效应”，作出榜样和表率，在所派单位具体案件办理、队伍建设等方面发挥中坚力量作用。

四、结语

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的颁布与实施，为珠三角地区一体化发展带来了新的机遇和挑战，可以预见未来珠三角地区联系将日渐紧密，地区检务合作作为珠三角地区司法统一的重要内容，将成为未来珠三角地区司法协作的纲与目。

纲举目张，地区检务合作必将被赋予新的内容，也必须迎接新的挑战。

珠三角地区8地市有责任也有义务在检务合作方面作出积极的探索与实践，为我国地区检务合作创立范本，为珠三角地区经济社会一体化作出自己应有的贡献。