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论消费者权益保护法的适用范围

论《消费者权益保护法》的适用范围

王毓莹最高人民法院

2013-04-2609:

02:

48　　　来源：

《法律适用》2013年第2期

　　　　公民的消费活动是经济社会发展的重要动力源泉。

保护消费者合法权益，创造良好消费环境，构建和谐消费关系，不仅对推动经济持续健康发展意义重大，对维持社会稳定和构建和谐社会也至关重要。

随着经济社会的飞速发展，特别是新技术的发明和运用，经营模式和交易方式持续创新，各种新型服务项目及消费方式不断涌现，而消费关系中固有的非理性消费、经营者诚信度缺失、行业监管缺位等问题仍很突出，消费者权益受损的现象也越发频繁。

1993年出台的《消费者权益保护法》至今已20年，由于历史的局限性和制定法本身的滞后性，《消费者权益保护法》中的许多原则性规定和立法空白难以适应新的司法实践的需要，且修改立法和制定相应的司法解释工作也未能及时跟进，致使消费者权益纠纷案件的审理工作中遇到了许多新难点和疑点问题，亟需解决。

　　首当其冲的问题是《消费者权益保护法》的适用范围问题，这一问题直接关系到《消费者权益保护法》作用的发挥。

对于这部事关千家万户的法律，从诞生伊始其适用范围一直存在争议。

由于法条规定的不明确性，一方面困扰着广大消费者，即其能否适用该法第49的规定，获得双倍赔偿；一方面也困扰着法官，即如何认定“消费者”身份。

现今《消费者权益保护法》正在修订过程中。

《消费者权益保护法》亟需要解决的问题即是其适用范围问题。

笔者不揣浅陋，对于在司法实践中针对消费者权益保护法适用范围存在争议的几个问题逐一做讨论。

　　一、单位是否为消费者，是否适用《消费者权益保护法》

　　《消费者权益保护法》第2条规定：

“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护；本法未作规定的，受其他有关法律、法规保护。

”由于我国没有法律意义上的“消费者”概念，对于单位是否属于消费者，是否属于《消费者权益保护法》的调整范围，学术界存有较大的争议。

绝大多数学者倾向于消费者仅限于社会个体成员，反对将单位纳入消法调整，认为“消费者”指的是“为自己和家庭生活消费的目的而购买商品、接受服务的自然人。

”其主要理由是，国际标准化组织消费者政策委员会第一届年会曾明确指出，“消费者”指为个人目的购买或使用商品和服务的个体社会成员。

《消费者权益保护法》虽没有明确界定，但从保护在消费过程中处于经济弱者地位的往往是公民个人的角度出发，对消费者身份界定为自然人符合国际惯例。

只有少数学者赞同单位是消费者，认为“消费者不能仅限于个体社会成员，也应包括法人组织，如事业单位、社会团体等等。

”[1]其主要理由是，《消费者权益保护法》（草案）在审议时明确将单位排除在消费者之外，但有意见提出，单位购买生活资料最后也是由个人使用，保护消费者权益的范围可以不排除法人和其他组织，只要用于生活消费的，都可以适用本法。

因此，《消费者权益保护法》（草案）中“前款所称消费者，是指消费者个人”被删去了。

况且，现实生活中单位生活消费的现象大量存在，单位购买生活消费品作为福利分发给职工个人是常见现象，有的虽非生活福利，但最终也归个人使用。

在这种情况下，单位（法人或者其他组织）可作为生活消费的主体纳入消费者范围。

司法实践中对于消费者是否仅限于自然人还是包括单位亦存在争议，曾出现过单位以消费者身份到法院起诉的情形。

这主要存在于单位为解决职工的生活需要以单位福利性质为职工购买的手机、电话卡、上网卡、食品和日用品等情形中。

对于此类诉讼，有的法院认为，这种情况符合《消费者权益保护法》第2条的规定，单位应当属于消费者，这样有利于对消费者更充分的保护，应当适用《消费者权益保护法》。

有的法院认为，单位不能作为消费者，消费者仅仅限于个人。

单位购买商品虽然是为了职工的生活消费而非进行经营，但是出现消费者权益受损害的情况，职工仍然可以自己名义向经营者主张权利或者单位代理其主张权利。

如果将单位列为消费者，可能与《消费者权益保护法》保护弱者的理念相悖。

另外，从各个地方出台的《消费者权益保护法》实施条例的情况来看，规定也并不统一。

认可消费者的概念应当包括单位的省份有上海、湖南、江西、黑龙江、贵州、河南、海南等地，但是与之相对应的是仍然有相当一部分省份没有将单位列入《消费权益保护法》的适用范围内。

　　笔者认为，从对消费者权益给予特别法保护的角度考察，不宜将该法规定的消费者扩大解释为包括单位（法人或者非法人组织）。

　　首先，从《消费者权益保护法》的立法宗旨来看，其目的是保护现代消费社会中的弱者。

个体社会成员处于消费关系中的弱者。

我国国家标准《消费品使用说明总则》规定，消费者是“为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用商品或服务的个体社会成员。

”从域外法的情况看，大多数者强化对个人消费者的保护，对法人或者组织消费一般没有特别的保护，其对消费者保护的立法也多将消费者限定于自然人。

例如，1994年欧盟《不公平消费合同条款指令》规定，消费者是出于非职业目的的缔结合同的自然人。

欧盟《电子商务指令》认为，消费者是指为了行业、业务或职业以外的目的购买商品或接受服务的任何自然人。

因此，从《消费者权益保护法》的立法宗旨看，消费者的范围应当限定于自然人。

　　其次，从消费者权益的内容来看，《消费者权益保护法》确定的消费者权益大多与个人享有的权利联系在一起，如知悉权、选择权、索赔权等。

单位是法律拟制的人，而非真正生物意义上的人，自然人独享的权利其并不能享有，比如受尊重权。

《消费者权益保护法》所谓的消费是指个人消费，或者说是直接消费，而单位虽然也可以订立买卖合同而接受一定的商品，或订立有关服务合同而接受一定的服务，但就生活消费而言，单位本身不能直接使用某种商品或直接接受某种服务，也就是说不能从事某种生活消费。

只有个人才是生活资料的终极消费者。

这些组织、单位拥有的消费行为，总要以实物或服务的形式，有偿或无偿地转归个人消费，承受消费权益的主体仍然是个人。

[2]

　　再次，从法律适用来看，将单位的概念排除于消费者之外，在法律适用上并不存在障碍。

如果出现消费者权益受损的情况，单位可以按照《合同法》、《侵权责任法》和《产品质量法》等规定主张权利，而不是适用《消费者权益保护法》。

　　二、知假买假者是否为消费者，是否适用《消费者权益保护法》

　　《消费者权益保护法》第49条规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的1倍。

　　《消费者权益保护法》第49条关于双倍赔偿的规定，催生一个新生的行业，即职业打假人，这恐怕是立法者始料不及的。

自王海举起打假大旗以来，全国各地出现了不少类似的维权组织和职业打假人。

对于职业打假人的法律地位，理论上存在着很大争议。

一种意见认为，根据《消费者权益保护法》的规定，“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”，受到法律保护。

但对于职业打假人来说，其并非出于生活消费的目的，有的甚至也并非以维权为目的，而是希望借此为个人谋取不当利益，因此这些职业打假人不应属于《消费者权益保护法》的保护范围。

另一种意见认为，购买商品只要不用于生产，就应当视为生活消费。

至于是“知假买假”、还是“不知假买假”并不重要，况且法律并无禁止性规定，司法实践中没有必要对此刻意区分。

如果认定知假买假者不属于消费者，会产生这样一种情况：

购假者没有资格退货只能自己使用，反过来他又成了消费者。

　　职业打假人是否属于《消费者权益保护法》界定的消费者的范畴，已经成为审判实践中困扰审判人员的一大问题。

通常法院是以是否属于“为生活消费需要”来进行判断。

不同法院和法官对此认定的标准存在较大差异。

有的判例以购买商品或接受服务的类别来区分，有的以购买商品的价值或数量等因素来判断，有的以消费者个人的消费能力、经济实力和消费习惯来认定。

例如某消费者在4S店购买了一辆经过修理后当做新车出售的比亚迪汽车，发现后以受到欺诈为由向法院起诉要求双倍赔偿，法院认为经营者存在欺诈，应当适用《消费者权益保护法》的惩罚性赔偿，就判决经营者双倍赔偿价款。

另外一个类似情况，也是因为消费者购买了别人用过的皇冠汽车当做新车来销售，法院认为，原告刚毕业参加工作不久，购买价值40多万元的汽车，明显不属于为生活消费而购买商品的情形，如果使用双倍赔偿对经营者很不利，不属于消法调整范围，对消费者双倍赔偿请求不予支持。

还有一个案件，原告购买在一个商场以市场价同时购买3部智能手机，但事后发现这是山寨机，起诉法院要求双倍赔偿，法院仅支持1部手机的双倍赔偿，对另外2部判决返还价款。

其实这就是对“为生活消费”的理解不同造成的。

[3]笔者认为，对于所谓的“知假买假者”也应当适用《消费者权益保护法》的规定。

　　首先，从消费者的定义来看，消费者的含义比较广泛，而且其是一个相对的概念，消费者是相对生产者、销售者而言的，凡是与生产者或经营者进行交易，从他们手中购买商品，除本身也是经营者外，应被看作是生活消费。

消费者不仅包括为自己生活需要购买物品的人，也包括为了收藏、保存、送人等需要而购买商品，以及替家人、朋友购买物品，代理他人购买生活用品的人。

消费是由需要引起的，消费者购买商品和接受服务的目的是为了满足自己的各种需要，购买商品和接受服务本身体现着消费者一定的经济利益的追求。

任何人只要其购买商品和接受服务的目的不是为了将商品或者服务再次转手，不是为了专门从事商品交易活动，其购买行为就属于生活消费，他或她便是消费者。

因此，从购买数量上判断购买人的目的是否为生活消费，恐怕有失偏颇。

　　其次，从规范市场秩序的角度来说，不管是不是知假买假，这些人买到的确实是有问题的商品，《消费者权益保护法》就应该保护。

且他们的存在不论动机如何，确实潜移默化的促成了中国消费者的维权意识，改变着消费市场格局。

从消费者保护立法的目的来看，是为了强化对消费者的保护。

如果坚持知假买假不属于消费者的观点，就会使得消费者的概念过于狭窄，使消费者作为一个整体的利益主体得不到法律的有效保护，也起不到打击不法商人的作用。

即便消费者被证明为“知假买假”，从制裁、打击违法经营者，建立健康、规范、有序的市场经济秩序考虑，也应认定“知假买假”者为一般的消费者，给予正常的法律保护。

法律不保护“知假买假”的有一定消费知识的人，违反了权利主体资格平等保护的法理学基本原理。

从《消费者权益保护法》的立法本意来说，它首先是保护消费者权益，使消费者在消费过程中受到的侵害得到补偿。

无论职业打假者主观意图为何，其行为客观上是为了保护消费者的权益，维护诚实商家的利益以及公平公正的市场交易秩序和竞争秩序。

[4]退一步讲，即使消费者构成欺诈，那也只能是另一种法律关系，不能与判断消费者资格的标准混为一谈。

　　再次，从实务操作层面上看，是否知假买假是个主观判断问题，很难举证。

除非购买者自己承认，否则很难认定。

而且现在的产品结构日益复杂，很多产品的技术密集型特点越来越强，产品的瑕疵往往不是表面的，而是隐蔽的，不是凭肉眼检查就能知晓的，因此买受人即使能够凭经验判断是否属于假冒伪劣产品，但在很多的情况下也只是一种推断，并不是最终的判断，是否属于假冒伪劣，还应当由专门的机构进行检测。

尤其应当看到买受人买到的确实属于假冒伪劣商品，对于其本身就是一种损害，如果不适用《消费者权益保护法》的保护，意味着其不能够退货，这对其来讲，也是不公平的。

因此，判断生活消费不宜以购买的目的与数量作为判断标准。

司法实践中对于职业打假人作为代理人进行诉讼的案件也难以定位。

而且对于当事人主要通过自行和解达成协议然后原告提出撤诉的形式解决的案件，法院就更难以认定是否是知假买假行为。

　　三、商品房买卖是否适用《消费者权益保护法》

　　近年来，随着房地产业的持续升温和人民群众居住条件的不断改善，开发商在履行商品房买卖合同中违约，买主以开发商为被告的案件呈逐年增多趋势。

商品房销售中的欺诈行为是否适用《消费者权益保护法》第49条，审判实践中也不统一。

有的省份如浙江出台了《浙江省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》，明确把商品房纳入调整范围。

但绝大多数地方对于商品房买卖是否适用《消费者权益保护法》并未作出明确规定。

　　有些法院认为，房屋作为一种商品，购房系商品买卖行为，当经营者有欺诈行为时，适用双倍赔偿应无问题。

因为，《消费者权益保护法》中规定的“商品”系指为人们日常物质生活或文化生活所需且于市场上流通买卖的物品，动产或不动产均包括在内，消费者以生活消费之目的购买商品房的，商品房应是《消费者权益保护法》规定的商品，因此产生的争议应适用该法。

就消费者权益保护而言，消费者于商品房的交易过程中属于经济上弱者的地位，且购买商品房往往是消费者一身积蓄所得的成果，《消费者权益保护法》中规定的消费者权利，在商品房的交易中应该予以适用。

从惩罚性赔偿金制度的立法目的分析，如果商品房交易不适用该条文，开发商的欺诈行为不承担双倍赔偿的民事责任，一方面消费者得不到合理的补偿与鼓励，另一方面不能制裁、吓阻开发商的欺诈行为，难以建立规范有序、诚实守信的商品房交易市场。

[5]

　　持相反观点的法院认为，商品房是大件商品，是不动产，不适用《消费者权益保护法》的该条规定；房屋经过验收合格，不会存在质量问题，不适用该条规定；房屋不属于《产品质量法》的调整范围，应当适用《城市房地产管理法》进行判决；对商品房即使采取“双倍赔偿”的惩罚手段对经营者远远不会造成“伤筋动骨”，这种惩罚性赔偿责任对市场交易秩序的冲击力很小，一旦刻意强调按《消费者权益保护法》调整，将会给市场交易秩序带来难以想象的干扰和破坏，造成“公平”与“秩序”之间的严重失衡。

[6]

　　笔者认为，商品房买卖不适用《消费者权益保护法》第49条。

　　首先，从《消费者权益保护法》起草的背景来看，《消费者权益保护法》制定时，针对的是普通商品市场存在的假冒伪劣和缺斤短两问题，其适用范围不包括商品房。

该法保护的主要是生活消费，而从我国的现实情况看，房价高居不下，商品房的投资属性多于其消费属性。

商品房买卖合同金额巨大，动辄数十上百万，如判决双倍赔偿，将导致双方利害关系的显失平衡，在一般人的社会生活经验看来很难说是合情合理合法的判决。

　　其次，《产品质量法》明文规定其适用范围不包括建筑物。

商品房作为不动产与作为动产的普通商品有差异，商品房买卖合同上即使出卖人隐瞒了某项真实情况或捏造了某项虚假情况，与普通商品交易中的欺诈行为也不能等量齐观。

商品房质量问题通过瑕疵担保责任制度可以得到妥善处理。

　　四、购买汽车是否适用《消费者权益保护法》

　　当前我国汽车已经进入千家万户，与汽车消费相关的案件与日俱增，由于汽车“三包”的规定迟迟没有出台，相关案件的处理没有一个统一的标准。

各地法院在审理此类案件时，做法也不统一。

比如，在汽车存在质量问题的情况下，有的法院参照《消费者权益保护法》的规定予以处理，认为消费者购买的车辆存在瑕疵属于影响其正常使用，经两次以上维修仍无法正常使用的，有权要求销售者退货并赔偿损失。

有的法院则认为，汽车尚不属于国家规定的“三包”产品，汽车“三包”规定也尚未出台，当汽车出现质量问题时，消费者不能据此要求销售商更换车辆，但双方之间形成的车辆买卖合同关系属《合同法》的调整范畴，当汽车质量不符合约定，不能实现购车目的时，消费者可以依据《合同法》规定要求销售者更换车辆。

　　笔者认为，汽车消费应当属于生活消费。

在汽车“三包”规定已经两次面向全国公开征求意见的情况下，将汽车消费纳入消费者权益保护法的范畴，实行“三包”，是大势所趋，将家庭购买汽车列入《消费者权益保护法》的范畴，既有利于维护消费者的合法权益，又有利于促进汽车销售者诚信经营，促进汽车销售市场的健康发展。

　　五、医疗纠纷是否适用《消费者权益保护法》

　　医疗损害赔偿纠纷案件一直是法院审理案件的难点。

近来年，随着医疗机构改革，部分医疗机构市场化经营，社会医疗美容整形机构不断增多，患者在医疗机构医疗过程中受损害的情形越来越多。

但是对于医疗损害赔偿纠纷是否应当纳入《消费者权益保护法》的适用范围，对此认识并不一致。

一些地方性法规将医疗纠纷纳入《消费者权益保护法》的范围。

如浙江省《实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》规定了患者的知情权、隐私权及医疗机构诊疗过错造成患者人身伤害的民事责任，明确把医患关系纳入了《消费者权益保护法》的调整范围。

福建省《实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》也明确把医患纠纷纳入《消费者保护法》的领域，但绝大多数省份，对此问题并未作出明确规定。

　　理论界有三种观点，一种观点认为医疗纠纷不能适用《消费者权益保护法》，理由是我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，决定了医院不能作为一般意义上的商品经营者，医院提供医疗、预防、保健、康复等服务不以盈利为目的，而是社会效益第一。

医院的医疗行为也不是《消费者权益保护法》规定的普通消费行为，而是一种特殊消费行为。

同时，患者也不是消费者，医院的医疗消费仍然坚持执行政府的指导性价格，不采取市场的随行就市，因此，患者交付的费用也与得到的诊疗服务不是等价交换。

因此，医疗纠纷不能适用《消费者权益保护法》。

[7]

　　第二种观点则相反，认为医院为人们提供的服务就是《消费者权益保护法》中的服务，其出售的药品也属于《消费者权益保护法》中的商品，并且医院提供的服务与出售的药品也都是有偿的，因此，认为医院纠纷不适用《消费者权益保护法》是没有法律依据的。

[8]

　　第三种观点是折衷说，认为从总体上说医患关系应适用《消费者权益保护法》规定，但我国当前医院并未完全推向市场，医疗服务实行政府指导价，而不是市场调节价，因此，同时也应适用其他专项法律或有关立法的规定。

[9]

　　笔者认为，医患关系与消费关系均属于民事关系，理论上和实践上均无异议。

但是，消费关系和医患关系不同，医患关系比消费关系要复杂得多。

消费关系主要是合同关系，消费者总是通过购买和服务与经营者建立消费关系的，当消费者因利用商品和服务而遭受人身和财产损害时亦可构成侵权关系。

然而，医患关系除了医患合同关系和医患侵权关系外，还有医患无因管理关系和强制治疗关系。

发生交通事故或其他灾难事故时，政府组织施救，将伤者送到医院，医院基于救死扶伤的人道主义而对患者施加救治，常常构成无因管理关系。

国家基于全民健康利益的要求，对某些传染性疾病患者以及疑似患者实行强制治疗，一方面患者必须接受诊疗，另一方面医疗机构则必须提供治疗服务，从而形成强制医疗关系。

对传染性患者和疑似患者以及密切接触者采取强制诊治或检查等措施，目的是为了控制传染病的流行，确保大众的健康。

　　不同的医患关系，法律的调整方法也有区别。

医患合同关系基于当事人的意思表示而建立，贯彻的是意思自治原则。

医患无因管理关系，是以医疗机构所负的救死扶伤的社会义务为基础的，遵循的是民法上无因管理制度所确立的平衡管理人与受益人利益的规范。

强制医疗关系则完全是基于公共利益，所贯彻的既不是当事人意思自治的原则，也不是法律的利益平衡规范，而是国家的公共政策。

《消费者权益保护法》所调整的消费关系基本上是消费合同关系，不存在无因管理的消费关系，更不存在强制性的消费关系。

因此，医患关系无法被消费关系所包容，将医患关系纳入消费者权益保护法，是不合适的。

[10]《消费者权益保护法》规定其适用对象是以生活消费为目的消费者，而在以人体疾病为诊疗对象以及为社会公益而进行的计划生育、强制计划免疫等医疗行为中，就诊者并非出于生活消费的目的而主动、自愿接受相关医疗行为，医患双方所进行的不是等价有偿的市场交易行为，因此，因上述几类医疗行为所产生的法律关系中不能适用《消费者权益保护法》。

而且由于医疗行为的专业性、高风险性、探索性，对于过错和因果关系的认定往往需要鉴定，存在很多专业性规范，涉及利益平衡和价值考量等因素，原则上不应将医疗机构作为消法上的经营者。

　　而对于医学美容、健体（保健）服务等医疗行为，系患者出于美化容貌、健康体形的目的而主动接受医疗行为，具有较强的生活消费目的，此类医疗服务关系适用《消费者权益保护法》是适当的。

比如医学美容等对诊疗效果有明确承诺的，可以适用消法。

　　六、教育培训是否适用《消费者权益保护法》

　　近年来，随着居民生活水平的提高，对教育性消费需求越来越多，在司法实践中应当加强对消费者的保护。

教育服务类纠纷中存在的问题主要如下。

第一，提供教育服务的机构无照经营或者不具备相应资质。

第二，在家教类及专门考试类辅导中，宣传的“名师家教”、“保过班”等与实际教学情况及消费者预期差距较大。

另外，一些费用高昂的保过班宣称考不过全额退款，但在签订的协议中却设置苛刻的退赔条件，或在考生索赔时直接将单位注销。

第三，在各种职业技能类培训方面，存在挂靠名校虚假宣传、培训内容严重缩水等情形。

尤其在厨师、机械师、电脑工程师类培训中以结课后安排工作为诱饵，对消费者进行欺诈。

　　对于教育培训领域中存在的问题主要是教育机构是否属于《消费者权益保护法》规定的经营者。

笔者认为要分情况来对待，对于公立学校（小学、中学、大学）从事的义务教育和法定的学历教育不应当适用该法。

但是对于非学历教育培训、职业技能教育培训，非义务教育阶段学历教育办理的培训班、辅导班和社会培训机构进行的各种教育培训活动应当适用该法调整。

　　七、赠品是否适用《消费者权益保护法》

　　对此问题有两种观点。

第一种意见认为，既然商品和服务是无偿赠送的，根据权利义务对等原则，经营者对此不负有质量担保责任。

另一种意见认为，不管商品、服务是否是无偿赠送的，经营者仍承担一定的质量担保责任，应该负责包修、包换，致消费者损害的应当赔偿，若存在欺诈行为的，消费者还可以主张双倍赔偿。

　　笔者认为，《消费者权益保护法》第44条的规定：

“经营者提供商品或者服务，造成消费者财产损害的，应当按照消费者的要求，以修理、重作、更换、退货、补足商品数量、退还货款和服务费用或者赔偿损失等方式承担民事责任”，该条规定可以看出，只要是经营者提供的商品造成消费者损害的，消费者是可以要求经营者进行赔偿的，并未规定其他前提条件。

因此，附赠商品或者服务发生争议应适用《消费者权益保护法》。

　　注释:

　　[1]刘忠东：

“单位消费也适用消费者权益保护法”，载《法律适用》2005年第3期。

　　[2]王利明：

“消费者的概念及消费者权益保护法的调整范围”，载《政治与法律》2002年第2期。

　　[3]参见天津市高级人民法院《关于审理消费者权益纠纷案件的调研报告》（内部资料）。

　　[4]李振宇、李学迎：

“知假买假行为适用惩罚性赔偿评析”，载《政法论丛》2006年第1期。

　　[5]参见江西省高级人民法院《关于审理消费者权益纠纷案件的调研报告》（内部资料）。

　　[6]同上注。

　　[7]陈栓青、王松芳：

“对用《消费者权益保护法》处理医疗纠纷的不同见解”，载《中华医学院管理杂志》1999年第12期。

　　[8]于岩：

“《消费者权益保护法》实施中的几大误区”，载《法学杂志》2001年第1期。

　　[9]同注[2]。

　　[10]柳经纬：

“保护患者权益不宜搭乘消费者权益保护法的便车——兼谈保护患者权益的立法问题”，载《综合来源》2005年第9期。