关于降低政府成本的若干思考定.docx

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关于降低政府成本的若干思考定

关于降低政府成本若干问题的思考

（衢州市人民政府法制办公室郑金福）

众所周知，人的欲望是无限的，而资源是有限的，这就是经济学家所说的“稀缺性”。

“稀缺性”决定了每一个社会和每一个人都必须作出选择，选择就要决定用既定的资源生产什么、如何生产和为谁生产这三个基本问题，这就是资源配置问题。

经济学最基本、最实质、最简单的内容就是以最小的代价获取最大的效益（这个效益不仅仅指经济效益，同时包括社会效益），而效益与收入、成本是紧密相联系的。

所以，节约已成为当代社会的一种发展趋势。

但我认为，在我国节约首先是政府的节约。

因为，在我国经济和社会发展都是政府推动型的，如果政府没有节约的理念和行动，整个社会的浪费将是无法根除的。

而有的同志一听到政府成本问题就至少会可能发出这样三个疑问：

政府是管理公共事务的，而且我国政府是人民政府，人民政府的宗旨是为人民服务，为人民服务是不应计成本的，政府为什么应讲成本？

政府成本是什么？

如何降低政府成本？

下面，我就这三个问题谈一些个人的不成熟的观点，期望能起到抛砖引玉的作用。

一、政府为什么应讲成本

我认为，简单地说政府应讲成本的原因，一是经济全球

化时代的要求；二是社会主义市场经济体制的要求；三是我国政府成本现实情况的要求。

从经济全球化看，由于经济全球化是各国政府为主推动的全球化，企业之间的竟争就转变为政府之间的竟争，各国政府都在讲成本，我国政府不讲成本，必然无法与他国竟争。

从市场经济体制看，在计划经济体制条件下，政府履行职能的一切收支都由计划来安排，政府没有必要讲成本；而在市场经济条件下，政府除了国防、外交等部分政治统治职能和对关系国计民生的收支发布指导性计划外，政府的经济职能和社会职能的履行都要求尽可能运用市场机制配置资源，这就需要政府讲成本。

从现实的需要看，随着我国经济社会的快速发展，经济社会发展中的不确定因素日趋增多，社会公众对政府履行公共职能的要求越来越高，90年代以来，政府成本一直在高位的基础上仍然不断增长，我国各级政府财政已经不堪重负，有的已经陷入“入不敷出”的境地，以至于不管是落后地区，还是发展中地区，甚至于发达地区，各级政府几乎都在抱怨自己的财政是“吃饭财政”。

政府是为了治理国家而存在的，公众向政府纳税，政府“取之于民，用之于民”，把税收用于治理国家，公众希望政府有相应的绩效。

根据政府绩效的评估理论，成本与效益是评估的两个主要指标。

成本低、效益低的政府可以“平庸”来评价；成本高、效益高的政府可以“物有所值”来评价；成本高、效益低的政府可以“无能”来评价；成本低、效益高的政府则是世界各国所追求的理想政府。

针对目前我国政府成本一直居高不下的情况，有识之士难免要问：

我国政府成本逐年提高的原因是什么？

我个人认为，原因是多方面的，有我国经济社会发展中出现的客观方面的原因，但更主要的是有人们思想观念、政府体制、政府执政能力等主观方面的原因。

（一）思想观念的原因

当前，在政府是否应该追求成本方面主要存在以下思想观念：

一是政府是以政治统治者和社会管理者的身份存在的，在公众中是公平、公正的象征，不应追求成本和效益；二是政府的组织结构不是按照企业的组织结构建立的，不可能像企业那样追求成本、讲效益，而且政府的成本、效益是难以像企业那样核算的；三是政府如果追求成本和追求效益，政府必然会以政治权力与市场主体争利益，发生寻租行为，这对市场主体显然是不公平的，也不符合市场经济体制的要求。

诚然，政府在某些领域、某些时候、某些场合下是不应该或不可能讲成本，但这些项目所占的比例是不高的，高比例的项目是应该讲成本的。

（二）政府体制的原因

我国的政府体制有非常明显的特殊性：

一是层级多。

从

中央开始，我国有国家、省（直辖市、自治区）、市（地区）、县（自治县）、乡（镇）五级政府，同时，这五级政府之间的关系错综复杂。

二是职能多。

政府职能涉及经济社会生活的方方面面，改革、发展、稳定无所不包，政府错位、越位和失位、缺位的现象比比皆是，政府就像一支消防队，一天到晚忙于救火；而且，随着社会分工的发展，职能刚性增加。

三是机构多。

有职能必须有机构，一般来说，县一级政府都有30个以上的工作部门，市一级政府有40个以上的工作部门，省一级政府至少有60个以上的工作部门，政府机构队伍十分庞大。

四是人员多。

由于层级多、职能多、机构多，带来的必然是人员多，因为有事必须有人干，有“庙”必须有“方丈”、有“和尚”，“和尚”还必须有分工。

（三）政府执政能力的原因

政府执政能力的高低直接影响了政府成本。

根据有关专

家的观点，衡量政府执政能力高低有三个变数：

一是政府行政反应的灵敏度。

现代社会各种各样的难以预测的问题随时都有可能发生，一个问题从产生到被提上政府议事日程的时间越短，政府行政的反应越灵敏，则执政能力越强，因此，政府行政反应的灵敏度是检验政府执政能力的一个重要指标。

二是政府决策的科学性和执行的程度与速度。

一个问题一旦被政府提上议事日程，政府为解决这一问题的决策过程随之开始，决策的科学性越强，越有利于问题的解决；同时，决策形成后，贯彻落实的速度越快程度越深，公众对政府的信任度越高。

因此，政府决策的科学性和解决问题的程度与速度是检验政府执政能力高低的二个重要指标。

三是政府行政结果的满意度。

政府的行政目标是取得社会公众的普遍认可，一个问题从接受直到解决，这是政府的行政过程，广大社会公众这一过程产生的结果满意度越高，说明检验政府执政能力越强，这一指标是最为重要的指标，因为最关心的是结果，而不是过程。

当然，从政府的职能看，政府不可能事事讲成本，特别是政府在履行突发性公共安全方面等方面的职责时，不可能过多地考虑政府成本问题，我这里所以说“不能过多地考虑”，并没有说“不考虑”，是因为政府履行这方面的职责，也应在事前做好相关方面预防工作，并做好突发性事件应急预案的制定，防止突发性事件的发生，即使发生了也可把损失降低到最低到限度。

二、政府成本是什么

目前，学术界对政府成本还没有统一认可的概念，我们

不妨从成本、政府、政府职能等基本概念出发来研究政府成本是什么。

（一）基本概念

1、成本。

众所周知，在市场经济条件下，成本是经济

学家为了核算企业经济效益而创设的一个概念，因此，成本是指企业在一定时期内生产和销售一种产品所需的全部费用。

主要包括消耗掉的生产资料的价值、支付给劳动者的报酬和管理费等。

换言之，成本等于收入减去效益，可见成本是衡量企业工作质量的一个重要指标。

2、政府。

从理论上说，政府即国家行政机关，是国家权力机关的执行机关，在我国为国务院（中央人民政府）和地方各级人民政府。

根据我国的国情，我国中央和地方各级人民政府包括政府的组成部门和直属机构。

（本文是为了研究政府成本，从政府成本开支的范围出发，所指的政府泛指我国各级党政机关，各级人大机关、政协机关，法院、检察院，总工会、共青团、妇联等群众团体，因为它们的正常运行经费都是靠政府的财政支出来维持的。

）

3、政府职能。

是指政府在一定的历史时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。

它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。

它随着社会的发展而变化。

从政府的阶级性和社会性来划分，政府的基本职能有二个：

一个是阶级统治的职能，即维护统治阶级的统治，执行统治阶级的意志；一个是社会管理的职能，即国家政治、经济、文化、教育等各种社会事务的管理。

中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对政府职能进行了综合概括，指出政府职能主要是指中央和地方政府对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。

4、政府成本。

综合上述概念，我们不妨称政府成本是政府履行职能过程中所发生的各种费用和开支，以及由其所引发出的当期和未来一定时期内的间接费用和开支。

这一概念显示，从一定的意义上说，政府投入或政府支出即为政府成本。

（这是政府成本与经济学概念成本的最大不同之处，也是人们对政府成本最难理解之处。

）

与经济学成本的核算一样，为更加准确地核算政府成本，政府成本可根据不同的标准进行分类。

如根据政府成本的（性质）不同可分为经济成本和社会成本；根据政府成本发生的时期不同，可分为当期成本和长期成本；根据政府成本的变动性不同，可分为固定成本和变动成本；根据政府成本收益性的不同，可分为公共成本和经济成本，等等。

（二）政府成本的构成

根据上述概念和公共财政学的理论，结合目前政府运行

中主要成本支出的实际和新时期政府发展的需求，我认为，政府成本的构成项目主要（或政府成本项目）有：

1、人员成本。

是指政府工作人员中由财政直接支付工资等所发生的支出，以及由财政直接对个人、家庭的补助支出。

即目前财政收支表中的人员支出和对个人及家庭的补助支出。

如公务员的基本工资、津贴、奖金、社会保障金等支出，以及离休（退休、退职）费、抚恤和生活补助费、医疗费、住房补贴等支出。

2、教育成本。

是指政府公务人员的教育、学习和业务培训等所发生的支出。

即目前财政收支表中的培训费等，如公务人员的培训费、图书购置费等支出。

3、社会保障成本。

是指政府为建立健全社会保障体系所发生的支出。

如养老保险、医疗保险、失业保险等支出。

4、办公成本。

是指政府为履行日常管理职能的所发生的支出。

即目前财政收支表中的绝大部分项目公用支出。

如办公（办公设备购置）费、水电费、通讯邮政费、差旅费、招待费、福利费、劳务费等支出。

5、会议成本。

是指政府召开各类会议所发生的支出。

即目前财政收支表中的会议费。

如会议的场租费、就餐费、住宿费、会议材料费等支出，政府层层会议布置工作等发生的支出。

6、交通成本。

是指政府在日常管理活动中所发生的各类交通费用支出。

如交通设备购置费、会议交通费、出差交通费等支出。

7、接待成本。

是指政府公务活动接待所发生的各项费用。

如接待来宾的住宿费、就餐费、礼品费等，外出考察的住宿费、就餐费、交通费、礼品费等支出。

8、节庆成本。

是指政府在我国传统民族节日或值得地方纪念的日子举办各类大型庆典暨经贸活动和外出举办各类大型经贸活动所发生的支出，如我市的孔子旅游文化节、衢州上海农产品推介会、旅游产品促销会等发生的支出。

9、公共设施成本。

是指政府为建设或改善公共设施硬件所发生的支出。

如城市道路、公园、广场、办公楼等设施的建设等发生的支出。

10、决策成本。

是指政府对重大事项进行决策和因决策失误所发生的支出。

如决策方案的制定、论证、审批等支出，某一重大事项决策失误造成的资源浪费等发生的支出。

11、执行成本。

是指政府执行已经决策的事项所发生的支出。

如对重大工作的部署、督促、检查、落实所发生的支出；又如对重大项目的建设、管理等所发生的支出。

12、监督成本。

是指政府对执行决策的部门和决策执行结果进行监督所发生的支出。

如执行部门是否严格控制支出，决策的执行情况是否达到预期的目标。

13、改革成本。

是指政府为适应经济社会的发展需要而进行一系列改革所发生的支出。

如政府为适应市场经济的要求而进行的政府机构改革等发生的支出。

14、体制成本。

是指因政治制度、政府体制、政府运行机制的设置所发生的支出。

如我国各级党委、人大、政府、政协分设的政治体制、从中央到乡镇的五级政府体制等发生的支出。

15、商务成本。

是指政府为争取某重大工作或重大项目所发生的商务（或交易）支出。

如我市为争取设立某机构所发生的支出，争取某某大公司来衢落户所发生的支出。

16、信息成本。

是指政府由于信息不对称而发生的成本。

如政府没有及时掌握国家政策的变化而发生的支出，政府没有认真吸取兄弟地区的教训而发生的不必要支出。

17、公共安全成本。

是指政府为了应对各类突发的公共安全事件所发生的支出。

如应对地震等自然灾害所发生的支出，应对重特大交通事故所发生的支出。

当然，政府成本项目（不仅仅是上述这些，还有未能穷尽的项目；同时也）不是一成不变的，而是发展变化的。

随着时代的推移和社会的变迁、政府的深化改革，新的政府成本项目将会出现，一些旧的政府成本项目将会消失。

但发展的趋势是有限责任政府的逐渐得到充分体现。

三、政府如何降低成本（降低政府成本的途径和对策）

根据微观经济学的理论，企业降低成本的主要途径有提

高劳动生产率、节约原材料和企业管理费用等。

但政府降低成本的问题要比企业复杂得多，其主要途径目前仍是全世界的共性难题，最大的难题之一就是相当一部分成本无法量化分析。

从我国国情出发，在意识、体制、人员素质角度，我个人认为，降低政府成本的途径和对策主要有：

（一）确立政府成本的意识

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，广大市场主体

的成本意识逐渐增强。

在社会主义市场经济体制下，政府具有双重主体身份，即既是公共事务管理主体，也是市场主体之一。

政府作为市场主体之一，应追求经济效益，就必然要关注成本，这一点不难理解。

但作为公共事务管理主体，虽然不能片面地追求经济效益，可也应讲究管理效率，也应关注成本，这在计划经济体制下是难以理解的。

因此，确立政府成本的意识是非常紧迫和现实的需要。

我个人认为，目前我们至少应确立以下意识：

1、人人既成本的意识。

根据我们前面的分析，政府最大的成本支出之一是与人员有关的成本支出。

政府工作人员的基本生活、基本医疗、基本养老费用，教育、学习、培训费用等等，每人都有相应的人头经费，多一个人就多一份人头经费开支。

2、事事既成本的意识。

政府履行的每一项职能（即每做一件事），都必须支出相应的成本，也就是说，政府履行的职能或许可的事项越多，支付的成本就越大。

因此，可以由政府之外的市场主体履行的职能，应该交给市场主体履行；只有除政府之外的市场主体不愿或不应履行的公共职能，才由政府履行。

3、层层既成本的意识。

这里有二方面的含义，一方面是政府的管理层次越多，政府成本支出越高；另一方面是每一管理层次设置的部门越多，政府支出的成本也就越高。

4、程序既成本的意识。

政府行政运行的程序越复杂，所需的时间就越长，涉及的部门和人员就越多，相应的成本支出也就越高。

5、机会既成本的意识。

政府的资源（包括经济资源、社会资源和自然资源）是有限的，不是取之不竭、用之不尽的，政府把某一资源用于了这一领域（支付了成本），也就意味其他领域失去了这部分资源，也许这部分资源投入其他领域能够为政府带来更高的经济效益或更好的社会效益。

（二）进一步开展政府体制改革

建国以来，我国坚持不懈地进行了十二次大大小小的政

府机构改革（政府体制改革），特别是80年代以来的6次改革，取得了较为明显的成效，这是有目共睹的。

我国历次政府体制改革最为成功的经验，我认为，可以概括为：

一是明确了与时俱进的改革指导思想，每一次改革都与同一阶段的经济体制改革相适应；二是突击了转变政府职能的改革重点，探索出一条“定职能、定机构、定人员”的改革科学程序；三是采取了渐进式的改革方式，较好地处理了改革、发展、稳定三者的关系。

但不可否认，我国的政府体制与经济社会发展的要求仍然存在诸多不相适应的问题，如政府治理的理念问题、政府职能定位问题、政府行政的方式问题、政府体制改革的法制保障问题，等等。

因此，进一步开展政府体制改革已经势在必行。

首先，要确立相应的现代改革理念。

根据与时俱进的要求，在经济全球化的条件下，结合我国的国情和经济体制改革的实际，摈弃一些传统的政府理念，借鉴国外政府的现代改革理念，整合近年来一些有识之士提出的现代改革理念，我认为我国政府体制改革应确立以下主要现代理念：

一是市场机制的理念，这是政府体制改革最基本的理念。

这一理念认为，政府与市场的关系是对立统一的辩证关系，政府与市场应该有机地融合起来，政府在确保公开、公平、公正的前提下，应该充分地发挥市场机制的作用；二是有限政府的理念，这是与传统的无限政府理念相对立的。

这一理念认为，政府的职能、权力和责任在时间上、空间上都有一定的范围、一定的边界、一定的限度的，政府应该在职能范围内履行权力，承担责任；三是法治政府的理念，这是与传统的“人治”政府理念相对立的。

这一理念认为，政府治理国家要严格依法行政，遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，从“人治”逐步走向法治；四是服务政府的理念，这是与“管制”政府理念相对立的。

这一理念认为，政府的行政手段应从主要依靠“管制”手段转变为主要依靠服务手段为主，真正体现权为民所用、利为民所谋；五是透明政府的理念，这是与保密政府理念相对立的。

这一理念认为，政府的决策、执行、监督等工作程序和工作结果，都要遵循公开、公平、公正的准则，接受广大人民群众的监督。

其次，要科学准确地设定政府职能。

根据“三定”的要求，科学准确地设定政府职能是政府体制改革的一项基础性工作。

由于政府职能涉及到方方面面，相当复杂，这里主要谈谈应遵循的主要原则。

一是依法设定的原则，即政府职能的设定要有明确的法律法规的依据，并且要按照法定的程序设定；二是与时俱进的原则，即政府职能的设定应随着时代的变化而变化，不能一成不变；三是责任与权力相统一的原则，即必须权责相对应，拥有一定的权力，就应承担相应的责任，反之，承担一定的责任，就应拥有相应的权力；四是精简、统一、效能的原则，即政府职能要少而精，上下尽可能一致，而且办事效率高、效果显著；五是决策、执行、监督统分结合的原则，即政府的决策、执行、监督三大职能分开，决策的调整由决策者根据执行、监督的信息反馈作出，决策结果由执行者执行，执行的效果由监督者判断，决策的准确性由社会监督。

再次，要建立健全改革的法制保障。

我国政府体制改革可以说一直没有停止过，取得的成效有目共睹，反复的结果也人所共知，我个人认为，存在问题的主要原因这是政府体制改革没有纳入法制化的轨道，以致许多在实践探索中形成的好经验、好做法没有及时得到巩固。

我们应该从以下几个方面建立健全政府体制改革的法制保障：

一是高度重视法治建设。

现代社会要法治还是要“人治”已经是不争的意识，市场经济是法治经济，我们的目标是要建立的是社会主义法治国家，试问政府自身的改革和发展都没有纳入法制化轨道，如何实现法治国家这一目标？

二是加快立法进度。

在整合现有法律法规的基础上，抓紧研究制定《政府组织法》、《机构编制法》等法律法规体系，做到有法可依。

三是坚持依法改革。

在有法可依的前提下，政府体制应严格按照法律法规规定的内容和程序进行改革。

四是严肃追究违法行为。

为维护法律法规的严肃性，对在改革过程中出现的违法行为，要依法进行追究，确保政府体制改革的顺利进行。

（三）提高政府工作人员的综合素质

政府的行政行为是由政府工作人员履行的，因此，政府

工作人员的素质的高低与政府成本的高低有高度的正相关关系。

我认为，为了降低政府成本，政府工作人员除了应确立相应的成本意识外，还应具备以下综合素质：

1、确立为人民服务的理念。

确立这一理念必须认识到：

一是中国共产党是执政党，为人民服务是党的宗旨，人民政府应该一切从人民的根本利益出发；二是我国是社会主义国家，人民的政府，人民是国家的主人，为人民服务是各级政府行政的最基本准则；三是作为人民政府的工作人员是人民的公仆，应该一切相信人民、一切依靠人民、一切为了人民，运用人民赋予的公共权力，最大限度地整合经济社会资源，满足人民群众不断增长的物质和文化生活的需要。

2、具有开拓创新的能力。

开拓创新需要自我否定的勇气。

一是要解放思想，与时俱进，具有创新精神和创新勇气；二是掌握创新方法、技能，培养创新思维方式；三是敏感地对待新生事物，善于发现新问题、分析新情况、提出解决问题的新思路；四是面对突发事件，头脑清醒，科学分析，果断行动，整合各种资源，有序应对。

3、提高驾驭市场经济的能力。

市场机制是人类社会迄今为止配置资源的最为有效的方法。

一是具有市场经济的意识，认识到政府与市场的关系是对立统一的关系；二是掌握市场经济规律，科学分析社会主义市场经济体制条件下政府工作出现的新情况、新问题；三是在政府工作中充分运用市场经济机制，弥补政府“失灵”，从而提高政府效能。

4、加强调查研究的能力。

一是深入实践第一线开展调查研究，实事求是地讲真话、写实情；二是深入到群众中，及时反映群众想法、做法，总结群众的首创经验；三是掌握科学的调查研究方法，善于发现问题、分析问题，准确把握事物发展的历史、现状和影响；四是积极探索事物发展的规律，预测发展的趋势，提出解决问题的建议。

5、坚持不断学习的能力。

一是树立终身学习的理念，

坚持理论联系实际，讲究学以致用；二是根据自己的知识结构和工作需要，从理论和实践二个方面不断积累知识与经验；三是掌握科学的学习方法，及时更新相应的知识、技能；四是拓宽渠道，不仅要向书本学习，而且要向实践学习、向他人学习。