中国城镇养老保险制度改革方向基金积存制抑或名义账户制.docx
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中国城镇养老保险制度改革方向基金积存制抑或名义账户制
（中山大学岭南学院中山大学社会保障研究中心）
摘要：
对中国城镇养老保险制度改革方向的探讨，应当考察养老金制度向基金积存制转轨的实质及其对经济的阻碍。
养老金制度向基金积存制转轨的实质是“被动型赤字财政政策+缴费确信型现收现付制”，运作模式改变的只是给付方式，由原先的待遇确信型变成缴费确信型，并无从全然上改变原有现收现付的筹资方式。
养老金制度向基金制转轨不能应付人口老龄化风险，却使得国家在财政政策运用上陷入被动的局面，给经济带来挤出效应、市场扭曲与逆向收入再分派等诸多负面阻碍。
中国目前缺乏有效的投资渠道，资源配置效率不高且收入分派状况恶化。
改革的匡正之道，应是立足于成立非纳费型国民基础养老金打算与缴费型名义账户制打算相结合的大体养老保险制度，提升制度鼓励，排除劳动力流转障碍，实现统筹城乡和谐进展。
总之，基金积存制不是养老金制度改革需要达到的真正目的，名义账户制模式才是养老金制度改革的目标归宿，是优化部份积存制技术线路的不贰选择。
关键词：
转轨，挤出效应，市场扭曲，逆向收入再分派，基金积存制，名义账户制
一、研究问题的提出
当前中国在城镇探讨成立一个现收现付的统筹账户与基金制个人账户相结合的部份积存制模式的大体养老保险制度。
为了解决改革初期个人账户“空账”
运行的问题，中国于2006年在11省市展开试点，依照参保人工资额的3%—8%做实个人账户。
由于资本市场存在高风险，做实的个人账户资金目前仅限于银行协议存款与购买国债，年收益率为2%，尚不抵通货膨胀率。
有的地域在个人账户做实后，统筹账户显现亏空，不得已只好依托地址债券乃至银行贷款支付养老金，而贷款利率远高于协议存款利率。
这一收益率严峻倒挂的现象专门值得咱们反思：
向基金积存制转轨、做实个人账户可否帮忙中国解决养老金支付危机？
什么才是中国城镇养老保险制度改革的可行方向？
综观主张养老金制度向基金制转轨的研究文献，要紧的观点有：
第一，现收现付制的收益率为萨缪尔森的生物收益率，当人口增加率为负时，养老金体系将显现支付危机。
成立基金制的个人账户进行养老金投资，以收定支，有助于应付人口老龄化到来时的养老金支付风险。
第二，传统的现收现付模式对个人储蓄存在“挤出效应”，减少了资本积存，阻碍经济增加，并因此降低了资本/工人比率，致使生产率下降，工资降低，必然程度上是一种“劫贫济富”的分派。
第三，基金积存制能通过提高运营效率来增进社会福利。
在代内再分派上，基金积存制是中性的，乃至能降低基尼系数、改善传统模式下的收入分派不平等状况。
而且，当“艾伦条件”再也不知足时，公共养老金制度向基金制转换能改善代际收入分派效率。
上述第一个观点事实上以为，基金收益率独立于经济增加率，积存制似乎不受人口老龄化与低经济增加的阻碍。
但是，这只是一个“合成的谬误”（Fallacyofcomposition）。
事实上，少子老龄化的结果是基金的实际收益率下降，这一点已由巴尔等人给予了理论性的证明。
现收现付制存在“挤出效应”
的结论来自新古典经济增加理论，当存在代际财富转移或在新经济增加理论下，这一结论不成立。
在收入再分派效率方面，基金制派的观点忽略了转轨本钱，考虑到转轨本钱，两种筹资模式的收益率实际上是一样的。
国内文献方面，很多学者主张中国实行基金积存制。
郭树清与赵耀辉等学者以为，基金积存制对个人有明显的鼓励机制，通过完全积存，以收定支，不仅能够幸免人口老龄化时养老基金的支付风险，而且形成大量强制性的长期储蓄，为经济进展提供有力的资金支持。
因此，把个人账户由“空账”做成实账是中国公共养老金制度改革的关键。
但更多学者对中国实施基金积存制的必要性与可行性提出了质疑：
第一，中国当前的经济处于动态无效状态，而且资本市场不具有养老金投资的条件，目前养老金制度向基金制转轨从机会上说并非适当。
第二，从人口老龄化与现收现付制的定量关系上分析，中国的现收现付制仍然是可持续的。
第三，资本市场存在很高的投资风险，很难保证养老基金的收益，积存制并非能解决老年人实际取得的保障水平不下降的问题，反而加大了支付风险。
郑秉文进一步指出，名义账户制能够幸免基金积存制下的转轨本钱问题，能提供加倍平安靠得住的收益，具有较高的透明度与较好的可携带性，有利于扩大保障的覆盖面，是成立养老保障长效机制的理性选择。
关于养老保险制度两种筹资模式——
现收现付与基金积存孰优孰劣和如何选择的问题，理论界不乏讨论，20世纪末、21世纪初该问题一度成为争辩的热点。
但咱们并非从无到有成立养老金制度，包括中国在内的世界上大多数国家在养老金制度成立之初就采纳了现收现付制模式。
养老金制度的初始模式关于改革成效有着决定性的阻碍。
因此，站在转轨的角度来考虑养老金制度的模式改革问题尤其重要。
迄今为止，鲜有文献从转轨的角度分析养老金制度改革，一系列问题有待厘清：
养老金制度向基金积存制转轨究竟为咱们提供一个如何的运作机制？
给宏观经济带来哪些阻碍？
养老金制度转轨可否如基金制派所宣称的能够提高市场效率、增进社会福利？
笔者尝试通过考察养老金制度向基金制转轨的实质及其对经济的负面阻碍，拓展对转轨问题的理论熟悉，彰显中国实施名义账户制养老金制度的必要性并提出相应的制度架构。
二、养老金制度向基金积存制转轨的实质
在基金积存制或部份基金制的实施成效中，转轨本钱是一个关键的因素。
因为对由现收现付制转化为基金积存制的部份，年轻人需要为自己的基金积存制账户缴费，再也不为旧制度下被转换的现收现付制账户缴费，这必然造成巨额的养老金缺口，同时期老年人的养老金却仍然需要年轻人来解决。
于是，年轻人既要负担同期老年人的养老金支付，又要为自己以后的养老金缴费，形成二重负担。
而且，由于养老金缺口资金数额之大，转轨本钱的消化不是一代年轻人所能经受的，而是由转轨后各代人一起担负的一个漫长的进程。
关于转轨造成的巨额养老金缺口，国家需要采取有效的方法筹措资金加以解决。
很多学者建议发行国债（孙祁祥，2001）或税收渠道（王燕，2000）来解决。
显而易见，若是能用税收或其他非赤字财政手腕来解决养老金缺口问题，就不需要进行模式转换去解决养老金支付危机，只需要求养老金制度能够提供对缴费主体的鼓励，支付窘境的问题就能够取得解决。
因为转轨分流一部份养老金缴费，致使养老金的缺口规模更大。
关于转轨本钱的解决方式，能够排除非赤字财政手腕（如征税、划拨国有股、发行福利彩票等），咱们不妨以发行国债为例来讨论。
转轨进程的资金流向如图1。
其中，①②③④项为第一期（转轨期）的资金流向，用单箭头表示，⑤⑥⑦⑧项为第二期的资金流向，用双箭头表示。
养老金制度转轨时处于工作期的一代将资金②交给国家用作专项投资④，进入资本市场投资或购买专项国债，投资回报⑥在第二期即为工作一代的养老金⑧。
为了弥补转轨造成的养老金缺口，国家发行国债取得资金①作为退休一代的养老金给付③，这部份资金并未在经济中运营增值，第二期只有再次发行国债来归还，取得资金⑤给付国债本息⑦，兑现当初的支付许诺。
由于经济中仍存在国债，若是不是用税收或其他财政手腕来填补这一债务缺口，这一进程将一直延续。
关于这一进程，咱们完全能够换一个角度来考察。
能够将资金③、④的来源别离视为②、①，退休一代的养老金仍由当前工作的一代支付，后者的养老金⑧由下一代的养老储蓄支付，如此重复至各代。
于是，资金流①④⑥⑦能够看做一个独立的进程，用虚线的方框标示如图。
这一进程咱们较为熟悉，其实质确实是一个增加财政赤字的扩张性财政政策。
在整个转轨进程中，养老金的筹资方式仍然是现收现付制，只只是采取了缴费确信型的给付方式。
图1养老金制度向基金积存制转轨的资金流向图
依照图1的分析，咱们明白，养老金制度向基金积存制转轨的实质实际上是“被动型赤字财政政策+缴费确信型现收现付制”。
在转轨后长达一代人的工作期，国家都是被动地实施扩张性的赤字财政政策。
之因此称为“被动型赤字财政政策”，是因为与传统的相机选择的扩张性赤字财政政策不同，政府需要为这一项巨额资金寻觅适合的投资渠道，如何能保障其长期稳固收益是一个棘手的难题。
而相机扩张的赤字财政政策是在经济疲软的宏观环境中主动实施的，其目的是拉动内需，实施额度相机确信，容易确信适合的投资渠道，实施本钱较低。
由此看来，向基金积存制转轨的情形下，养老金制度运作并无从全然上改变原有现收现付的筹资方式：
经济中仍然是工作一代供养退休一代。
与转轨前的现收现付制模式相较，新制度产生的区别只有两个：
一是改变了给付方式，由原先的待遇确信型变成了缴费确信型，养老金收益来自基金的投资回报，变得更为不确信；二是联系整个宏观经济活动来看，决策当局不能不采取赤字财政政策，在宏观财政政策运用上陷入被动的局面。
以为养老金制度向基金积存制转轨能够解决养老金支付问题的主张，是把养老金运作与整个宏观经济割裂开来，能够说不仅是犯了合成的谬误，而且也犯了“分离的谬误”。
三、养老金制度向基金积存制转轨对经济的阻碍
养老金制度转换为基金制模式会从宏观层面与微观层面给经济带来诸多负面阻碍，要紧表现为对私人资本的挤出、扭曲竞争性市场与逆向收入再分派等方面。
前二者来自向基金积存制转轨与实施的整个进程，后者来自基金积存制的具体实施时期。
（一）挤出效应
为了弥补转轨造成的养老金赤字，国债是被动发行的。
从转轨开始的时刻起，在一代人的缴费期国家都要增发新债，发行额依照积存制的账户规模来确信。
在许多国家，公共养老金打算都是最大的财政项目，养老金制度转轨致使的国债发行规模是相当可观的。
由于并非能确保经济在整个一代人的工作期均处于需求不足的状态，存在着大量闲置资金，发行国债不可幸免与私人部门争夺资金，产生挤出效应。
在利率市场化环境下，将通过拉抬市场利率对私人投资产生负面阻碍。
关于这一消极阻碍，政府难以诉诸赤字货币化的手腕予以排除，该手腕受限于经济中通货膨胀的压力，不是任何时期都能够利用的。
再者，赤字货币化的本质是征收通货膨胀税，如前所述，若是能够采取赤字货币化的手腕，也就没有进行养老金制度转轨的必要，直接货币化即可解决原有养老金制度的支付缺口问题。
“艾伦条件”
再也不知足被以为是养老金制度摒弃现收现付制，代之以基金积存制的一个重要理由。
这种情形下经济中的利率高于自然增加率。
尽管人口老龄化趋势致使人口增加率n降低，但这种经济体中储蓄不足，利率相对太高，伴随养老金体制转轨，国债发行的规模不断增加，国债利率必将成上升趋势。
一旦国债的利率r高于经济增加率g，国债发行的可持续条件就被打破。
这会向投资者传递一个信号，即政府无力平稳预算。
随着人们对政府偿债能力慢慢失去信心，政府将很难通过市场化途径发行国债为养老金赤字融资。
但养老金制度转轨造成的赤字规模是刚性的，为了维持币值稳固，这时就只有通过行政手腕强制发行国债，直接挤占私人投资。
因此，若是说现收现付制存在挤出效应的话，向基金制转轨一样存在挤出效应。
另一方面，在公共养老金的投资运用上也会产生对私人资本的挤出。
公共治理下的养老金投资是由政府部门主导来开展的。
尽管在某些情形下，公共投资也能产生“挤进效应”，公共资本投资于某些基础设施建设领域，改善投资环境，必然程度上能够产生正的外部效应，提高私人资本的生产能力，挤进私人投资。
但一样来讲，基础设施类建设投资周期长，投资回报率较低。
在这方面日本与新加坡的养老金投资均有失败的例证。
公共养老金的性质决定了其投资方向有别于传统意义上的公共投资，养老金投资的目的是取得高额稳固的收益，也就决定了它应当投资在高回报率的盈利性项目上，从而必将造成对私人资本的挤出。
即便在非充分就业、大量资源闲置的情形下，大规模养老金投资的挤出效应仍难以幸免。
养老金制度的模式转换以国家欠债为代价，养老金投资的机遇本钱事实上确实是国债的机遇收益率。
随着国债发行的规模增加，它的边际机遇收益率递增，而养老金投资的边际回报率递减。
关于规模庞大的养老基金，经济中并非能保证存在如此之多高回报的投资项目，能使其投资的边际回报率超过发行国债的边际机遇本钱。
专门地，在政府部门主导下，当投资显现低效率，致使其收益低于机遇本钱，最终只有靠自身特许下的垄断性定价权来保障其收益，其实质是一种变相的税收。
从那个意义上说，公共养老金投资一样挤出了私人投资与个人消费。
（二）市场扭曲
公共养老金制度的本质属性与首要目标是要应付老年收入风险，为全社会老年人提供平安的收入保障。
平安性与稳固性是公共养老金制度运营的第一目标。
在基金积存制的运作进程中，需要将数额庞大的公共养老金投入资本市场或直接投资于实体项目。
资本市场的特点是高风险、高回报，这一特点显然与公共养老金制度的运营目标相冲突，冲突的结果确实是产生市场扭曲、降低资源配置效率。
就私人治理的“智利模式”而言，在养老基金投资的委托—代理关系中，由于存在多个代理人，为了保障养老金收益的稳固性，防范信息不对称带来的道德风险和逆向选择问题和资本市场波动带来的投资风险，私人治理下养老基金的市场监管超级重要。
出于自身金融环境与宏观经济稳固性等因素考虑，实施基金积存制的大多数国家只能采纳严格的限量监管模式。
这除会使公共养老金的投资渠道受到限制，最终阻碍投资回报率之外，严格的投资限制政策与规模经济方面的因素有可能使养老基金向少数几家大公司集中，形成垄断趋势。
在智利，一系列投资限制政策使养老金投资集中在为数不多的几十家大公司，而且，制度成立之初的20多家养老基金公司至2005年仅剩6家，其中3家大公司占据市场份额的70%以上，养老基金行业成为一个被扭曲的市场，市场竞争效率受到明显阻碍。
在公共治理的中央公积金模式下，养老金由国家集中治理，基金投资由国家统一运作。
由于国家承担养老金投资最低收益保障的风险，国家干与资本市场的市场化运作不可幸免。
养老基金一旦成为大股东，政府部门就可能进入公司董事会，即便没有进入董事会也能够利用投票权来施加阻碍，直接或间接地对公司的经营决策及其治理结构进行干与。
干与的结果极可能确实是致使资源误置，乃至裙带关系泛滥。
另一方面，养老金投资使政府自身处于作为养老金资产受托人和制度监管人之间，和投资决策者和社会治理者之间的利益冲突当中，最终可能致使以政治目标代替经济目标，使得资源的市场配置机制扭曲，降低投资效率。
事实上，进行养老金制度转轨，若是不能将养老金进行市场化运作，在转轨进程中为养老金筹资而强制性地大规模发行国债、挤出私人资本的同时，就已经造成了资源配置的扭曲。
中国的资本市场尚不完善。
这一完善需要一个时刻进程，不可能一蹴而就。
养老金制度转为基金积存制模式，不宜采取私人治理的模式将养老金投入资本市场运作，可能的选择是采取公共治理下的投资方式。
大规模的养老金投资将意味着政府直接参与市场运作，增加政府对资源的占有规模和操纵程度，减少私人企业和个人对资源的占有和操纵。
这关于有着特殊二元经济结构（国有经济与民营经济各占半壁河山）的中国来讲，实质上确实是增加市场经济中的国有化程度，促使国有行业扩张，最终给市场效率与就业格局带来负面阻碍，加重当前悄然恶化的第一次收入分派格局。
（三）逆向收入再分派
在收入再分派方面，基金积存制并非如有的学者所言，每一个人为自己的以后积存财富，多缴多得，是一种中性的收入再分派。
相反地，基金制致使逆向的收入再分派。
关于公共治理下的投资方式，投资决策由行政方式决定。
政府部门作为养老金投资主体，集监管者与投资者于一身，既非受益主体，也非投资风险的最终承担者。
鼓励—
约束机制的缺乏使得它没有降低本钱的动力，却极有可能追赶自身利益，造成养老金的损失与社会资源的浪费。
这一现象背后隐含的结果，确实是养老金制度参保成员与养老金投资相关参与主体之间的隐性收入再分派。
在具有优良监管环境的新加坡，据国际货币基金组织（IMF）的有关资料估量，“中央公积金”的行政治应当局“中央公积金局”（SGIC）在整个20世纪90年代的年均收入至少是10%，远远高于记入“中央公积金”账面%的名义收益率。
事实上，政府一直在通过其投资公司和其他政府操纵下的公司进行中央公积金投资，但是，这些基金到底投资何处、业绩如何、有什么投资规定等信息，公积金成员很难确切取得。
公共养老金制度成员大部份是一般劳动者，不利的收入再分派结果由此产生。
其他经济体的情形咱们未及考察，从头加坡的情形来看，逆向收入再分派的结果可见一斑。
来源：
《学术月刊》2020年第6期
责任编辑：
奇奇
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