深圳市保障性住房产业研究分析教材.docx
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深圳市保障性住房产业研究分析教材
深圳市保障性住房产业研究分析
一、现状分析
1.住房保障形势
经过30年的发展，我市居民的居住水平有了显著改善。
但是由于快速城市化和过度市场化，我市的住房发展出现三个结构性难题：
一是户籍人口与外来人口比例倒挂，户籍人口住房自有率达76%，而全市常住人口住房自有率才40%；二是住房保障工作相对滞后，政策性保障性住房只占总量的6.6%，商品房与保障房比例悬殊；三是户籍低保家庭廉租住房保障实现了“应保尽保”，户籍低收入家庭的住房困难问题基本得到解决，但是商品住房价格上涨过快，广大人才和“夹心层”家庭买不起房、租不起房，存在较大的“住房难”问题。
当前，我市住房保障覆盖的主要目标人群已转移到户籍住房困难家庭和各级各类人才，所需规模较大、区域分布不均衡、租售比例与需求不符、建筑面积与市民期望存在差距等结构上的矛盾也比较突出。
立足深圳未来30年发展，“十二五”时期是住房保障建设全面推进，实现“住有所居”的关键时期，是住房保障思路大胆创新，破解我市人才流失、产业迁移、经济发展瓶颈的攻坚时期，是优化保障性住房建设和运营模式，建立绿色生态保障环境和引领低碳生活模式的重要时期。
通过住房保障工作先行先试，创新保障性住房土地、资金、建设、管理等政策，引导资源合理配置，增强经济社会发展动力，创建人才宜聚、住房宜居的城市环境。
2.深圳市保障房需求
（一）深圳市保障房主要类型
类型
保障方式
分配类型
筹建渠道
受众群体
廉租房
政府以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅
只租不售
向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房
深户特困户家庭；
深户低收入人群
公共租赁住房
由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租
只租不售
解决新就业职工等夹心层群体住房困难
新的大学毕业生；
深户人才；
低收入者
经济适用住房
以微利价向城镇中低收入家庭出售的具有社会保障性质的商品住宅
微利价出售
（购买五年后取得产权，若出售超50%增值收益归政府）
由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造
深户低收入家庭；
历史遗留问题住房人群
政府特定人群
安居型商品房
政府提供政策优惠，限定套型面积、销售价格和转让年限，按照规定标准，面向符合条件的家庭、单身居民配售的具有保障性质的商品住房
限价出售
（购买十年后才能取得完全产权，售价不超过商品房均价的七成）
由政府组织房地产开发企业主要采取市场化运作方式筹集、建设
深户人才；
夹心层即中等偏低收入家庭
（二）保障房适用人群
（1）为8万户符合条件的户籍住房困难人群实施住房保障。
2011—2015年，为8万户户籍住房困难人群安排住房保障。
其中，通过提供廉租住房和货币补贴方式对符合廉租住房保障条件的户籍住房困难人群实现应保尽保；通过提供公共租赁住房等实物与货币补贴方式有效保障其他户籍住房困难人群。
（2）为27.8万户符合条件的人才实施住房保障。
通过实物与货币相结合的方式，为27.8万户符合条件的人才安排住房保障，其中主要通过新增安排筹集建设等方式建设保障性住房（主要为安居型商品房）和货币补贴给予保障。
需要被保障房覆盖的人群
类别
数量
户籍情况
计划保障情况
户籍困难保障群体
5.8万户
本市户籍人口
“十一五”计划内
短期过渡保障群体
预计”十二五”新增10万人
多数为非户籍常住人口
“十二五”期间重点
人才政策保障群体
约30万人
多数为户籍常住人口
“十二五”期间重点
低收入外来工群体
数量庞大
主要是非户籍人口
现状主要通过建设居住条件较低的企业配套宿舍,改善城中村居住环境,解决其住房问题
（三）新增需求预测。
“十二五”期间，结合人口规模变化、经济社会发展和保障范围调整，预计全市新增符合条件的户籍住房困难人群约8万户；根据我市人才安居工程惠及人才数量测算结果，预计新增尚无自有住房的高级人才约1.4万户、中初级人才约12.6万户，合计14万户。
规划期总需求：
“十二五”期末，全市住房保障需求总规模约为35.8万户，其中符合条件的户籍住房困难人群约8万户、人才约27.8万户。
3.深圳市保障房供给
2011—2015年，计划新增安排筹集建设保障性住房24万套，总建筑面积约1536万平方米，规划套数较“十一五”期间增幅70%，预计总投资约646亿元。
2015年底，全市已建成的保障性住房与商品住房套数的比率由25%提高到35%。
到2050年，力争实现保障性住房套数占全市住房总套数的50%，建立“双轨并行”的住房供应体系。
2015年底，力争通过实物与货币相结合的方式实现户籍无房家庭全部得到住房保障，并逐步将住房保障重点转移至经济社会所需人才，通过人才安居工程再造“孔雀东南飞”，实现我市下一个30年的高速发展。
（1）为8万户符合条件的户籍住房困难人群实施住房保障。
2011—2015年，为8万户户籍住房困难人群安排住房保障。
其中，通过提供廉租住房和货币补贴方式对符合廉租住房保障条件的户籍住房困难人群实现应保尽保；通过提供公共租赁住房等实物与货币补贴方式有效保障其他户籍住房困难人群。
（2）为27.8万户符合条件的人才实施住房保障。
通过实物与货币相结合的方式，为27.8万户符合条件的人才安排住房保障，其中主要通过新增安排筹集建设等方式建设保障性住房（主要为安居型商品房）和货币补贴给予保障。
（3）逐步提高外来务工人员等其他住房困难人群居住水平。
结合旧住宅区及城中村综合整治、拆迁安置、产业园区配建宿舍等工作，逐步提高非户籍住房困难人群和外来务工人员居住水平。
4.深圳市政策支持
目前，深圳市基本形成以《深圳市保障性住房条例》、《关于实施人才安居工程的决定》、《深圳市住房保障制度改革创新纲要》等3个法规政策为核心，《深圳市人才安居暂行办法》、《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》等20余个规章制度为配套的“3+N”住房保障法规制度体系，为全面推进具有深圳特色住房保障模式奠定了坚实的法制基础。
《住房公积金管理条例》、《深圳市住房公积金贷款管理暂行规定》、《深圳市人才安居办法》、《深圳经济特区房屋租赁条例》、《深圳市住房公积金提取管理暂行规定》、《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》、《经济适用住房管理暂行办法》、《深圳市公共租赁住房管理暂行办法》、《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》、《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》、《深圳市保障性住房专项资金管理暂行办法》、《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》、《深圳市经济适用住房取得完全产权和上市交易暂行办法》
由于保障房开发的利润（一般在3-8%）将远低于商品房开发利润（15%），因此针对开发商参与保障房热情普遍较低的状况，国家出台了一系列的政策来鼓励保障房的开发：
1.土地：
2010年4月，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》明确规定，确保保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房用地供应总量70%。
2.融资：
2011年1月12日，银监会着急工、农、中、建、交、国开6家大型银行通气会，将保障房建设于三农、中小企业等作为未来信贷调整的方向，廉租房贷款利率在基准利率上下浮一成。
3.税收：
公租房和廉租房用地免征城镇土地使用税；租金收入，免征营业税、房产税；对建造和购买公租房、廉租房涉及的印花税免征；对单位转让旧房作为公租房、廉租房和经济适用房源，且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税等等。
4.项目审批和行政收费：
简历保障性住房建设项目行政审批快速通道；免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金
5.在利润方面，保障性住房一般会得到一定的利润保障承诺，如果房子未能销售，地方政府还会采用回购等方式，进一步降低开发商的风险：
6.经济适用房：
房价采用成本和微利的定价机制，企业管理费控制在2%以下，利润控制在3%一下，但实际上，由于保障房项目建安成本较低、宣传和销售费用不高、需求稳定、资金周转速度快，银贷对开放商自由资金率要求较滴（20%），因此保障房建设的自由资金回报率有一定吸引力。
7.限价房：
一般以市场化招标方式限房价竞地价，毛利率可达10~15%。
8.公租房和廉租房：
地方政府一般以经济适用房的价格进行回购，如果开放商自行经营，一般会采用商品房配建的方式（3~5%），可通过商品房销售来弥补公/廉租房利润的降低。
地价政策
售价政策
5.建设模式
（一）、渠道与模式
坚持政府主导、市场运作为主，充分利用市场资源，发挥企业建设保障性住房积极性，全面拓宽保障性住房筹集建设渠道。
一、渠道。
1．新增居住用地。
包括政府直接组织建设、企业采取建设运营转移方式建设、商品住房配套建设、产业园区配套建设等渠道。
2．存量用地。
包括城市更新配套建设、拆迁安置、用地功能调整配套建设、企业采取建设运营转移方式建设、产业园区配套建设等渠道。
3．其他方式筹集。
通过依法没收，依规定清理清退或整合符合条件的现有社会住房等方式多渠道筹集保障性住房。
二、模式。
积极探索保障性住房引入社会力量筹集建设模式，逐步形成政府引导、市场化运作的保障性住房投融资格局。
1．经济适用住房筹集建设模式。
由住房保障部门组织、社会参与的BT等模式筹建，按规定分配给符合条件的保障人群。
2．公共租赁住房（含廉租住房）筹集建设模式。
由住房保障部门组织建设，或通过企业参与的BOT、BT等模式筹建，通过贴息、以租养息等方式运营，按规定分配给符合条件的保障人群，同时探索运用住房公积金、保险资金、信托资金、房地产投资信托基金等方式拓展保障性住房融资渠道。
3．安居型商品房筹集建设模式。
主要采用“定地价、竞房价”或“定房价、竞地价”的方式招标，采取市场化模式运作，按规定由住房保障部门分配给符合条件的保障人群。
（二）开发商参与保障房的模式介绍
开发商参与保障房的模式有多种类型，包括承包、开发、服务、投资、经营以及全面合作等等，以下是对一些主流模式的介绍：
模式
内容
竞标选择
价格
付款
优势
开发收益
承包
施工总承包
公开竞标/邀请议标
确定总价/确定单价
10%预付或无预付：
月度付或阶段付
大型企业易中标，项目具有持续性
3-6%
开发
限价开发
公开竞标/邀请招标
支付开发补偿款、得到划拨土地/限房价、竞地价
签约首付20%，结构封顶支付80%按揭
由于限价出售、企业成本能得到有效控制
3-10%
混合开发
一次竞拍那地
统一支付地价
商品房开发不限售价和销售对象、保障房开发按规定运作
10%
服务
成本加酬金竞标
大型国企建筑公司
政府定价划拨地价、售价设定浮动标准、向社会公开
政府作为保底、基准价定低、政府不差、售不出政府收回、公共设施政府收回
3-6%
投资
BT
招投资人加承建商
竞价、议价
项目资本金加银贷
政府有回购保证、销售由政府处理
8-10%
经营
BOT、BOO
混合开发
通过土地出让价格调整开放商利益
租金回收
形成资产积累、现金流好
合作
城市综合开发
政府招标采购、企业竞标实施
政府限地价、房价
多个子项目综合协调
政府提供土地、回购保证、企业提供开发建造、土地勘察、设计、整理、售楼、物业管理等，按服务质量收费
8%
（1）承包模式
承包模式
政府
政府机构
承建商
保障房
供应商
分包商
银行
招标投标
招投标：
公开竞标/邀请议标
招标条件：
同类业绩/一级资质
合约选择：
公平公开/相对宽松
合约价格：
确定总价/确定单价
预付款项10%预付/无预付
支付方式：
月度付款/阶段付款
价格变更：
主材调整/不调价
流动资金：
自行解决/进入成本
营利预期：
3-6%
持续性：
有后续工程/有普通建安工程
（2）开发模式一（限价开发）
开发模式之限价开发
政府
政府机构
开发商
银行
银行
直接委托开发
保障住宅
承建商
一级土地开发商
合格中低收入居民
卖地
批准轮候
开发商选择：
公开招标/邀请招标
招标条件：
开发实力和承建业绩
地价：
支付开发补偿款，得到划拨土地/限房价、竞地价/限户型、竞房价
建筑设计：
开发商按政府要求设计
销售价格：
想政府报批后公开/定最高限价
销售：
向合格购房者出售
购房款：
签约时首付20%，结构封顶时支付80%按揭
开发收益：
3-10%
（3）开发模式二（混合开发）
开发模式之混合开发
政府
政府机构
商品房
保障房
合格购房者
社会大众
核准资格
房地产开发商
拍卖土地，限定一定比例保障房
批准规划
土地：
政府在出售土地规划中，既有商品住宅（大户、小户型），又有保障房
开发商：
一次竞拍拿地，统一支付地价
开发：
商品房用地开发不限售价和销售对象，保障房开发按保障房规定运作
开发收益：
商品房15%，保障房5-10%
（4）服务模式
开发（承建）商选择：
大型国企建筑公司
地价：
政府定价划拨
建安成本：
保本微利，政府确定评定标准
基准售价：
政府根据地域和购买者支付能力定价
销售价格：
一房一价，政府设浮动标准，向社会公开
政府保底：
基准价低了，政府补差；售不出政府收回；公共施政府收回
开发收益：
3-6%
（5）投资模式
招投标：
招投资人+承建商
条件：
设立项目公司
标价：
竞价议价
资金来源：
项目资本金+银行贷款
建造：
项目公司选施工单位
移交：
政府有回购保证
售房：
由政府处理
（6）经营模式
经营模式（BOO、BOT）
公租房
政府批准合格租户
项目公司
投资
政府机构
移交
投资公司
移交土地使用权
经营
开发建造
合作
政府通过土地出让价格调整利益
用混合开发竞标调整开发商利益
能解决开发商、建筑商经营性资产积累不够的现状
开拓构建我过房屋租赁市场
租售价格比还不协调
（7）城市综合开发商
城市综合开发商
地方政府
公共工程建设
生态环境建设
保障住宅建设
基础设施建设
一级土地开发
建筑规划设计
物业管理服务
地产投资开发
企业建造移交
企业进行开发建造
企业竞标实施
企业建造经营
企业开发建设，售楼
企业经营维持
企业提供土地勘察、设计服务
企业进行区域土地整理
政府提供回购保证
政府限地价房价
政府招标采购
政府规划授权
政府熟地挂牌招标
政府物业持有
政府招标采购
政府提供土地区域
（三）保障房配建比例
特殊情况处置方法
（1）配建不同类型保障性住房：
可根据所配类型的配建比例要求分别核算配建比例
（2）城市更新项目同时位于不同类型范围的：
可根据所在类型区规定范围内的配建比例要求分别进行核算，加权平均后确定配建比例。
（四）风险与问题
从开发商的角度，保障房现在是，将来也是一种大规模、低回报的生意，如果转变过快会降低公司的平均利润率。
就承包、投资模式而言，如果过多承建保障房会增大公司对政府信誉和财政状况的依赖。
通过调研一些主流房地产上市公司的观点，他们普遍不将公租房和廉租房作为参与建设的重点，理由如下：
1.认识上有待进一步系统化，形成共识
2.重庆、上海经验效果尚未显现
3.廉租房的压力远高于经适房的压力
4.短期内难于形成可持续运行的商业模式
5.一时找不到廉租房大发展的空间
同时，通过对湖北黄石公租房试点的了解，我们也进一步看到了公租房亟待解决的一些其他相关问题：
1.资金的长期支持力度能否保持，尤其地方的配套资金需要长期跟上。
2.社区单元的安全和秩序问题，由于保障房区域居住人群收入较低，可能会带来一定的秩序和管理方面的问题。
3.租金的回收问题，欠租问题较难处理。
4.承租人的退出机制问题。
5.未来经济发展后，小户型为主的公租房可能会成为改造负担，沦为建筑垃圾。
探索保障性住房建设投融资机制
进一步完善保障性住房的资金支持政策，探索建立以政府优惠政策支持与引导、社会资金投入为主的保障性住房投融资机制。
加大政府财政投入特别是区财政的投入力度，统筹住房专项资金、国土基金以及财政预算安排用于保障性住房建设部分。
积极寻求银行贷款，探索运用保险资金、公积金、信托资金、房地产投资信托基金、搭建融资平台等方式拓展保障性住房融资渠道，逐步形成政府引导、市场化运作的保障性住房投融资格局。
第三十条 继续创新建设管理模式，促进建设运营模式的多元化
发挥市场机制在保障性住房建设运营中的作用，在总结现有建设模式的基础上，继续在部分项目中采用代建总承包等项目法人代建模式。
积极开展政策研究，探索出台有关政策。
引入市场化机制，采取市场代建、BT、BOT等项目管理模式，引导和规范社会机构参与保障性住房建设和运营，促进保障性住房项目建设运营模式的多元化、专业化、市场化。
二、各地保障性住房
1.我国现行国内保障性住房发展历程
我国于1998年房改，提出建立商品房、经济适用房、廉租房三位一体住房体系，但在过去十年，住房供应主要依靠市场，多层次住房供应体系从未真正建成。
2000年之后，我国的商品房市场得到了巨大的发展，经济适用房在房改初期曾蓬勃发展，后由于地方政府动力不足及分配问题带来的社会舆论压力而陷入停滞；另一方面，廉租房体系迟迟没有建立，低收入人群的住房问题一直没有得到有效解决。
由于商品房价的持续高涨已经开始影响到我国经济的健康运行和人民的生活水平，因此从2008年开始，我国开始着力发展保障性住房，并且对商品房市场实施了一系列的调控措施，目前，住房发展的双轨制逐步形成，即在维持市场主导的商品房的同时，大力建设解决中低收入家庭居住问题的保障性住房。
未来5年，新增的保障性住房将达到过去十年的两倍。
我国目前的保障性住房存量在1700万套左右，但仅今年2011年的开工量就要达到1000万套，目前，保障房的建设已经上升至政治任务的高度，住建部对各级地方政府下达了死命令，所有分配目标必须达标。
（一）我国现行的保障房体系构成
以下的图表简单介绍了我过保障房的构成体系，包括各种类型保障房的覆盖人群、卡发模式及盈利模式等，从中可以分析得出开发商的参与积极性。
覆盖群体
房屋来源
用途
开发模式
盈利模式和利润率
开发商参与热情
廉租房
城市低收入家庭
新建、收购、改建及鼓励社会捐赠等方式
只租不售
政府出自建设活收购，或由开发商出资建设并交给政府在一定期限内使用
由政府回购一次性收回本金，利润率在3%以下
政府回购：
一般
自行经营：
低
经济适用房
城市低收入家庭
新建住房
只售不租
开放商活建筑商垫资开发，出售给符合要求的群体
出售一次性收回投资，利润率3%左右
一般
公租房
城市中等偏下收入家庭
新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房
只租不售
政府出自建设活收购，或由开放商出资建设并交给政府在一定期限内使用
由政府回购一次性收回本金的，利润率3%以下；无偿交给政府使用一定期限，租金收入是主要利润
政府回购：
一般
自行经营：
低
限价房
城市中等偏下收入家庭
新建住房
只售不租
开放商电子开发，出售给符合要求的群体
出售一次性收回投资，毛利率10%-15%左右
较高
除以上几种类型以外，官方统计口径中，棚户区和城中村改造通常也归入保障性住房项目，以国家的发展规划来看，棚户区改造和公租房将成为今后我国保障性住房建设的重点。
棚户区改造项目通常可以采用城市综合开发的模式，改造完毕以后可以建造一般的商品房和商业办公楼，而拆迁及回迁方面支出的成本，通常能有政府的政策和审批优惠来得到补偿，其最终收益与商品房开发相差不大。
另一方面，公租房的运营模式目前尚在探索之中，尤其是经营项目如何正常收回租金，产生稳定的回报现金流，还有待进一步观察，因此，主流的开发商更愿意参与棚户区和城中村改造项目。
（二）住房缺口依然很大
我国的住房市场虽然有了10年的高速发展，但由于我国的城市化程度依然不高，城市的住房供应缺口依然很大，从下表可以看出，在未来较长一段时间内，我国对房地产的需求依然很高，不存在需求降低的问题。
保障房和商品房供求缺口估算：
家庭类型
住房供应方式
供给（万套）
需求（万套）
供求缺口（万套）
中等及中低收入家庭（20%）
经济适用房
830
4000
3170
最低收入家庭（10%）
廉租房
700
2000
1300
最高及中高收入家庭（70%）
商品房
4400
14000
9600
房地产调控政策导致了房地产投资方面的减缓，但由于国家政策方面的倾斜，未来两年，保障房建设将有效对冲商品房开发投资有所下降导致的投资下行风险。
从可以得到的数据来看，2012年保障房开发投资额将占到房地产开发投资额的17%。
保障房对房地产投资额的支撑作用要到2013年以后才逐渐变小。
2.深圳保障性住房发展历程
深圳的行政区陆域面积只有1991平方公里，是北京的1/9，上海、广州的1/3,1500万人口，这使深圳成为中国人口密度最高的城市。
如果再去掉生态用地，规划未覆盖用地，深圳的可建设用地只是65.65平方公里。
目前，深圳市基本形成以《深圳市保障性住房条例》、《关于实施人才安居工程的决定》、《深圳市住房保障制度改革创新纲要》等3个法规政策为核心，《深圳市人才安居暂行办法》、《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》等20余个规章制度为配套的“3+N”住房保障法规制度体系，为全面推进具有深圳特色住房保障模式奠定了坚实的法制基础。
（一）深圳市保障房发展阶段
90年代深圳保障房是以福利分房为主要形式存在，房改后随着房价的高速攀升以及大量外来人口的涌入使得住房保障的需求迅速扩大，政府加大保障房建设力度，现阶段已进入保障政策全面推进阶段。
（深圳市保障性住房条例》2010年7月1日起施行
《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》2010年12月30日生效，2013年12月30日失效
《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》2011年6月1日起施行
《深圳市住房保障制度改革创新纲要》2012年12月26日
《深圳市人民政府办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》2013年3月31日
（二）深圳与国内主要大城市对比
政策特点
建设规模及保障率
建设类型
规划选址
设计
投资开发管理模式
北京
保障房投资总量不足，
供求失衡；
保障房供应将向“以租为主转变；对符合保障条件的家庭实行“应保尽保”。
经适房19万户，廉租房
2.6万户，约占全市总人
口2000万的3%。
两限房。
十二五公租房占公开配租
配售保障房数量60%。
租房在本市东 南西北均有分布多数项目周边有轨道交通或大型交通枢纽
单套房屋建筑面积过大，销售价格过高；
注册100亿元成
立保障房投资
中心；土地出
入收益纳入保
障房投资平台。
房屋购买资格
条件审核不严
上海
以货币补贴为主，鼓 励通过市场化获取住房，实物住房保障相当部分利用现有公房系统提供廉价的出租和出售住房。
保障房覆盖率高。
保障房占存量住宅总量9.4%约保障355万人，占上
海市总人口2300万人的
15%。
以购买性住房（经济适用
房31%、配套商品房39%等,为主，十二五规划占总量70%。
配套商品房主要面向重大工程动
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