国家行政补偿制度探讨.docx

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国家行政补偿制度探讨

国家行政补偿制度探讨

[内容摘要]

本文从行政补偿责任的组成要件入手，论述了行政侵权的主体、特点、行为特点及行政补偿责任的结果特点和行政侵权补偿责任的法律特点，提出要使国家补偿法取得更深一步的充实和完善，一方面要增强对我国行政程序法律程序的研究，了解我国行政活动的一样规律，把握我国行政活动对行政程序的大体要求；另一方面确实是增强我国行政程序立法的比较研究、学习借鉴外国的成功体会。

关键词：

国家补偿行政侵权行政补偿责任

国家补偿法是规定国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家依法予以补偿的法律标准的总称。

简言之，国家补偿法是关于国家侵权行为所引发的损害补偿的法律标准的总称。

在任何一个国家，政府机关和政府机关工作人员违背法律、侵犯公民权利的情形，都是不可能完全幸免的。

由国家对受害公民予以补偿，是我国宪法规定的原那么，也是公民作为国家主人的表现。

从更深的意义上讲，国家补偿是“花钱买平安”。

它化解受害人对政府的怨气，增强人民对政府的信任，排除社会不安宁因素。

完善的国家补偿制度，是民主法治的标志尺和社会稳固的“平安阀”。

我国于1994年制定国家补偿法，宣示了“政府侵犯一样承担补偿责任”的宪法原那么，曾被以为我国民主法制建设的一件大事。

但是，环视现实，补偿案件之少，补偿数额之低，获赔之困难，已经让很多人对这部法律失去了信心。

能够说，很少有一部法律在公布时受到这么多的注视，而在实施中收到的成效却不大，究其缘故，有一部份属于实施中的问题，例如，一些部门对组成国家补偿法归责原那么的“违法”明白得偏狭，局限于违抗法律、法规规章明确规定的情形；或局限于行政作为的违法，而没有考虑行政不作为的违法。

但确实也存在着国家补偿法立法本身存在的缺点，防碍了国家补偿制度功能的发挥。

其中要紧问题是：

归责原那么过于简单（所谓归责原那么是指以什么标准确信国家对其侵权行为承担补偿责任），免责条款过量，使法律操纵权利的成效并非明显。

另外，国家补偿的范围过窄，标准与数额太低也是国家补偿法存在的一个不容轻忽的问题。

制定一部好的法律，第一要通过制度设计，使其真正表现法律本意和立法精神，而不该该是一些其他的非法律性因素。

“国家补偿法作为宪法规定公民大体权利的一个重要经济手腕，必需是真实而且可行的，对公民的权利的爱惜也必需是充分的。

①”

国家补偿法作为我国的重要法律之一，要使其取得更深一步的充实和完善，一方面要增强对我国行政程序法律程序的研究，了解我国行政活动的一样规律，把握我国行政活动对行政程序的大体要求；另一方面确实是增强我国行政程序立法的比较研究，学习借鉴外国的成功体会。

行政补偿责任的组成与我国的补偿法有着极为紧密的联系。

尽管各国关于行政补偿的组成要件有所不同，可是大体上仍可归纳为以下几个大体要件。

一、行政侵权的主体特点

（一）国外侵权主体的范围及特点

大多数国家补偿法均将“政府机关”或“行政机关”作为行政侵权行为的第一要件，即只有政府或行政机关行使职权侵害他人时，国家才承担补偿责任。

固然，对“行政机关”的明白得是有较大不同的。

匈牙利国家承担补偿责任必需以国家机关作为前提条件。

国家行政机关所有的行为都是国家行政权利范围内的行为，因此所造成的损害，国家必需负责补偿。

另外还包括国家法律授权的企业所作的治理行为，如国家银行行使部份行政权所造成的损害，由国家负责补偿。

英国法律对国家承担补偿责任的范围作了明确限制。

依照《王权诉讼法》第2条第6款规定，实施侵权行为而又由国家承担责任的官员限于以下三种情形：

第一种是由英王直接或间接录用的。

第二种是依照制定法和一般法规定行使权利而该权利又被视为是国王独立合法授予他的。

第三种是作为国王仆人或代理人若是违背一般义务，作为雇主的国王必需负责。

美国联邦侵权补偿法那么规定，政府侵权主体是在职务范围内活动的政府雇员，包括联邦机关的官员和雇员、合众国陆海军官兵，还包括以联邦机关名义临时或永久地在合众国的工作部门中依照官方活动的人员，而不考虑其是不是领取报偿。

另外，在法国，侵权者必需是为国家效劳的人。

公共雇员能够是除国家工作人员之外的合同雇员或志愿效劳人员。

日本将侵权行为主体局限在行使国家或公共集体公权利的公事员。

瑞士联邦责任法规定公事员执行职务行为非法侵害他人权利的，国家负责补偿。

新加坡行政诉讼法那么将组成国家侵权行为限制在“其行为系依法执行职务或以忠实执行职务的意思所为的行为，应视为政府的代理人及在政府指挥下所为的行为。

”国家亦只对此类行为负补偿之责。

（二）公事员不是行政侵权的唯一主体

值得注意的是，几乎所有国家的法律均将直接侵权行为主体确信为“公事员”或受委托从事公事的“自然人”。

其理由是，行政机关所有过错行为都同具体工作人员联系在一路，公法人不能制造过错。

也确实是说，国家行政机关本身无行为意志，而都是通过公事员实施的，因此各国法律几乎一致性地规定：

“国家对违法执行公事的公事员所造成的损害负补偿责任。

”这种规定其实存在着如此的短处：

“由于公事员个人的财力有限，而行驶公权利侵犯公民权利的损害后果往往又是很严峻的，是个人无法负担的，因此，公事员个人作为责任主体的制度无益于对私权利的爱惜。

②”

我国宪法及民法通那么、行政诉讼法及国家补偿法的规定一直是明确而且科学的，即所有的法律均规定了两类侵权主体：

国家机关和国家机关工作人员。

“国家授予公事员的权限本身，会有两种结果，即合法行使的可能性和因违法行使致使损害的危险性。

国家既然将这种含有违法行使的危险性的权限授予公事员，便应为此承担补偿责任。

③”

我国从来就将国家补偿视为国家机关自已责任，承认国家机关本身也会违法侵权，这种立法形式不仅科学，而且民主，国家补偿并非是国家为公事员的违法行为负担代位补偿责任，而是国务为公事员的行为承担直接的补偿责任。

说明我国补偿制度尽管起步晚，但起点高，并未受到“主权宽免，国王不为非”等传统观念的过量阻碍。

（三）几种特殊侵权行为主体

一、被委托人

在许多国家，行政机关为了保证行政效率或其他目的，有时会把一部份公事委托给个人或非国家组织去行使。

若是同意委托者执行职务造成他人损害，国家自应分补偿之责，对这点目前并无争议。

从民法上看，委托机关与委托人的关系属于招聘关系。

二、志愿协助公事人员

志愿协助执行公事的人可否成为侵权主体？

咱们以为，若是志愿协助人员在执行范围内的行为，国家应当负责。

3、冒充公事人员

冒充公事人员“执行职务”造成他人损害的，由谁承担责任？

有人以为，在受害人尽了相当注意情形下仍不能辨识冒充者真伪而蒙受侵权损害的，国家应当负责补偿。

也有人以为不然，因冒充者不管在事实上仍是形式上均与国家行政机关不存在任何代理或委任关系，国家固然不能对其行为负任何责任。

4、公证人员

公证机关及公证人员可否成为行政侵权主体？

德国1910年《为公事员承担补偿责任的法律》明确规定，本法不适用于“其收依托于收取费用的公事员的行为，不论对公事员开支有无补偿。

”我国行政诉讼法实施后，也曾一度争辩过公证机关可否成为行政诉讼被告，公证错误造成损失的可否补偿等问题，较一致的观点是公证机关能够成为行政诉论被告，也应该对其违法公证行为承担补偿责任。

五、无行为能力或限制行为能力的公事人员

公事员处于无心识状态或不能正确表达其意思的神志不清状态而造成的损害，国家是不是负责补偿？

依照招聘关系理论、雇主负有选任并监督雇员行使职务的责任，疏于选任和监督需承担因此造成的损害补偿责任，国家行政机关选任公事员和监督公事员行为也一样负有此类责任。

因此，国家对无心识状态或不能正确辨识自己行为的公事员执法职务中造成的损害，应当承担补偿责任。

但这种补偿应当以适度为限，这也是各国法律一项特殊规定。

二、行政侵权的行为特点

（一）组成行政侵权补偿责任的行为必需是执行职务的行为。

这在各国补偿理论中已形成共识。

至于执行职务的范围有多大，性质如何确信，理论界是有不同观点的。

奥地利法规定，组成国家补偿责任的行为必需是公事员在执行法律时所作的行为，包括事实上的行为。

英国一贯主张组成国家责任的行为应当是违背对特定人的法概念务或雇员对雇主的义务的行为，固然还包括行政机关公事员利用职务侵害他人权利的行为。

美国关于“执行职务”活动那么限于“进行不超出职责界限的活动。

”我国法律关于执行职务的规定比较笼统。

在宪法和国家补偿法等多种法律中都有相关的规定。

从各国关于“执行职务”概念及法律规定的比较看，大多数国家都把执行职务同行政机关所承担的义务职责联系起来，以为履行法概念务中的作为、不作为、事实行为或其他公事行为都可视为职务行为。

（二）违法或过错行为是组成国家承担补偿责任的必要条件之一。

假设执行职务行为合法或无过错，并非引发行政补偿责任。

而是咱们通常所说的补偿责任。

违法行为又是组成我国行政补偿责任的重要条件之一，我国国家补偿法发布之前，大多数涉及国家补偿的法律规定都采纳了“侵权”那个概念。

而那个概念本身就含有“非法干与他人，损害其权益”的意思。

国家补偿责任中的侵权事实上是广义的违法，只是公民权益是法律所爱惜的，而国家及公事员的加害行为法律所禁止，那么一旦发生侵害，国家就应承担责任。

但侵权责任的组成并非仅仅以狭义违法为条件，还包括广义违法，即违背法律原那么的过失行为，因此，用“侵权”一词归纳广义上的违法行为是适当的，在那时也符合我国立法语言适应。

国家补偿法发布后，为了便于明白得和实际操作，有关“违法”与“侵权”概念上的混乱应当澄清，国家补偿责任必需以行政机关及其工作人员违法行使职权为前提，即“违法原那么”是国家补偿的归责原那么。

三、行政补偿责任的结果特点

国家是不是承担行政侵权责任，要看该行为是不是造成特定人的损害。

没有损害结果或蒙受损害的是普遍现象，国家就没必要负责补偿。

因此，损害是组成国家行政侵权责任的必要条件之一。

所谓损害，是指财产和人身造成的不利。

作为行政补偿要件的损害与民法上的损害并无多大的区别。

因此各国法律对损害的界定和明白得均适用本国民法。

损害行为与损害结果之间具有因果关系。

行政补偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害补偿问题。

民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果的关联性。

在有些国家很少研究国家补偿中的因果关系，而是研究行政机关公事员所负的公职义务和与第三人的关职性。

只要公事员所负的义务是为爱惜第三人利益而设置的，而公事员违抗该义务并造成特定第三人损失；该公事员作为或不作为即组成行政侵权行为，它与损害结果之间就存在着因果关系。

由此可见，行政补偿责任中的因果关系应该以行政机关及公事员的公职义务为基础，以受到法律爱惜的受害人权益为依托，以违背公职义务与权益受到损害之间的关系为内容，用客观、适当符合正常社会体会的方式衡量和确信的逻辑关系。

这种因果关系应该是客观、适当、符合理性的，而不是机械、随意的。

作为缘故的现象，不权在时刻顺序上应出此刻成为结果的现象之前，而且不按期须引发和决定结果发生的作用。

只有与损害结果有直接联系的缘故，才是补偿责任的因果关系当中的缘故。

固然，直接原缘故不必然确实是损害的最近的缘故，而是损害产生的正常缘故和决定性缘故。

国家只对直接产生损害的缘故事实负补偿责任。

有些特殊的致害缘故与损害结果之间缺乏因果关系，国家对此不负补偿责任。

它们要紧有以下几类：

一、受害人的过错。

受害人的行为促使损害的发生成为不可幸免或加重时，行政主体完全不负补偿责任或部份免去补偿责任。

例如：

儿童在在公园玩耍时，被树枝划份，其父母要求行政机关补偿，而行政机关以为儿童受伤是父母看管不够，行政法院以为公园存在损害儿童的危险，说明采取的预防方法不力，存在必然的过失责任，但它并非是造成损害结果的唯一缘故，受害人自己也有过错，这种过错行为与损害也有因果关系，因此，在这种情形下，咱们以为能够免去或部份免去国家的补偿责任。

若是损害完满是由于受害过错引发的，那么国家不负补偿责任。

二、不可抗力。

因不可抗力如战争、天灾等引发的损害，国家不负补偿责任。

因不可抗力是不能预见，不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与行政机关的行为无任何因果关系，行政机关对此承担责任。

不可抗力与缘故不明的意外事件不同，后者如机械故障、火灾等，它能够免去国家的过错责任，但不能排除行政主体的危险责任。

3、第三者介入。

当行政机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，行政机关不负补偿责任。

例如其人所驾驶车被交通警察违法扣留，司机步行加家时，被另外一辆汽车撞伤。

尽管交通机关有违法侵权行为，可是造成损害的缘故由另外一辆车所致，因此，行政机关不负补偿责任。

假设损害发生同时由行政机关和第三者的行为所引发时，行政机关就其行为部份负责。

四、行政侵权补偿责任的法律特点

组成行政补偿责任还必需知足“有法律规定”这一要件，若是法律没有规定政府补偿责任，即便公民受到行政机关违法侵害，国家也可能不承担补偿责任。

这是国家补偿法的一个重要特点。

所谓“有法律规定”是指现实存在的所有规定国家补偿责任的法律、法规和判例等。

国家补偿不同于民事补偿，它产生于上个世纪未，大多数国家通过渐近或立法慢慢将这一制度推开。

因此，国家补偿的范围、程序等内容是由立法和司法判例确信的。

即便在今天，也没有任何国家在法律上采取政府以所有侵权行为承担补偿责任的方法。

因此，诸如立法、司法及政府行为、邮政公事等造成的损害，损害，国家不承担补偿责任。

前苏联国家也以法律规定为前提“国家机关对它的公职人员的权利行为，只有在专门法律有规按时，才负民事责任并负责补偿”，若是不具有民法典第407条规定的特殊条件，即便知足了其他民事侵权责任的条件，国家机关也不负责任。

通常受害人只能对有过错的公职人员本人提起损害补偿之诉。

就国家补偿可行性而言，若是免去所有的限制，许诺受害人对政府所有行为提起补偿诉讼也是不现实、不适当的。

因此，国家对何种行为负责补偿，适用什么补偿方式及程序，均须由法律明确规定，若是法律没有规定，除国家补偿及政府官员补偿，并非见得任何损害都引发诉讼，取得补偿。

总之，若是有专门法律规定能够补偿的，即便统一法规定不赔，也应当予以补偿；反之，没有法律规定应补偿的，即便有损失也不赔。

可见，国家承担行政补偿责任，必需以法律有规定为要件之一，这是与多数国家的相似的特点之一，也是国家承担补偿责任的必备要件。

以上说明，国家补偿制度确立了国家责任，使国家成为责任主体，增进国家机关改良工作方式和工作作风，完善各类制度，提高治理效率，增强法制观念，推动民主的进程和社会的进步。

国家补偿是保障公民、法人和其他组织合法权益的一部重要法律，它的制度和实施对我国社会的政治、经济生活具有重要的意义。

总的来讲，完善国家补偿制度的假想就实施状况来看，我国的国家补偿制度还很不睬想。

补偿案件之少，补偿数额之低，获赔之困难，已经让一些人对这部法律失去了信心。

可是咱们要对国家的法律充满信心，发觉问题要及时解决。

对国家补偿制度的完善，能够考虑以下几个方面。

第一，扩大国家补偿范围，增加损害补偿制度，现行国家法只适用于国家机关在行使职权中侵权的情形。

国家补偿法没有提到国家补偿的问题。

实践中，国家机关合法行使职权进程中，也可能给人们造成损失。

关于那些因公共利益而捐躯的人，依照公平负担的原那么，应该给予适当补偿。

第二，提高财产损害和人身损害的补偿标准，增加精神损害补偿。

依照现有规定，违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权，只补偿物质性损失，而不补偿精神损害。

在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情形下，给予必然数额的精神损害补偿，既能够弥补现有补偿标准的不足，又符合受害人对精神损害补偿的普遍期待。

第三，改良补偿费用的支付和治理方式。

在国家补偿实践中，补偿义务机关并无遵守补偿费用治理方法，大体上从部门“小金库”中支付了事，而不肯向财政机关申请核拨。

这种状况既无益于受害人取得补偿费用，也无益于行政监督。

因此能够考虑，将财政预算列支的补偿费用设为独立的补偿基金，由补偿请求人凭补偿协议书、决定书或裁决书直接从该基金中申领。

注释：

①摘自2002年9月26日《法制日报》秦平

②肖峋著：

《中华人民共和国国家补偿法的理论与有效指南》中国民主法制出版社，1994年第1版，第24—25页

③南博方《日本行政法》中国人民大学出版社1988年版，第102页

参考文献：

应松年：

《国家补偿法研究》法律出版社1995年版

薛刚凌：

《国家补偿教程》中国法制出版社1996年9月版

杨临苹：

《行政损害补偿》人民法院出版社1999年12月版

高家伟：

《国家补偿法学》工商出版社2000年11月版

张树义：

《行政法与行政诉讼法》法律出版社2001年3月版