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个人所得税调节收入分配差距的理性思考解读

收稿日期:

2010-9-17

作者简介:

李红霞,女,北京市人,首都经济贸易大学财税学院教授,博士生,研究方向为财政与税收政策。

支振锋个税起征点,真意在数字之外[N]法制日报,2010-03-30.

刘桓调起征点与CPI挂钩中产们的个税改革猜想[N]中国经济周刊,

2010-08-04.张魁兴个税改革应在税制上下工夫[N]中国青年报,2010-07-21.个人所得税调节收入分配差距的理性思考

RationalThinkingonPersonalIncomeTaxtoAdjustIncomeDistributionGap

李红霞

LIHongxia

（首都经济贸易大学北京100070

[摘要]在收入分配改革的呼声中,30年多来一直微调的个人所得税制再次被推到风口浪尖。

目前部分民众对收入分配存在比较强烈的不公平感,甚至提出了国富民穷的观点,要求提高个人所得税免征额的呼声越来越高。

本文将从个人所得税调节收入分配差距的功能出发,分析目前个人所得税调节收入分配功能极其有限的制约因素,并通过借鉴发达国家先进经验,提出个人所得税调节收入分配差距改革的设想。

[关键词]免征额纳税能力混合税制纳税意识

[中图分类号]F810424[文献标识码]A[文章编号]1000-1549（201011-0010-05

一、个人所得税调节收入分配差距的功能分析

自1799年英国首创现代意义上的个人所得税以来,历经两个多世纪的发展和完善,个人所得税已经成为现代政府组织财政收入,调节社会收入分配的重要手段之一,在各国经济发展中的地位也日益重要。

通过征收个人所得税等税收方式来调节收入分配,在理论上不失为一个可行的策略。

按照马斯格雷夫的理论分析,所得税和财产税类调节收入分配的效果显著,所得税是在收入分配流量环节进行调整,而财产税是在财产存量环节进行调整。

所得税类又以个人所得税调节收入分配的效果最佳,通过累进税率和免征额的方式,达到所得多的多征税,所得少的少缴或不缴税的目的,促进社会公平与效率的权衡优化。

从近些年看,我国个人所得税免征额已频繁调整,1980年个人所得税为800元的免征额,2006年1月1日起,个人所得税工薪费用减除标准从800元调整到1600元,2008年3月1日起调整到2000元。

尽管个人所得税调节收入分配差距的呼声一浪高过一浪,但实践证明个人所得税改革调节收入分配差距的效果并不明显。

改革开放以来,我国出现机遇与挑战并存,发展与风险同在的矛盾凸显期,收入分配差距过大已经成为不争的事实。

据世界银行测算,1995年我国的基尼系数是0389,到2009年我国的基尼系数上升到047,在所有公布的135个国家中名列第36位,说明我国面临的贫富差距问题已经非常严峻了。

从城乡收入差距来看,1978年是26:

1,2009年城乡收入比为333:

1,中国国家统计局的数据显示,2009年中国城乡收入差距达到1978年以来的最大水平。

为什么跟老百姓最接近的个人所得税在调节收入分配差距上没能给民众一个惊喜呢?

主要是大众对其有过度期盼的心理,将个人所得税作为调节收入分配差距的灵丹妙药。

按照国家统计局最近的统计数字,2009年底全国从业人口是78亿,在这78亿中只有6000万人交纳个人所得税,约占从业人口的77%,其余923%的从业不纳税群体,月收入基本都在2000元以下。

如果免征额上调500元,全国将减少10%的纳税人;如果免征额达到5000元,纳税人就更少了。

全国有九成多的人不用纳税,这在事实上导致了一种尴尬,923%的从业人口由于收入偏低,免缴个税,而对真正的高收入群体,由于大量避税逃税,也无法足额征缴。

2002年个税收入占税收的比重达到713%,此后徘徊不前,甚至开始逐步下降到2009年的626%。

究其主要原因就是,从1980年到2008年期间两次提高了免征额,每提高一次,都导致上千万人离开纳税人队伍。

2010年第11中央财经大学学报期

如果再提高个税扣除标准,会出现怎样一个局面呢?

根据财政部2009年公布的我国个人所得税的基本情况表明,如果目前大幅提高费用扣除标准,受惠最多的是高收入者,中等收入者得益少,低收入群体会成为利益的受损者。

比如将扣除标准提高至3000元/月,月薪为5000元的纳税人税负只能减少100元/月,而月薪为10万元的纳税人税负减少350元/月;将扣除标准提高至5000元/月,月薪为5000元的纳税人受惠175元/月,而月薪为10万元的纳税人受惠1050元/月;将扣除标准提高至10000元/月,月薪为5000元的纳税人仍然只受惠175元/月,而月薪为10万元的纳税人受惠2800元/月。

个人所得税征收的收入主要用于补助弱势群体等,如果免征额提高过多,高收入者交税大量减少,国家财政收入也就减少,国家对低收入群体的补贴就会受影响。

因此,费用扣除标准提高后,困难群体和低收入者不仅不能得益,反而成为利益受损的主要群体。

究竟什么原因造成我国个人所得税调节收入差距的功能有限呢?

影响个人所得税功能发挥的制约因素又是什么呢?

其实真正影响个人所得税调节收入差距功能的并不是个人所得税本身,而主要在于目前个人所得税计征模式缺陷和纳税环境的缺失。

二、制约个人所得税调节收入分配功能的因素

在市场经济条件下,与市场经济要求相适应的收入分配制度,是将要素分配放在第一位的,而对其结果进行再分配以防止收入差距过大则放在第二位。

目前的问题是资本要素参与分配处于强势地位,劳动要素参与分配体现不足。

初次分配不公平的大格局一旦形成,二次分配要从根本上改变这一格局困难重重,政府只能在此格局基础之上通过税收、转移支付等干预手段,在局部或某一环节上作出调整和修正。

而政府能够依据法律只能调整收入分配格局,规范性比较高的手段就是税收了。

因此,税收就承担了在我国调节收入分配差距的重任,由于我国目前调节财富存量的税种如:

房地产税、遗产与赠与税是缺失的,所以调节收入分配差距的重任理所应当就落到了个人所得税的肩上。

在西方国家,个人所得税又被称为罗宾汉税种,担负调节社会财富分配,防止贫富差距过大的重任。

个人所得税作为一种良税,深受市场经济发达国家所重视,并纷纷将其作为主体税种,个税收入占税收收入比重较高。

如2008年,美国个人所得税占联邦税的57%,占美国GDP比重为1017%。

为什么个人所得税在西方发达国家就能取得良好的收入和调节收入分配差距的双重效果,而我们国家这两方面都存在缺失呢?

主要制约因素如下:

1分类征收模式无法真实反映纳税人的纳税能力

我国个人所得税采用分类征收模式,没有就纳税人一个纳税年度内的全部所得综合计算征税,难以体现公平税负、合理负担的原则,无法真实反映纳税人的纳税能力。

按照税收横向公平原则,要求具有相同纳税能力的人必须交纳相同的税收,但到底如何衡量纳税人的纳税能力呢?

纳税人取得同等收入就具备相同的纳税能力吗?

事实并非如此,由于纳税人处境不同,即便取得同等收入也不意味着具有相同的纳税能力。

如具有同样收入的两个纳税人,一个纳税人养活一家四口,另一个纳税人是一个人吃饱,全家不饿,他们俩的纳税能力决不可能相提并论。

纳税能力应该反映纳税人的生活负担和赡养义务,如果纳税人家庭负担重,需要的生活费用高,则比起具有相同收入的纳税人来说,纳税能力就应该低一些。

而我国目前的个人所得税制根本没有这方面人性化的考虑,在设置个人所得税免征额时,一律按照2000元给予扣除,这使得个人所得税调节收入分配的能力大打折扣。

个人所得税没有计算家庭人口,没有考虑赡养系数,这样人均的税收负担差异就很大,就违背了个人所得税的最基本原则公平原则。

2税率设计档次偏多,税率过高,负担不公平

中国国家税务总局2010年5月19日公布的统计数据显示,截至2010年3月31日,全国共有2689万年收入12万元以上的个人到税务机关办理了2009年度个人所得税自行纳税申报,占全部纳税人的比重仅为45%,这部分高收入纳税人适用的最高边际税率一般为25%左右,适用30%以上税率的纳税人寥寥无几,每月工薪所得超过10万元需要适用45%边际最高税率的纳税更是凤毛麟角,在实际执行中可谓形同虚设。

况且,税率越高,对纳税人偷逃税的诱惑就越大,避税、逃税事件也就越容易发生,客观上增中央财经大学学报2010年第11期

大了税务机关的征管难度。

因此这种边际税率过高、税率级次过多的设置是不尽合理的。

西方国家不等额税率在适用上比我国灵活很多,其带有波动的减速累进模式,累进性比我国更强,累进效果更好。

西方一些国家充分考虑了广大低收入人群的利益,低税率的级距较大,覆盖的人群广泛。

而我国5%的最低边际税率只适用于月应纳税所得额500元以下的人群,范围显得过于狭窄,让很多纳税人感觉这种制度只是为国家多征收税收,而没有充分考虑纳税人的实际承受能力,它因此也打击了广大纳税人的纳税积极性。

3一些纳税人纳税意识淡漠

古往今来,皇粮国税的理念,在人们心目中已根深蒂固,虽然皇粮已经退出历史舞台,而国税给民众的概念,仍然只体现了强制性,而缺乏自愿性和主动性。

与西方市场经济发达的国家相比,目前我国纳税人意识总体上还较为淡薄。

自新中国建立至改革开放前的30年内,我国经济社会是在一种趋于无税的状态中运行的,这就直接导致全民纳税意识淡漠。

从整个社会的范围来看,由于约束机制不健全,少数人存在侥幸心理和财不外露的传统心理,依法诚信纳税的意识仍然没有完全建立起来。

另外,由于经济发展水平的制约,税收政策目标在公平与效率的权衡中倾斜于效率,导致纳税人心理失衡。

与其他税种比,个人所得税在培养公民纳税意识方面有其独具特色的优势,因为它直接对居民个人征税,直接影响纳税人的可支配收入,对民众的影响最大,纳税人的感受也最深,也非常关注税款的来源和去向。

目前我国政府预算存在财政收入使用不够透明,老百姓对税收的知情权一直得不到落实的状况,纳税人尽的义务和拥有的权利不对等,使老百姓对交纳个人所得税存在质疑。

如老百姓一直十分关注的三公消费到底花掉多少了税款,至今仍然是个未知数。

而一些政府官员凭借职权寻租,浪费国家财政资金,出现了很多职务腐败的贪官,这些都严重影响到纳税人纳税的积极性。

那么随之而来的问题必然是:

不知道交的税哪去了,我为什么要纳税?

如果政府不能详尽地列出税收的使用清单,明明白白告诉纳税人税款到底花落知多少,纳税人纳税的主动性和积极性就会大打折扣,就无法全面提高纳税人的纳税意识。

4税收监控手段乏力,征管举措不足

由于个人所得收入形式复杂,工资薪金之外的收入有明有暗,有灰色收入和黑色收入。

对于高收入者,其收入的主要来源并不通过工资薪金形式表现出来,而是通过劳务报酬、转让财产所得、资本市场收益等收入形式获得,这些收入基本上是现金交易,分散且隐蔽。

单凭税务机关的力量,要完全真实反映一个人的实际收入往往是很困难的,也是不现实的。

个人所得税在税收征管中属于范围广、隐蔽深、难度大、征收成本高的一个税种,客观上要求税务机关有现代化的强有力的征管手段。

而现实的个人所得税征管乏力、人财物投入不足,征管科技手段落后,使税务机关对个人所得税征管心有余而力不足,加之部分征管人员责任心不强,极易造成税款流失。

当前对个人所得税的具体征收方式是源泉控管、代扣代缴为主,同时辅之以纳税人自行申报纳税,但实际执行的情况并不尽如人意。

由于受利益驱使或各种因素干扰,有关部门和企事业单位不愿全面履行代扣代缴义务,消极应付,致使源泉控制环节弱化,出现人为隔断,加上缺乏有效的配合、监督机制,形成了外部信息来源不畅。

因此,税务机关无法作出准确判断,靠自身孤军作战,难以掌握真实信息和全面有效监控,从而出现现实征管漏洞。

三、个人所得税调节收入分配差距改革的设想

完善个人所得税制,充分发挥其调节收入分配差距功能的基本思路是借鉴国外先进经验,结合我国现有的征管条件和税收法制环境现状,建立适合我国国情的个人所得税征收模式。

1实行混合所得税制

现在世界上个人所得税的计征有三种模式:

一是综合计证。

把个人的各项收入加在一起计算征税;二是分项计征。

把个人的各项收入分项计算征税;三是混合计征。

既有综合计征又有分项计征。

在我国目前的情况下,完全放弃分类所得税制模式是不现实的,这必将加剧税源失控,税收流失。

其中最大的难题便2010年第11中央财经大学学报期贾康,梁季个税定位应侧重调减收入分配差距[N]中国证券报,2010-03-17.

是个人综合所得的测量和监控问题,加上个人收入的构成比较复杂,还有相当一部分收入表现为实物形式,即使设计出一套科学的综合所得税制,如果征管水平跟不上的话,就有可能因为税基难以计量和监控而无法实施了,从而造成更大程度上的无序和资源浪费。

从我国目前的实际情况来看,个人所得税制在近期可考虑实行分类与综合相结合的混合所得税制。

因为它吸收了分类所得税制和综合所得税制的优点,既体现了按支付能力课税的原则,对纳税人不同的收入来源实行综合课征,又体现了对不同性质的收入区别对待的原则,对所列举的特定项目按特定办法和税率课征。

按照这种混合所得税模式,需要对不同所得进行合理分类。

从应税所得上看,属于投资性的、没有费用扣除的应税项目,如利息、股息、红利所得、股票等有价证券转让所得、偶然所得等,宜实行分类所得征税;属于劳动报酬所得和有费用扣除的应税项目,如工资薪金、劳务报酬、个体工商业户的生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得、稿酬所得、特许权使用费、财产租赁、财产转让等项目,可以考虑实行综合所得征税。

实行混合所得税制,既有利于解决征管中的税源流失问题,又有利于税收政策的公平。

2实行人性化的免征额并与CPI挂钩

为保证纳税人基本生活和尽量减轻纳税人负担,各国允许在净所得（即个人总收入扣除为获得收入而发生的必要支出后的所得基础上,再进行某些生计扣除和宽免。

如美国税法规定在净所得基础上根据纳税人家庭具体情况,给予每个人一定的宽免额,美国2009年单身个人的宽免额为3650美元,夫妻二人为7300美元,一家四口为14600美元。

考虑到目前我国个人支出负担的真实认定比较复杂,在改革初期,可设想将目前个人可获得和可量化的信息纳入免征额内,如可以将个人的家庭赡养系数,大病医疗支出负担情况等适当叠加在扣除标准额上。

此外,免征额应充分考虑通货膨胀的影响,2010年7月广东向中央建议对个人所得税工薪费用扣除标准建立和地区物价水平、通胀系数相挂钩的浮动机制。

在个税制度比较成熟的国家、地区,个税免征额已经与CPI涨幅等经济指标挂钩,实现了指数化、动态化调整。

比如,在德国,个税起征点每年微调一次,以保障公民的收入不受CPI涨幅的影响,我国应实行物价指数调整的免征额和税率机制,免征额要随着物价指数变动来调整。

3减少累进税率档次,降低税负

根据我国国情,目前个人所得税改革的重点并非提高工薪所得费用扣除额,而是通过减少税率级数、扩大级距、降低最高边际税率来减轻纳税人的负担。

我国个人所得税税率可以设计成平均税率不太高,税率档次不太多的超额累进模式。

在这种模式下,最低边际税率可以考虑较低的水平。

我国目前月收入5000元以下的,个人所得税累进特别快,累进程度高,而这部分人正好对应着目前主要的中低收入者,可以考虑5%的低税率来覆盖,第二档税率可以考虑覆盖所有中等收入者,即月收入超过5000元但不到20000元的,可以设置10%的税率。

超过中等收入阶层的部分,可以加大税收调节力度,如月收入超过20000元但不到60000元的高收入阶层,可以设置20%的税率;月收入超过60000元以上超高收入的富人阶层,最高可以设想跳到35%的税率,这样从九级超额累进变成四级超额累进,使税率档次简化明了。

最高边际税率35%与美国等发达国家最高边际税率接近,有利于我国在全方位对外开放的情况下吸引海外人才、资本,在更高的平台上参与国际竞争。

改革后个人所得税税率表如下:

改革后个人所得税税率表级数级数

应纳税所得额税率（%速算扣除数（元1不超过5000元的部分5%02

超过5000元至20000元的部分10%2503

超过20000元至60000元的部分20%15254超过60000元的部分35%11250

4建立个人收入档案制度

纳税人个人信息的来源及其真实程度,是个人所得税征管长期以来的重点和难点。

目前我国的个人所中央财经大学学报2010年第11期许琛广东向中央申请建个税浮动机制,提高起征点[N]羊城晚报,2010-06-22.

得税改革,通过提高工薪所得的扣除标准和要求高收入者自行纳税申报,对调节贫富差距有一定作用,但功能极其有限。

这是因为目前富人交的个税与其实际收入不匹配,税负明显偏轻,主要不在工薪收入上,而在工薪收入之外的灰色收入、黑色收入上,这些收入是不透明的。

因此加强对个人收入的源泉监控,实现税基透明是关键的一个环节。

借鉴世界各国的经验,应在全国范围内普遍采用纳税人永久单一税号,并与支付方强制性预扣税款制度相结合。

即将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码,并与社会保障号码相一致。

个人在取得工资、薪金和红利、利息等收入时,付款人必须从收款人那里获得其身份证号码,并为收款人预扣税款,否则,这笔支付款项就不会被税务局认可,从而不能作为成本或费用在收入中扣除。

另外,要实现个人报酬的完全货币化。

现在很多人的收入,不是靠发工资和奖金,而是采取发各种有价证券等形式,今后应该取消或限制收入的实物发放。

在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算,加强现金管理。

现金交易是税收流失的重要途径。

我国应广泛推广使用信用卡,大额支付活动必须通过银行进行转账结算,力求把现金结算缩小到最小范围,严格控制现金交易。

当然,还应建立银行储蓄存款联网制度,并建立税务网络与银行和其他金融机构、企业、海关等网络的对接。

这样才能实现真正的存款实名制,即税务局能够很容易地对纳税人的存款进行联网查询,输入纳税人的身份证号码,纳税人在所有银行账户的存款都会显示出来,这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。

个税改革的根本问题,其实既在个税之内,也在个税之外;说在个税之内,乃是通过纠偏正弊,建立合乎法律而又不失情理,鼓励创造而又宽厚体恤的个税体制。

说在个税之外是政府要充分发挥完善社会保障,缩小能力的差距的作用,如果个人所得税改革能使每个人的能力充分发挥,使人性和谐的一面得到彰显,这才真正达到调节收入分配,实现社会公平的目的。

参考文献:

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[9]马光远个税改革不能总在研究阶段[N]广州日报,2010-03-24.Abstract:

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（责任编辑:

孙亦军2010年第11中央财经大学学报期